我國(guó)房產(chǎn)稅稅制改革研究

任紅品

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

我國(guó)房產(chǎn)稅稅制改革研究

任紅品

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

房產(chǎn)稅改革是我國(guó)新一輪房地產(chǎn)“調(diào)控新政”中的制度建設(shè)內(nèi)容，事關(guān)各方利益和調(diào)控的中長(zhǎng)期效果。本文在研究主要發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府依靠房產(chǎn)稅來取得收入的做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市（上海、重慶）的運(yùn)行狀況，客觀分析其取得的正面效應(yīng)和面臨的問題，并提出相應(yīng)的政策建議，以期房產(chǎn)稅能夠積極推進(jìn)，促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展并為地方政府建立穩(wěn)定的財(cái)政收入來源。

房產(chǎn)稅；稅基；征收管理；滬渝試點(diǎn)

一、引言

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按照房屋的計(jì)稅余值或租金收入，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，目前世界各國(guó)已普遍征收?！吨腥A人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》是1986年9月15日由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施，實(shí)行按年計(jì)算、分期繳納的征收方法。我國(guó)房產(chǎn)稅開征時(shí)，由于尚未進(jìn)行住房制度改革，所以主要是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征稅。2011年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策之后，上海、重慶成為對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市。從中長(zhǎng)期來看，對(duì)個(gè)人自用住房在持有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅既是房產(chǎn)稅收體系完善的需要，也是轉(zhuǎn)換中國(guó)土地財(cái)政模式的需要，目標(biāo)是打造我國(guó)地方政府地方稅體系中主體稅種的框架，賦予地方政府較大的管理權(quán)限，促使地方因地制宜地通過此稅增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，合理調(diào)整稅基和稅率，簡(jiǎn)化稅制。為在省以下貫徹落實(shí)分稅制和使地方政府行為合規(guī)合理化創(chuàng)造條件。同時(shí)，持續(xù)高漲的房?jī)r(jià)也使對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅迫在眉睫。對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅，不僅有利于合理調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會(huì)公平；而且有利于引導(dǎo)居民理性住房消費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)資源的合理利用,促進(jìn)節(jié)約集約用地。

二、房產(chǎn)稅功能定位

房產(chǎn)稅作為調(diào)節(jié)房產(chǎn)和土地資源的重要手段,理應(yīng)發(fā)揮其積極作用。只有正確認(rèn)識(shí)和把握房產(chǎn)稅的功能定位，才能找準(zhǔn)方向，更好地實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅改革的既定目標(biāo)。第一，在兼顧公平與效率的前提下,考慮稅種屬性，通過合并、完善部分稅種來適度增加地方財(cái)政收入,提升公共服務(wù)水平，符合財(cái)政體制改革和收入分配制度改革的總體目標(biāo)；第二，增強(qiáng)土地市場(chǎng)調(diào)控能力，提高土地資源使用效率,抑制對(duì)土地資源的過度需求以及房地產(chǎn)的過度開發(fā)。鼓勵(lì)房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，合理開發(fā)利用房地產(chǎn)資源，符合國(guó)家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局；第三，引導(dǎo)住房消費(fèi)，保障公民住房需求。人民群眾居有定所，房?jī)r(jià)回歸理性，必須從供給和需求兩方面著手。房產(chǎn)稅的改革應(yīng)先針對(duì)城鎮(zhèn)居民全體展開，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼；實(shí)施差別化的住房稅收政策，著重減少財(cái)產(chǎn)的集中度和打擊住房投機(jī)行為。總之，兼顧國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人的利益和中央、地方的利益，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

三、現(xiàn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)正面效應(yīng)

在國(guó)家及時(shí)連續(xù)的調(diào)控政策下，2011年下半年以來，城市住房市場(chǎng)供給增加，住房市場(chǎng)價(jià)格的過快上漲現(xiàn)象總體上得到控制，房?jī)r(jià)有小幅回落的跡象,后期逐漸趨于平穩(wěn)（見表1）。從理論上講，房產(chǎn)稅的出現(xiàn)增加了投資成本，降低投資者或投機(jī)者的收入預(yù)期和收益率，這對(duì)于打擊房地產(chǎn)投機(jī)，引導(dǎo)資金流向，集約利用土地起到很大作用。試點(diǎn)城市實(shí)踐取得的成效為擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和稅制的改革完善提供了有益的探索和實(shí)踐。

