“小組政治”與制度彈性

楊雪冬

近期一些重要領導小組的公布，連同媒體對所謂“小組政治”的廣泛報道，讓許多人都開始關注領導小組現象。加上一些領導小組組成和工作方式不公開，更增添了想象和猜測的空間。固然，“小組政治”有鮮明的中國特色，但并非中國特有的現象，因為這是許多國家乃至國際組織在解決重要問題，特別是應對新問題時，為打破或者減少現有科層機構的制約，提高工作效率和創新性而采用的慣用方式。

科層制是現代制度的基本形態，存在于各種大型組織之中，政治體制里最為典型。科層化符合社會分工的要求，能夠在面對復雜多樣的環境下，通過標準化、分工明確的管理，提高效率，減少成本。但是，如果走到極端就會蛻變為廣為詬病的官僚主義。過于強調程序會失去效率，只重視部門的責任會忽視了協調合作，層級過多則會造成信息傳遞的扭曲。因此，建立科層制和反對官僚主義，成為各國制度建設中不時出現的雙重變奏。

從這個角度來說，最近被公眾熟知的領導小組，就承擔著減少制度運行中官僚主義的功能，符合現代制度運行的邏輯。當然，主要領導人兼任領導小組負責人，領導小組成員分布廣泛，并且領導小組運行長期化、制度化，則富有中國特色。所以才有中國最大的領導是小組長的說法。

就目前公布的各領導小組來說，其針對的都是中國經濟社會發展和國家治理體系現代化過程中的重大問題和新問題，而且這些問題具有跨部門、影響范圍大、戰略意義強等特點，不是單個職能部門所能應對的，必須從國家層面進行通盤考量、協調解決。當前，部門本位主義已經嚴重干擾到許多重大政策的制定，而一些新的問題又經常被相關部門踢皮球，相互推諉，導致潛在問題突出化、細小問題擴大化，這對于治理日益復雜、變化快速的龐大社會來說，是巨大的挑戰。領導小組在組成結構、領導方式和工作機制上的設計，有利于克服部門主義，提高決策的系統性和長遠性。

執行是決策的生命，沒有有效的執行，任何美好的政策都會僅停留在紙面上，還會削弱政令的權威性和公信力。領導小組成員來自相關黨政職能部門，通過參與領導小組的工作，不僅能更全面地理解決策的意圖，也有助于在共識的基礎上將其具體落實。更重要的是，在共同工作過程中，也能解決常見的政策執行中相互協調配合不足問題。

中國的制度建設雖然基本完備，但是在實際運行中還帶有戰爭年代和計劃經濟時代的色彩，因此雖然具有集中力量辦大事的優勢，但是在應付多樣復雜問題時存在著方式單一、辦法簡單的缺陷。領導小組超越部門利益、地方利益，可以在創新思路、創造性地思考和解決問題上大膽嘗試。這也是實現國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。

當然，在制度完備的前提下，領導小組的作用不僅要有效發揮，更要合理發揮。可以超越部門利益，但不能代替部門職能；可以實現共識，但不能命令主義；可以創新思路，但不能閑置現有制度。因此，如何處理領導小組與現有制度體系之間的平衡，將其有機地置于整個制度體系之中，是比成立領導小組更大的挑戰。

（作者為中央編譯局全球治理與發展戰略研究中心研究員）endprint