中國海外突發事件撤僑應急管理研究——以“5·13”越南打砸中資企業事件為例

盧文剛 黃小珍

(暨南大學公共管理學院/應急管理學院 廣州510630)

隨著我國經濟實力、政治影響力在世界上的日漸強大，以及我國實行積極“走出去”戰略，越來越多的中國企業與公民到國外尋求發展機會。外交部數據顯示，我國目前已有2 萬多家企業分布在世界近200 個國家和地區，內地居民出入境人次連續4年都以每年1000 萬的數量在增長［1］。與此同時，在當今國際形勢持續深刻變化、傳統與非傳統安全威脅相互交織的大背景下，世界一些國家和地區局勢動蕩、安全狀況日漸凸顯，中國公民和機構在海外遭遇突發事件也越來越頻繁，并呈常態化和集中爆發態勢。海外突發事件涉及的國家和影響因素往往廣泛和多元，也往往具有極其復雜的多重性或疊加性、破壞的嚴重性以及應急處置的困難性等危機特征，因此對中國公民和機構在海外的人身財產安全造成嚴重威脅，給我國現行的領事保護制度以及應急管理工作帶來巨大挑戰。應急撤僑行動是世界各國應對海外突發事件時保護本國公民最直接的方式。由于我國海外應急管理工作還處于起步階段，像海外突發事件撤僑行動這樣專門領域的應急管理研究和工作機制尚不成熟，加之海外突發事件撤僑行動難度大、涉及因素多且復雜，如若處置不當，勢必對我國僑民的生命和財產安全造成進一步威脅，影響到我國與事發國之間的外交關系，甚至會影響我國的國際形象，對我國的經濟政治發展造成損害，因此海外突發事件應急撤僑管理亟需改善和優化。

一 海外撤僑應急管理的涵義和中國近十年歷次撤僑行動

(一)海外突發事件撤僑應急管理的相關涵義

我國國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》中，對突發公共事件的定義是:突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件［2］。海外突發事件則是指發生在本國以外的其他國家和地區，但與本國人民的生命、財產和國家的主權、安全和權益直接相關，處置不當則會影響本國海外公民的生命財產安全、與事發國的外交關系乃至本國國家穩定與和諧發展的緊急事件。

撤僑行動是指一國政府通過外交等手段，在發生境外緊急事件，且根據形勢研判事件的發展趨勢將會對居住在境外的本國公民的生命和財產安全造成極大傷害時，及時將本國僑民撤回本國政府管轄的行政區域的外交行為。撤僑行動屬于突發事件應急管理的范疇，主要是在其他國家或地區爆發突發事件并對居住在該國的本國僑民造成極大威脅時所采取的應急救援處置等系統行為及其過程。海外撤僑行動不僅體現了一國在其國家治理體系應對突發事件的應急能力的高低，體現了該國對本國公民“以人為本”的關切，更體現了該國外交實力和國際影響力的強弱。

(二)近十年來中國應對海外突發事件的歷次撤僑行動

從2005—2014年近10年間，中國政府在應對海外突發事件時，為保護中國境外公民和機構的人身及財產安全，進行了10 多次規模不一的緊急撤僑行動(見表1)，使得相關事件中的中國海外公民的人身和財產安全得到有效的保護，同時也向世界各國展示了我國應對海外突發事件的能力，得到了國際社會的好評。

表1 近十年來中國歷次重大緊急撤僑行動

(續上表)

這些撤僑行動既有類似的背景和做法，也有各自應急處置過程中的具體問題和特殊性，下文以2014年5月越南撤僑事件為典型個案，通過總結中國此次撤僑應急行動的主要做法，并基于應急過程管理分析其應急撤僑中的成功與不足之處，對進一步改善我國撤僑應急管理提出一般性的對策建議。

二 典型案例—— “5·13”越南撤僑事件分析

由于歷史及領土爭端等原因，中國與越南這兩個地緣相近、商緣相親的國家間關系一直陰霾不散。近年，越南國內的排華跡象更加明顯，規模大小不一的反華游行示威時有發生。據筆者不完全統計，僅2011年6月至8月，越南國內就連續發生了10 起反華游行，2012年也至少有5 起，雖然沒有對中國在越公民和企業造成直接傷害，但使得中越兩國間關系陰影漸重。而2014年5月13日爆發的暴力打砸中資企業事件則直接給中國造成了極大傷害，在越中國公民和中資機構安全受到嚴重威脅。