圖1：新建商品住宅商品住宅銷售環(huán)比價(jià)格指數(shù)三維柱狀圖

另外，房產(chǎn)稅試點(diǎn)調(diào)整了地方稅體系，改善了稅制結(jié)構(gòu)，緩解了我國(guó)稅制中間接稅比重過高，而直接稅比重過低的問題；引導(dǎo)房屋消費(fèi)，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和調(diào)節(jié)分配也起到一定的作用。

四、我國(guó)房產(chǎn)稅現(xiàn)存問題

（一）側(cè)重交易環(huán)節(jié)，疏忽保有環(huán)節(jié)

2011年1月27日，上海市人民政府和重慶市人民政府分別發(fā)布《上海市開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》、《重慶市關(guān)于開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》和 《重慶市個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收管理實(shí)施細(xì)則》。從我國(guó)上海、重慶暫行辦法和試點(diǎn)情況來看，主要在房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征稅，以控制新增購(gòu)房數(shù)量。盡管在存量住房方面也做出相應(yīng)的規(guī)定，但對(duì)于已經(jīng)擁有大量住房資產(chǎn)的人群約束作用不強(qiáng)，無法從根本上消除通過住房來獲得經(jīng)營(yíng)性超額利益的階層。另外，房產(chǎn)稅稅率僅根據(jù)房?jī)r(jià)高低確定，并未與人均住房面積相掛鉤實(shí)行超額累進(jìn)稅率。這樣通過房產(chǎn)稅合理調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會(huì)公平的作用則大打折扣，更有甚者還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大收入差距。

表1：新建商品住宅商品住宅環(huán)比價(jià)格指數(shù)

（二）財(cái)產(chǎn)稅變身“商品稅”，信息共享機(jī)制不健全

從經(jīng)濟(jì)角度看，財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)貨幣資金積累征稅，以財(cái)產(chǎn)為征稅對(duì)象的存量稅，課稅對(duì)象具有明顯的非流動(dòng)性。試點(diǎn)城市稅基為房產(chǎn)交易價(jià)格而非房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值，不是對(duì)社會(huì)財(cái)富存量征稅，在很大程度上具有商品稅的特征，并非真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅。相對(duì)于商品稅而言，財(cái)產(chǎn)稅的征收存在著特殊的信息成本和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重估成本。目前我國(guó)尚未建立全社會(huì)房產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)和有效的部門信息共享機(jī)制，相關(guān)部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)也未提供具有廣泛可接受性的房產(chǎn)評(píng)估辦法。在上述情況下，上海、重慶對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的做法有利于避免征稅過程中可能出現(xiàn)的過高的征管成本以及征納雙方就應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)價(jià)值產(chǎn)生的爭(zhēng)議，但也存在著不可忽視的問題。

（三）現(xiàn)行房產(chǎn)稅調(diào)控房?jī)r(jià)的同時(shí)使租房者利益受損

現(xiàn)行房產(chǎn)稅具有商品稅的特征，而商品稅易于轉(zhuǎn)嫁，一切相關(guān)稅收最終都可能由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。況且，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷競(jìng)爭(zhēng)特征與資本的逐利行為也會(huì)直接導(dǎo)致：一方面低價(jià)住房的供給量嚴(yán)重不足，另一方面高檔商品房大量上市。在我國(guó)，居民對(duì)于住房具有剛性需求，一些暫時(shí)沒有能力購(gòu)買商品房的消費(fèi)者則會(huì)選擇租房，在供給一定的情況下，租房需求的增加勢(shì)必會(huì)提高房租。

（四）房地產(chǎn)稅費(fèi)過于混亂

從房產(chǎn)土地的征用、流轉(zhuǎn)到房屋的施工建設(shè)，直至購(gòu)房人購(gòu)買過戶，在這個(gè)過程中，與房地產(chǎn)開發(fā)和交易有關(guān)的稅費(fèi)經(jīng)營(yíng)名目繁多，范圍涉及道路、供水、供電供氣、環(huán)境綠化等。這些費(fèi)用的性質(zhì)和具有專門用途的房產(chǎn)稅并無太多區(qū)別，明顯具有重復(fù)征稅的性質(zhì)。表2為現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費(fèi)體系。

