謹防權力部門化成合法現象

楊小軍

權力部門化的幾種表現

公權力，是來源于公的權力，也是為公所用的權力和服務于公的權力，這是公權力的本質屬性。公權力姓公，而不姓私，這是天經地義的。這個最起碼的道理雖然人人都明白，但實踐中仍然時有發生公權力異化的現象。比如，公權力的部門化。

多年的體制和制度演進，形成了一個現象，就是繞過政府把權力直接賦予給部門。政府既不是賦予權力者，也不是權力行使者，還不是權力配置改變者。形成強部門弱政府的格局。沒有具體權力的政府，怎么發揮其領導者和監督者的作用呢？這是權力部門化的表現形式之一。

權力部門化的表現之二，是部門之間以鄰為壑，爭權奪利。一個部門的權力，似乎成為這個部門的“身家性命”，絕對不讓別的部門染指。盡管我們花了很多的力氣通過機構改革來整合部門權力關系，但實事求是地說，效果不佳，而且成本很高。

權力部門化的表現之三，是部門上下關系、系統關系被不斷強化，形成利益共同體。所謂“天下某某部門是一家”之類的說法不絕于耳。部門、系統內部不僅在制度上，而且在結構上、人財物安排上自成一體。

權力部門化的表現之四，是立法部門化。在一些地方和部門的立法中，有一種形象的說法，立法就好像下圍棋。下圍棋要有“氣眼”，沒有“氣眼”，所占領的地盤最終也會失去，下棋者會輸。據說，立法中也經常有“法眼”，這就是對自己有利的條款。在立法過程中，起草制定者會刻意制造或保留好這些個“法眼”，這樣的立法制定者認為才有必要，制定者才會有積極性。如果沒有這些個“法眼”，制定者們會失去立法的興趣和積極性。這個現象實際上就是立法權力異化的表現，立法為公被異化成為立法為私，立法為部門，為了部門的權力和利益，為了部門的便利，為了部門的權責不一致等。

如果部門是執行立法的人，由他制定立法規則，他當然會考慮自己將來執行怎么方便，怎么有效，怎么趨利避害，等等。在過去法治不那么重要的時候，部門利益集中反映的渠道當然不是法律?，F在，法治的地位和作用越來越重要了，部門利益也不斷地通過所謂立法的渠道輸入進去，固化下來。

立法部門化、部門利益合法化的現象，其實質是公權力的異化

法律，乃國家公器，當為公所用。如果為部門利益立法，法律就失去了國家公器的功能，其正當性、合理性、公平正義性就不復存在了。理論上、制度上的上述道理和規則，是不言而喻的。然而在形式多樣的立法實踐中，確實存在著立法為私、立法牟利的現象。近年來，一些行政部門在立法時有利則爭，無利則推，他利則拖，分利則拒，甚至借“法”擴權，以“法”爭利，設置不恰當的行政許可、行政處罰，增加不必要的辦事環節，上演的政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化的鬧劇扭曲了立法初衷，使群眾利益難以得到保障而飽受社會詬病。

例如，互為前置的行政審批。一個部門的規章規定，自己的一項行政審批前提條件，是其他部門的前置性審批，如果沒有其他部門的審批意見，或者其他部門的審批意見不同意，則不能獲得本部門的行政審批。這樣的部門立法規定，顯然是既要達到通過行政審批控制權力的目的，又想讓別的部門替本部門承擔責任，是典型的“趨利避害”，權責脫節。又例如，有部門規范性文件規定，自己是某項行政事務的主管機關，但自己并不直接面對當事人辦理相關事務，當事人的相關事務均由其他部門和層級的行政機關辦理。這樣的規定把自己放置在了“院墻內行使權力”、“垂簾聽政”而不直接面對當事人從而避免“麻煩”的境地。如此種種，不勝枚舉。

立法部門化、部門利益合法化的現象，其實質是公權力的異化。這種異化主要表現在兩個關系中：一是在公權力彼此關系之間的異化，即部門與部門之間權力關系異化。其特點就是讓別的部門“頂雷”，讓本部門獲權。二是在公權力與私權利關系之間異化，即行政機關與公民、法人、其他組織之間關系的權力異化。其特點就是為本部門攫取權力和利益，經常表現為自己權力的絕對化和當事人權利的模糊化。如規定當事人必須在多長期限內遞交申請書，過期無效。但卻不限定自己部門審批的期限，等等。

立法權力異化的本質，是立法權力不再立法為公，而是立法為私、立法為利

立法權力異化的本質，是立法權力不再立法為公，而是立法為私、立法為利。立法部門化、部門利益合法化在一定程度上使法成為了謀取私利的工具，損害了立法這個公權力的本質屬性、公信力和執行力，其后果是嚴重的。