(一)中國從越南撤僑的緣由

2014年5月13日，越南爆發了過去30年來最為嚴重的反華事件，對中國在越僑民和中資機構造成重大威脅與損害，同時日韓等國也受到牽連。事件觸發原因是，5月2日越南以中國侵略其領土為由，多次干擾中國企業“981”鉆井平臺在西沙群島周邊進行油氣勘探作業，使兩國關系因南海爭端問題加劇變得越發緊張。越南國內的反華情緒一度高漲，5月11日，越南南部爆發大規模反華游行示威，而一部分暴民混跡其中，以抗議中國為幌子，真正的目的是搶劫。在越南政府的縱容和不當處置下，5月13日示威活動發生了質變，演變成非法暴力反華騷亂事件，暴徒高喊反華口號，打砸，甚至縱火燒毀數十家中資企業，造成中國公民2 人死亡，300 多人受傷(其中20 多名重傷者急需送醫院救治)，多家中資企業以及外國企業受到嚴重破壞［3］。中國眾多在越公民和企業的生命財產危在旦夕，必須緊急為其提供救援撤離幫助。

(二)事發后中國的應急撤僑響應措施

5月13日越南的反華游行示威演變為非法打砸中資企業的暴力事件發展過程中，越南政府存在明顯不作為和有意縱容事態惡化的狀況，且有傳5月18日越南國內將會爆發更大范圍和更大規模的反華示威游行，中國在越僑民和企業安全會受到嚴重威脅［4］。鑒于上述原因，5月18日我國中央政府緊急啟動應急響應機制，下令開始從越南緊急撤回中國僑民。表2 為我國在事發后采取的主要應急撤僑措施:

至此，除部分必要留守人員外，在越南暴力事件中受沖擊的3860 名中國公民全部乘包機、包船平安返回國內。

(三)相關方的事后應急響應及善后措施

越南暴力排華事件發生之后，中國政府相關部門對此高度關注并發出嚴厲警告，要求越南政府盡快對在此次事件中受傷的中國公民和中資企業進行賠償并進一步加強安保，保護在越中國公民的人身和財產安全。在中方持續不斷的敦促以及外界輿論不斷譴責的情況下，越南政府斷斷續續地對此次打砸中資企業事件造成中國各方的損失進行了道歉和賠償，采取了相應的回應和善后措施(如表3 所示)。

表3 相關方的事后應急響應及善后措施

至此，“5·13”越南打砸中資企業事件在中國相關各方的嚴厲警告和不斷敦促下得到了越南政府的多方面回應，暴力事件暫告段落，而中國此次的撤僑行動也取得了初步成效。越南企圖通過此番鬧事，向中國施壓，迫使中國在南海領土爭議中向其讓步、攫取更多的經濟利益的幻想成了一起玩砸了的鬧劇，受到了重挫。但是，越方不顧中方的警告勸阻，仍出動包括武裝船只在內的大批船只，對中國“981”鉆井平臺在西沙群島上的合法作業不斷非法強力干擾和騷擾。截至6月13日，越南對中國作業船只的惡意沖撞已高達1500 次之多［5］。中國外交部發布了《“981”鉆井平臺作業:越南的挑釁和中國的立場》的文件并且將文件提交聯合國秘書長潘基文，表明中方的合法作業和越方的非法行為［6］。但越南與中國在西沙群島上的爭議和博弈并沒有停止，反而有向更嚴峻方向發展的態勢。越南國內對中國仍存在較濃厚的民族保護主義情緒，越南國內的形勢仍會對在越中國公民和機構構成巨大安全風險，中國仍須對越持續關注、研判并保持高度警惕，以在發現二次險情后及時對我在越僑民采取緊急救援行動。

(四)此次中國應急撤僑行動的成功之處

此次中國在越南的撤僑行動相較于過往出于所在國發生戰亂或是出現嚴重治安問題等原因而采取的撤僑行動而言，雖然出乎一些人的意料，但從整個過程來看，應急撤僑行動總體上較為成功。