表2：現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費(fèi)體系

五、發(fā)達(dá)國(guó)家房產(chǎn)稅稅制經(jīng)驗(yàn)借鑒

“寬稅基，少稅種”的美國(guó)房產(chǎn)稅經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展和完善，已趨于相對(duì)穩(wěn)定和成熟。對(duì)絕大多數(shù)的美國(guó)地方政府而言，房產(chǎn)稅收入是最重要的支柱性稅收來源，每個(gè)州的憲法和法令為房地產(chǎn)評(píng)估和稅收征管機(jī)構(gòu)的建立提供法律依據(jù)。從稅收的分布結(jié)構(gòu)來看，美國(guó)重視對(duì)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅，而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。美國(guó)對(duì)土地和房屋直接征收房地產(chǎn)稅，稅基是房地產(chǎn)評(píng)估值的一定比例（各州規(guī)定不一，從20%～100%不等）。各州和地方稅率平均大約為1.0%～3.0%，由當(dāng)?shù)仡A(yù)算一年一定。除保有環(huán)節(jié)外，對(duì)交易環(huán)節(jié)也征稅。交易稅在房產(chǎn)買賣時(shí)繳納，稅率約為2.0%。日本與美國(guó)類似，對(duì)土地和房屋同時(shí)征收不動(dòng)產(chǎn)稅，但征收時(shí)是分別征收。通常由中央政府制定統(tǒng)一的房產(chǎn)稅稅法，內(nèi)容包括稅收增長(zhǎng)的幅度限制或者稅率的上限，各地方政府根據(jù)中央政府的規(guī)定制定各自的稅率。計(jì)稅依據(jù)是市場(chǎng)價(jià)值，由第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估，地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)房產(chǎn)稅的征收，遵循了“評(píng)估與征管相獨(dú)立”的原則。在英國(guó)，對(duì)土地和房屋統(tǒng)一征收不動(dòng)產(chǎn)稅，分為商業(yè)用途不動(dòng)產(chǎn)稅和居住用途不動(dòng)產(chǎn)稅（家庭稅），不動(dòng)產(chǎn)稅收體系比較簡(jiǎn)單。英國(guó)是君主立憲制國(guó)家，通常由中央政府制定統(tǒng)一的房產(chǎn)稅稅法和具體稅率，計(jì)稅依據(jù)也為市場(chǎng)價(jià)值。但非住宅不動(dòng)產(chǎn)計(jì)稅依據(jù)為租金價(jià)值，將估計(jì)的租金收益資本化以得到計(jì)稅價(jià)值。從理論上講，租金價(jià)值應(yīng)等于市場(chǎng)價(jià)值。稅收部門的下設(shè)部門負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估，地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)房產(chǎn)稅的征收。美國(guó)、日本、英國(guó)房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)參見表3。

表3：美國(guó)、日本、英國(guó)房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)

從世界各國(guó)對(duì)私人房產(chǎn)征收財(cái)產(chǎn)稅的實(shí)際情況看,法定稅率一般都在0.5%～2.0%之間，稅率普遍偏低。