其一，損害國家法治的統一。把“好處”都歸了自己，把“難處”都推給別人，這樣的部門立法規定，首先損害的是國家法治統一。如果部門立法這些上位法都各行其是、“趨利避害”，部門立法與其他部門立法的內容、部門立法與上位法律的內容就會發生沖突、相左，法律體系的統一就無法實現。如果法律體系不統一，怎么可能有國家法治的統一？所以，立法的權力異化現象首先損害的是國家法治的統一，是部門利益高于國家利益的異化。

其二，損害法律的公信力和權威。把“好處”都歸了自己，把“難處”都推給別人，這樣的部門立法規定損害了法律本身的公信力和權威，屬于自賤其性。如果法律失去了公平正義和公信力，僅靠權力則只會產生“壓力”，只靠“壓力”是不能得到尊重和信賴的。習近平同志在首都各界紀念現行憲法頒行三十周年的集會上講話指出，憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。損害法律公信力的立法就沒有權威，更談不上信賴和信仰。這是法治的悲哀，是對法治的踐踏。

其三，損害法律的執行力。不公正的法律、損人利己的制度規定，從一開始就注定了缺乏執行力。從與其他部門關系看，很多法律的執行都離不開其他部門的配合和協調。如果部門立法損人利己，其他部門在執行配合上必然也是各懷心事，各行其是，使法律的執行大打折扣。從與當事人的關系看，這種部門立法因失去公平正義和公信力，難以獲得信賴和信仰，難以得到當事人的服從和配合，執行力必然欠缺，實際效果并不好。權力異化的部門立法，由于其自私自利，難逃“自拉自唱”的尷尬境地。endprint

如何解決這個問題

權力部門化、部門權力利益化、部門利益合法化現象，是一個不可忽視的問題，是與推進法治中國建設格格不入的頑癥。既是頑癥，就應當解決。如何解決這個問題呢？我認為主要應當采取以下辦法：

辦法之一，減少部門立法，加大人大立法和政府立法力度。為了達到這個目標，我們需要從立法體制上進行改革和完善，使人大和政府真正能夠承擔其主要的立法任務，而不是大權旁落給部門。比如，增加人大工作機構的編制，在人大立法機構內部增設對應政府部門工作的機構。又比如，政府法制機構的立法職能應當極大地加強，使大多數部門立法能夠上升到政府立法層面，由政府直接負責規劃和起草。就目前的情形下，政府法制機構的職能、編制、力量等都與大量承擔立法工作很不相符。這個狀況不改變，就無法實現政府立大量法、立主要法，從而消除和減少立法權力異化現象的目標。

辦法之二，限定部門立法事項范圍，避免和減少立法謀私現象。在立法中，有些事項是事關部門利益的事項，如主管權力、機構、職能、編制、經費以及與其他部門關系等。這些事項在現在的立法程序中，雖然要求立法部門需要與相關部門協商后確定，但實際效果并不好。要想有效糾正這個問題，應當從立法事項范圍上進行限制，也就是說，凡是涉及這些關乎部門權力、利益之類的事項，不能由部門負責設計、起草和制定，而應當由政府這個綜合機構負責設計和制定。

辦法之三，開門立法和參與立法應當作為法定程序固化在部門立法過程中。所謂立法權力異化，就是反正當性原則的異化。如果我們能夠守住立法制度與程序的正當性，就能夠減少和消除部門利益合法化現象。怎么才能守住部門立法的正當性原則呢？就是開門立法和參與立法。立法的草案及其說明原則上要向社會公開，廣泛征求公眾意見和建議，對于這些意見和建議，立法部門必須作出實質性的回應。其中，立法涉及到的特定部門、特定群體、特定組織等，具有更密切更直接的關系，應當發揮更重要的作用。因此，這些特定利益主體，不僅是公眾參與，更進一步應當作為重要的參與者參與到立法起草和制定中來，全程參與部門立法。俗話說，只有進了門，才會看清楚屋內有什么。只有讓這些利益相關主體參與到立法程序中來，才可能限制部門立法的權力異化。讓利益相關主體監督立法，應當是有效的辦法之一。

（作者為國家行政學院法學部教授）

責編/劉建 美編/李祥峰

權力部門化

概念：權力部門化是指行政部門偏離公共利益導向，利用擁有的公共權力資源謀求部門局部利益，置大局于不顧，把部門利益凌駕于黨、國家與人民之上，變相實現小團體或少數領導個人的利益。

表現：利用掌握的國家立法資源，在起草國家法律、行政法規時過于強調本部門的權力（如審批、收費、處罰等）而弱化相應的責任；利用行政執罰權獲取收益；向管理對象拉贊助搞攤派獲取收益；行政部門與中介機構明脫暗不脫，從中獲取利益；截留、套取、侵占財政資金獲取收益等。

典型案例：鄭筱萸案。原國家藥監局局長鄭筱萸，以及該局數位司長的涉案，說明了國家賦予的藥品監管權力如何蛻變為部門權力，部門權力又蛻變成少數人權力的生動過程。由于藥品監管機構內部監控機制不完善，外部缺乏公開透明的審批流程，使藥監系統出現腐敗窩案，轟動一時。endprint