1.展現出中國“以人為本”、“外交為民”的新執政理念

“以人為本”是我國文化的優良傳統， “外交為民”是我國新時期外交領域實踐科學發展觀的具體體現［7］。越南暴力打砸中資企業事件造成中國在越僑民和企業嚴重傷害后，我國宣布暫停與越南的部分雙邊計劃，緊急組織撤僑行動，相較于過往偏重維護政治立場、意識形態、發展對外經濟關系，這體現出中國政府日漸重視保障國民的生命安全，越來越關注普通公民海外權益，寧愿對經濟發展造成影響也堅決不允許他國對我國企業和公民采取不公平待遇和暴力行為，展現出中國政府“以人為本”、“外交為民”的新執政理念。

2.中方對局勢的研判和應急決策總體果斷準確

5月13日越南反華示威游行迅速演變為打砸中資企業事件，中國政府于5月18日開始從越南撤回部分中國工人。中國此次的撤僑行動，總體看較為迅速果斷，有效防范越南隨后可能爆發更嚴重的暴力反華行為，也為中方有可能采取進一步保護措施做了準備。因為越南國內的狀況雖然基本得到控制，但越南在南海上的非法行為仍未消停，甚至由政府出面與菲律賓強化聯合，試圖在南海結成同盟對抗中國［8］。此次的撤僑應急行動是對越南未來局勢“未雨綢繆”和“防患于未然”的研判和預防，對中國未來可能采取的行動做好準備，同時也再次向越南和世界表明中國在領土問題上不會作出任何妥協的堅定立場。

3.中方政府與企業間的協同聯動總體較為緊密

航空和航運是海外突發事件撤僑應急行動的主要方式，在此次越南撤僑應急行動中，中國同樣主要通過海空協作來緊急撤回中國在越公民，政府與企業間的聯動較為緊密。 “5·13”越南暴力反華事件出現傷亡人員后，外交部領事保護中心向金鹿航空救援公司提出了救援協助請求，要求在最快的時間內，一次性把受重傷的16 位同胞轉運回國。這得到了金鹿公司的積極響應，在各方努力下順利將16 名傷員撤回成都接受進一步治療。在海運方面，動用了“五指山”號等四艘輪船，順利接回了3553 名在越中國僑民。此次撤僑行動的順利進行離不開這些航空公司和海運企業的積極協助，政府與企業間的協同聯動總體上配合較好。但是，在此過程中，一些地方政府部門在涉外緊急事件處理時的作用(如快速報送信息等)還發揮得不夠。

4.體現了兩岸“僑務休兵”的僑務理念

2009年，時任國家主席胡錦濤與國民黨吳伯雄主席會晤時提出，“兩岸在涉外事務避免內耗的概念，可運用到涉僑事務上”， “以增進中華民族的整體利益”。2009年6月馬英九提出，兩岸不僅要“外交休兵”，同時也要推動“僑務休兵”，沒必要在別人國土上斗爭、對立［9］。由此，兩岸在僑務上達成共識，在異鄉共同維護華人的正當利益。在此次越南撤僑中，大陸政府與臺商間形成了較為良好的協調配合的局面。臺灣多家企業在此次事件中受牽連，其中河靜省臺塑鋼廠項目基地受到嚴重損壞，5月18日中方跨部門工作組專門前往看望了這些受傷的工人;5月26日，國臺辦馬曉光表示對于希望協助撤離的臺胞，積極予以安排;對于希望入境廣西省的，迅速提供了便捷的入境措施;對從各口岸入境的臺胞給予熱情接待，并提供返臺便利［10］。這些不僅體現出中國大陸和臺灣在維護海外公民利益上的積極合作以及“僑務休兵”的理念，也體現出在面對重大國際事務時，兩岸間密切的協調配合。此外，5月14日，香港出入境處接到在越港人的求助信息后，也及時與外交部駐港特派員公署、中國駐越大使館及駐胡志明市總領事館聯絡，向求助者提供救援［11］，體現出內地與香港在僑務上的密切合作。