六、房產(chǎn)稅推進(jìn)政策建議

（一）雙管齊下，房產(chǎn)稅擴(kuò)圍

為了讓投資或經(jīng)營(yíng)住房的獲利者階層盡可能變小，房產(chǎn)稅征稅范圍應(yīng)擴(kuò)展至存量房，并根據(jù)擁有房屋的具體情況設(shè)置不同的稅率。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)將存量房與所有權(quán)人一一對(duì)應(yīng)，這點(diǎn)可借鑒1994年美國(guó)實(shí)施的“向機(jī)會(huì)遷居”（Moving To Opportunity，MTO），其是美國(guó)住房和城市發(fā)展部(HUD)為解決低收入家庭住房問題而設(shè)計(jì)的一項(xiàng)社會(huì)實(shí)驗(yàn)，通過將租房補(bǔ)貼券發(fā)放給居住在貧困社區(qū)的貧窮家庭，以鼓勵(lì)這些家庭向非貧困社區(qū)搬遷。根據(jù)2011年中國(guó)家庭金融調(diào)查的數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭中有兩套或兩套以上住房的比例為18.65%，而其中有67.54%的家庭未出租其房屋。因此，一些家庭(貧窮家庭或者年輕的家庭)在收入較低情況下買不起房，就可以使用租房補(bǔ)貼券鼓勵(lì)他們租房。這樣，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)上有大量的存量房可供釋放，通過租房人建立房產(chǎn)所有權(quán)人與相關(guān)房產(chǎn)管理部門之間的聯(lián)系，為房產(chǎn)稅擴(kuò)圍做好準(zhǔn)備工作（若無法對(duì)應(yīng)，則化為國(guó)有，進(jìn)入流通領(lǐng)域）。房產(chǎn)稅應(yīng)與人均住房面積相聯(lián)系，將納稅人全部房產(chǎn)的面積加總,計(jì)算出該納稅人家庭的人均居住面積,然后確定免于征稅的人均居住面積,對(duì)超過這一標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行課稅。另外，實(shí)行個(gè)人擁有應(yīng)稅面積越大適用稅率越高的超額累進(jìn)稅率，持有時(shí)間越短稅率越高的加成征收。這項(xiàng)措施著眼于公平, 但對(duì)政府的征管能力要求很高。

（二）健全信息共享機(jī)制，合理控制征管成本

建立全社會(huì)房產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)和有效的部門信息共享機(jī)制。為了提高評(píng)估水平、增加潛在的稅收收入和增強(qiáng)改革的操作性,應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),探索成立稅務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下的相對(duì)完善的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)和雇用具備房產(chǎn)評(píng)估能力的專業(yè)人員。根據(jù)具體情況的需要,房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)要選擇合適的房產(chǎn)評(píng)估方法和評(píng)估頻率?？茖W(xué)的評(píng)估方法和適當(dāng)?shù)脑u(píng)估頻率不僅有利于稅收負(fù)擔(dān)在納稅人之間合理分配實(shí)現(xiàn)公平，而且有利于提高效率，合理控制征管成本并增加政府財(cái)政收入。

（三）與其他市場(chǎng)管理措施相配合

第一，改善住房民生，從根本上扭轉(zhuǎn)住房市場(chǎng)格局，應(yīng)從擴(kuò)大住房的有效供給入手。引導(dǎo)存量住房進(jìn)入市場(chǎng)交易，增加住房市場(chǎng)的有效供給量；第二，轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、調(diào)整行業(yè)內(nèi)部的供給結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、增大住房市場(chǎng)產(chǎn)品的有效供給量，研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。加大廉租房、公租房建設(shè)，形成以有效需求為依托的新供求均衡格局；第三，拓寬投資領(lǐng)域，積極發(fā)展實(shí)業(yè)，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)就業(yè)，引導(dǎo)人口合理遷徙，避免某些地區(qū)有效需求過于強(qiáng)勁，而助推房?jī)r(jià)上漲。

（四）建立現(xiàn)代規(guī)范的房地產(chǎn)稅收制度，避免稅費(fèi)雙重負(fù)擔(dān)

對(duì)個(gè)人住房課稅的目的是為地方政府公共服務(wù)籌集資金。目前，個(gè)人所購(gòu)置商品房（包括高檔住房在內(nèi)）在房地產(chǎn)開發(fā)交易環(huán)節(jié)，已承擔(dān)了大量與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套相關(guān)的稅費(fèi)，因此，如果對(duì)個(gè)人住房課稅，那么必須避免稅費(fèi)雙重負(fù)擔(dān)。應(yīng)在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,學(xué)習(xí)借鑒成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的房產(chǎn)稅制度，改革創(chuàng)新我國(guó)新的房地產(chǎn)稅制，歸并整合現(xiàn)有的城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅和房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域一部分行政事業(yè)性收費(fèi)，合理簡(jiǎn)化稅費(fèi)。

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