5.撤僑行動促使越方做出較為積極的回應

越南爆發暴力打砸中資企業事件后，中國通過外交途徑盡力與越南斡旋，中國商務部、公安部和解放軍等部門都對此事件作出了嚴厲表態，要求越南及時控制事態，采取行動懲罰違法分子并盡快對中方的損失進行賠償。5月18日，中國開始從越南撤回大部分中國工人，外交部發言人也表示“將暫停與越的部分雙邊交往計劃，并視情況采取進一步的措施。”之后，越南政府則表示已抓獲犯罪嫌疑分子1000 多人并正依法進行處置，越南公安部將繼續采取有力措施，確保中國在越機構與人員安全。對于中國的賠償要求，越南雖然較遲才對外公布賠償的具體內容，但總體上符合在越受損企業和人員的賠償要求。從越南政府后期的處理行為及其總理前后的態度轉變來看，中國的撤僑行動和系列嚴厲的警告對越南政府形成了威懾，越南政府開始意識到事件的嚴重性，表明中國的撤僑行動促成了越南政府較為積極的響應。

(五)此次中國應急撤僑行動的不足之處

1.事前的預防和預警工作不足

(1)風險防范意識不強，事前預警措施不完善

從近幾年的中越關系來看，越南與中國的領土之爭使得越南社會對中國表現出濃重的民族主義色彩。越南近年反華示威事件日趨頻繁，直接誘因多是中越在南海的爭議，此次事件發生的直接誘因就是中國“981”鉆井平臺在西沙群島的作業。而中國近幾年與東南亞個別國家因南海問題關系較為緊張，特別是在美國實施重返亞太戰略和日本在其中作祟之后這種現象更加明顯。每次中國在南海進行正當活動或是在東南亞實施重大決策時，總會引起個別國家的反華情緒和抗議，如此次的“981”鉆井平臺在西沙群島的作業就在越南引起大的反響。因此，中國政府必須在進行此類作業或是采取重大的原本完全是我國正當權益但卻可能觸及到個別國家敏感神經的舉措之前，在相應的范圍內同步做好風險評估和應急預防準備，同時應盡早向相應地區的中國機構和公民作出適度的風險提示和預警告知。就此次的越南暴力事件來看，目前中國政府有關部門還沒有對這一工作給予應有的重視和采取必要的防范和預警措施。

(2)信息發布不及時，信息內容不全面

5月11日越南發生反華游行示威，13日迅速演變成打砸中資企業的嚴重暴力事件。在此期間中國相關部門和媒體對越南反華游行示威進行了報道，但是直到13日越南出現打砸搶燒中資企業之后的第二天才在官網發布信息，提醒在越僑民和中資機構注意安全以及提醒國內公眾謹慎前往越南，信息發布明顯滯后。而且這些預警信息大部分僅是在外交部網站和駐外使領館網站上發布，其他發布途徑較少。另外，信息的內容明顯過于簡單，并沒有向在越中國僑民和中資機構提供如何應對這些突發事件的一般可行性方法建議，因此事發時，大部分僑民和中資機構陷入混亂，沒能及時采取有效的應急防護措施，造成嚴重損失。

2.事中的應急響應能力有待提高

(1)應急響應速度有待提高

應急響應速度的快慢會對突發事件的處理效果產生直接影響，同時也反映出相關部門應急管理能力的高低，因此在最短的時間內對事件進行應急處理尤為重要。在此次越南暴力打砸中資企業事件中，即使事發時中國相關各方第一時間對此表現出高度的關注和關切，同時也敦促越方采取措施防止事態惡化，保護中國僑民和中資企業，但是駐越南使領館未能及時為大部分人員提供幫助和保護，中國政府跨部門工作組也是在5月16日才到達越南，17日才有部分中國僑民在中國駐越大使館的幫助下從越南撤回到國內，到18日中國政府才做出指示，要從越南撤回中國公民，應急速度相較于2011年利比亞撤僑顯得較為緩慢。而在這期間，已有中國公民2 人死亡和上百人受傷，多家中資企業受到嚴重損害。

(2)缺乏一個有效的多方聯動機制

海外應急管理工作涉及部門往往較多，如外交部及其駐外國使領館、公安部、國僑辦、商務部、交通部以及事發國有關部門等等，而且海外突發事件具有發生背景復雜、涉及利益主體較多、與本國距離遠、需跨國救援處理等特點，這都使得海外突發事件應急管理更加復雜和困難。因此建立一個高效協調的多方聯動機制在海外突發事件的應急救援中至關重要，它能夠極大地提高應急協同響應的效率。從目前來看，我國駐外國使領館是第一時間能對海外突發事件中的中國公民提供保護和幫助的部門，但僅靠使領館的力量還遠遠不能滿足大量僑民的求助需要，并且突發事件中的應急聯動基本上是“國家—企業(個人)”這種形式，而中間本可以大有作為的地方政府和當地僑社等則沒有起到應有的作用，沒能及時采取地方相應的應急措施，分擔中央政府和駐外使領館的相關工作壓力。

3.事后恢復工作需加大改善力度

在突發事件事后的恢復工作中，越南對中國受害僑民和中資企業的善后恢復工作負有絕大部分責任，如盡快對受傷害的中國僑民和企業做出賠償以及恢復中資企業在越南的正常運作，加強對在越中國僑民和企業的安保工作，保證這些僑民和企業恢復正常的生活和工作秩序。而中國主要的責任就是對遇害者家屬進行安撫以及為受傷公民提供醫療救助，此外就是不斷地向越南提出交涉，要求越方盡快對中方的損失作出回應。但在與越方的協商交涉中，中國大部分是通過發布會或官方會談對越方提出要求，較少同時借助或民間組織的渠道和力量與越方進行直接的商談，這就不能很好保證越方會最快最大限度地對中方的損失做出回應，如外交部發言人洪磊在6月5日就表示越南仍未對遭打砸中企和人員作出賠償［12］。這就需要中國盡快健全完善多層次和多渠道的協商機制，提高在涉外突發事件中的協商能力，切實維護中方利益。

三 改善中國海外撤僑應急行動的建議

(一)提高風險防范意識，增強預防和預警能力

作為世界第二大經濟體和最大的發展中國家，隨著“一路一帶”戰略的實施和新一輪深化對外開放，中國在海外的投資必將不斷擴大，面臨的來自海外的政治社會形勢干擾也與日俱增，加之中國的投資地點多集中在亞非拉等發展中國家，多是一些政治動蕩地區［13］，所以，不管是政府部門、企業還是個人，在前往這些地區時都應提高風險意識，做好風險防范。外交部和大使館等部門要為這些地區的中國公民和企業盡可能提供充足的安全防范和風險預警信息，同時要提高自身的預警能力，建立風險預警、監測、研判機制。對于重大涉外決策的出臺、重大敏感涉外事件的處理以及可能引起他國關注的涉外事件，事前要認真研究可能引發的國際反響，進行相關國家和地區風險評估分析，制定應對預案，增強應急管理工作的預見性。中資企業在選擇投資地點時要堅持“不評估，不立項”的原則，在充分了解當地安全形勢和認清自身預防、預警和應急能力的前提下，再決定是否在該地投資設廠。中國公民個人前往海外時也要做好防范，隨時留意官方發布的安全預警信息，做好人身和財產保護工作，了解當地的法律法規和風土人情，避免引起沖突。

(二)改善預警信息發布渠道，提高信息傳播效率

目前，我國外交部等部門一般通過其官方網站或是新聞發布會等向海內外中國公民發布海外各地區和國家的安全信息，提醒公民注意人身和財產安全。如外交部官方網站“中國領事服務網” (http://cs.mfa.gov.cn/)設立的“中國公民出國”(尤其是其中的“領事保護指南”欄目)和“中國公民在海外”(尤其是其中的“安全提醒”、“領保指南”、“應急電話”、“自我保護”以及“常見問答”)等欄目，關注的國家和城市已達到190 多個。雖然這些部門會力爭在第一時間發布最新的動態消息，但目前這些信息大多發布在官方的網站或是通過發言人向媒體公布，而這些網站一般公民不會經常瀏覽，這就導致部分公民不能及時收到官方發出的安全提醒和預警信息。因此，今后可在外交部陸續推出領保短信、中國領事服務網以及" 領事直通車" 微信訂閱號等領事服務舉措，并將于2014年年內建成全球領事保護與服務應急呼叫中心(目前呼叫中心已啟動試運行，熱線號碼為12308，“08”是“領保”的諧音)，為海內外中國公民提供24 小時領事保護與服務熱線應答基礎上，今后涉外政府部門和企事業單位可進一步善用新老媒體，通過公眾經常接觸的媒體和容易注意到的多種方式來傳播海外安全風險預警信息，借鑒一些西方發達國家的做法，如領事機構通過互聯網絡、海外安全短信平臺、電視、廣播、當地僑社、電話、傳真、公眾活動等多種渠道和形式提供領事保護信息，使公民的海外安全意識和應急知識技能得到樹立和強化［14］。

(三)增強應急響應能力，提高應急處置速度

突發事件應對的“第一時間”原則要求應對事件必須迅速及時，在事發后的應急處置上，時間是爭取勝利的決定性因素，任何延誤都會造成巨大損失。應急隊伍應急響應能力的高低和應急處置速度的快慢在一定程度上決定了應急管理水平的高低。要增強我國應對海外突發事件應急能力，首先要提高我國領事保護應急人員的綜合應對能力。借鑒美英等領事主管部門的措施，可從法律上規定，領事官員和涉外應急管理人員必須經過嚴格篩選和訓練，進行領事工作以及應急工作專業培訓，特別是法律和應急知識技能培訓后才能任職［15］。并要求駐外人員要熟悉領事以及應急管理工作，隨時協助領事工作。這樣通過聘用高素質的人才和進行相應海外突發事件應急培訓演練，提高相關部門和人員的實戰能力，提高應急響應速度。其次要壯大和豐富應急管理隊伍，通過學校或社會招聘將各方面的優秀人才充實到涉外應急隊伍中，為應急響應工作提供技術和智力支持，提高應急響應效率。

(四)健全應急救援國際合作與協同聯動機制，強化多元參與

隨著海外風險和突發事件呈現多元化態勢，我外交部曾表示我國在領事保護相配套的國家層面的整體規劃、政策規范、體制機制建設、人力資源配置、工作投入上，已跟不上國際形勢的發展，中國每1 個領事官員就要服務20 萬人，而美國1 個領事官員僅服務0.6 萬人［16］，盡管這些部門認真履職表現出了良好的職業精神，但領事保護和海外應急管理絕不僅是外交部一個部門的事。事實上，如今的涉外突發事件的應對多則往往涉及到中央政府的十幾個部門、大量的相關企業及地方政府甚至是軍方。雖然近年外交部不斷完善中央、地方、駐外使領館、企業和公民“五位一體”境外安保工作聯動網絡，初步編織了一張粗略的“安全網”框架，但是這張“安全網”承受的壓力越來越大［17］。而且盡管我國政府于2004年就建立了由外交部牽頭的境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議制度，但現狀卻是各部門在此項工作方面職、權、責劃分仍不盡清晰，職能履行不夠，統籌協調地方政府、企業和社會力量方面仍顯不足。因此，一方面應積極發揮一些部委的相關工作優勢，如國務院僑辦可在積極發揮駐在國當地已有華人華僑組織(如僑社)作用基礎上加快在有關國家和地區設立類似“僑助中心”等機構協同開展領事保護工作，另一方面必須進一步健全起一個完善的國內跨部門的海外突發事件應急聯動機制和國際安全合作機制，聯合集結國內外各種力量和資源，形成一個中央政府主導和統一指揮、其他政府部門依職能響應、企業和民間組織多元參與、無縫銜接的協同應急聯動機制。

(五)完善海外僑民和機構登記制度，提高應急響應效率

美國的海外僑民和企業登記制度較為完善，這使美國在發生海外突發事件時能夠及時向在外公民提供救援。目前雖然中國外交部領事司于2013年推出“出國及海外中國公民自愿登記”系統(ocnr.mfa.gov.cn/expa)，實行了海外僑民登記制度，但采取的是僑民自愿登記形式，而一般僑民往往不會主動去登記自己的信息。海外僑民和企業登記機制通過記錄海外某國家和地區的僑民和中資機構的詳細信息，了解其所在地點、工作情況、生產經營狀況等信息，并成立專門的信息管理部門來對這些信息進行收集維護和實時動態更新，保證準確掌握僑民和中資機構的真實情況，以便在發生突發事件時能及時、有針對性地向相關中國僑民和中資機構發布預警信息和應急處理方法，保證應急管理工作及時有效。這需要政府相關部門采取行動制定完善的登記制度，為出境人員提供便捷的登記手續，同時也需要公民在出境之前主動登錄中國領事服務網錄入個人信息，這樣既提高領事服務的工作效率，也為公民自身在海外的活動上了一把安全鎖。

(六)大力培育并善用民間組織，鼓勵其積極參與海外應急救援

美國和英國在海外安全預警和應急響應方面都成立了一些民間組織，如國際安全管理協會(ISMA)、警長國際協會(IACP)、英國海外商業信息安全服務中心(SISBO)等［18］，通過海外當地人員來最大限度地搜集風險信息，掌握準確的情報，保證政府部門能夠在最短的時間內做出決策，提高應急響應速度。我國可借鑒國外的做法，加大培育并善用民間組織(如駐在國當地僑社等)的力度，鼓勵民間組織積極參與到海外突發事件應急管理的工作中，加強與民間機構和企業的聯系。在重大海外突發事件中，發揮這些海外機構和企業的優勢，減輕政府有關部門的工作量，提高應急處置效率。同時，我國政府部門也應加強政府與海外企業、海外企業與企業之間的聯系，強化官民合作、官企合作，廣泛了解海外公民對安全信息的需求，提高政府部門的工作效率。如此次越南反華事件中，越南臺商團體在事發第二天就召開了記者會向臺灣官方提出要加快保護臺胞、盡快和越南商討賠償事宜的要求［19］，這就體現了民間組織在海外突發事件中所發揮的積極作用。

(七)培養專業人才，壯大應急人力資源隊伍

應急工作人員的素質和能力直接關系到應急管理工作的成效。海外突發事件應急撤僑行動涉及的環節較多，需要進行跨越長距離的行動，實施起來有很大的難度，加上事發國國內往往局勢較為混亂，需要一定數量的具有較為豐富應急專業知識技能的人力資源作為支撐。此次撤僑事件反映出中國駐越南胡志明市總領事館的專業領事保護力量嚴重不足，總領館平均每年要受理約200 起領事保護案件，卻僅有一名非全職領事保護官員，專業人員明顯不足。而據了解，外交部領事司目前也總共僅有120 名左右工作人員，駐外使領館的領事官員也不超過500 名，而2013年中國內地居民出境達9818萬人次，1 名領事官員平均要服務近20 萬人次海外中國公民，而日本、俄羅斯、英國分別是1.2萬、1.3 萬和2.9 萬人次［20］。無論是與其他國家相比，還是與我國深化對外開放的需求相比，領事工作人員都嚴重缺乏。一方面是專業人員明顯不足，另一方面，海外應急管理領域的工作人員，至少需要兩個層面知識技能體系的共同支撐:一是應急管理應對的一般意識、知識和技能，二是國際危機管理的意識、知識和技能。但目前在中國的教育體系中，這兩個層面的教育都明顯不足。目前我國僅暨南大學等極少數高校開設應急管理專業，并且其人才培養方案的設置、教材、師資以及實驗設備的配置，皆處于起步階段。而對于剛剛起步20年左右的中國國際關系學科建設而言，國際危機管理研究也仍是一個新領域和薄弱方面，各高校較少開設相關課程。因此，要做好我國海外突發事件應急管理工作，必須盡快加強相關專業人才的培養，加大教育培訓的投入，加強政策引導，培養兼備扎實的理論知識和豐富的實踐經驗的海外應急專業人才，為海外應急管理工作打下堅實的人才基礎［21］。

結語

海外應急管理能力是國家治理能力的重要方面。十八大后，中國公民和企業“走出去”步伐進一步加快，中國與世界的聯系更加緊密，而我國對外開放的程度越深入，與海外的聯系越廣泛頻繁，遭遇各種突發事件的可能性也越大，越需要中國政府提高海外應急管理能力以保護海外僑民和中資機構的安全。加強海外應急管理，提高應急能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有要求。中國近年來海外應急管理和領事保護工作大步向前，利比亞撤離等重大撤僑行動總體都取得了預期成效，有力保護了僑民和中資機構的安全，維護了國家利益和政府形象，應急管理能力也得到不斷提升，贏得了好評，但同時海外應急管理工作面臨的挑戰和壓力也在不斷增加，不能忽視在撤僑應急過程中存在的風險防范不夠、預警預案不足、信息發布不及時內容不全、應急響應速度不夠、多方協同聯動能力待加強、民間組織待培育、善后處置不完善、領事保護和應急人才嚴重缺乏等諸多問題。在我國進一步全方位深化對外開放，實施“一路一帶”重大戰略背景下，必須針對這些不足進一步改善我國涉外突發事件應急治理水平，提高應對海外突發撤僑事件的應急處置能力，以切實保護我海外公民和機構的安全和海外利益，更好地實現中國夢。

【注 釋】

［1］劉敏、王慧慧、王曉潔、姜辰蓉:《保障海外公民權益:中國“新考題”》， 《新華每日電訊》2014年6月3日。

［2］宗蕓芳:《危機管理 以人為本—— 〈國家突發公共事件總體應急預案〉簡介》，《安全》2006年第1 期。

［3］郭丁源: 《逃離越南: “打砸搶”絕不是最后一難》，《中國經濟導報》2014年5月27日。

［4］盧文剛:《國家治理能力視域下的涉外涉僑突發事件監測預警研究——基于越南撤僑事件的分析》，《暨南學報》2014年第6 期。

［5］《越南船只沖撞我鉆井平臺附近船只總計達1547次》，新華網:http://news.xinhuanet.com/world/2014 -06/14/c_ 126617389.htm

［6］《“981”鉆井平臺作業:越南的挑釁和中國的立場》，中華人民共和國外交部網站，2014年6月8日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_ chn/zyxw_ 602251/t1163255.shtml

［7］闞道遠:《試論中國人本外交的新發展——利比亞撤僑的實踐與啟示》，《學術探索》2011年第3 期。

［8］舒廣袖: 《中方溫和撤僑對越南的嚴厲警訊有哪些》， http://news.banbijiang.com/qianyan/globalpolitical/2014/0520/152070.html.

［9］徐曉迪: 《馬英九當局“僑務”政策的轉向分析——以“僑務休兵”為例》， 《重慶社會主義學院學報》2011年第1 期。

［10］《大陸協助在越臺商撤離》，《團結報》2014年5月23日。

［11］《八港商越廠房遭破壞》，《澳門日報》2014年5月21日。

［12］《2014年6月5日外交部發言人洪磊主持例行記者會》，中華人民共和國外交部網站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_ chn/fyrbt_ 602243/jzhsl_ 602247/t1162553.shtml

［13］吳志成:《從利比亞撤僑看中國海外國家利益的保護》，《歐洲研究》2011年第3 期。

［14］夏莉萍:《美英領事保護預警機制的特點及對我國的啟示》，《外交評論(外交學院學報)》2006年第1 期。

［15］毛竹青:《加強領事護僑工作的若干思考》，《華僑大學學報(哲學社會科學版)》2011年第3 期。

［16］王慧慧:《官員專家建議領事保護工作上升至國家安全層面》，中國中央人民政府網站，http://www.gov.cn/xinwen/2014 -08/12/content_ 2734074.htm

［17］同［16］。

［18］舒勛:《海外公民權益保障與領事保護》，《華人時報》2013年第11 期。

［19］ 《越南臺商呼吁馬“政府”協助撤離、索賠求償》，2014年5月14日，http://news.163.com/14/0514/13/9S778CGO00014AEE.html

［20］同［16］。

［21］盧文剛:《涉外突發社會安全事件應急管理研究——以8·23 菲律賓人質事件為例》，2013 3rd International Conference on Applied Social Science (ICASS 2013)，Information Engineering Research Institute，USA，2013。