我國農民工權益保障機制存在的問題及對策分析

●李軍剛 尚昱含

我國農民工權益保障機制存在的問題及對策分析

●李軍剛 尚昱含

在城鄉二元社會體制向城鄉發展一體化體制機制轉軌的過程中，農民工權益保障機制對于改革戶籍制度、勞動就業制度、社會保障制度等起到了積極的促進作用。目前，我國農民工權益保障機制建設取得了長足的進步，但是也存在著地方政府的角色錯位和不作為、官員政績考核的GDP取向等問題，其中的主要原因是以戶籍制度為核心的政治參與制度、勞動就業制度、社會保障制度、教育培訓制度、社會管理制度的負面影響還沒有根除，阻礙著農民工權益的實現和保障，農民工在社會主義市場經濟體制中還處于劣勢地位，社會組織還沒有覆蓋農民工群體等。建立健全農民工權益保障機制就必須建立城鄉一體化的體制機制，改善農民工權益保障的制度環境；必須開放現有社會組織和培育新興社會組織，吸納農民工加入各類相關社會組織，構建農民工權益保障的組織環境；必須發揮輿論的監督和引導作用，培育農民工權益保障的社會輿論環境；必須提高農民工的綜合素質，增強農民工的維權能力。

農民工權益保障機制 問題 對策

當代中國農民工權益保障機制既是政治理論和政治制度的研究內容，也是公共行政和公共政策的重要研究課題。所謂農民工權益保障機制，是指農民工權益保障過程中的政府、工會、用人單位等相關機構的職責權限及相互作用的方式、方法、制度。當代中國農民工權益保障機制的建設直接影響著政府、用人單位和農民工之間的關系，直接影響著中國城鄉二元體制到城鄉一體化的轉型，直接影響著服務型、責任型、法制型政府目標的實現。經過十年左右的建設，當代中國農民工權益保障機制已經初步形成，并且開始有效運行，但是還存在著臨時用工不規范、相關制度銜接不暢等弊端。研究當代中國農民工權益保障機制問題及其成因和對策，對于完善當代中國行政管理體制、社會管理體制具有重要的理論和現實意義。

一、我國農民工權益保障機制存在的相關問題

農民工權益保障機制的運行主要取決于農民工權益保障的相關要素之間的關系，同時又受到行政管理體制、財政管理體制、官員考核體制、農民工維權意識和能力等因素的影響，涉及到農民工與政府、農民工與用人單位、農民工與工會等多重關系。農民工權益保障的主體是各級政府、工會等機構，他們掌握著制定和執行農民工權益保護政策等權力，直接影響著農民工權益保障中的勞資關系，決定著農民工權益保障的水平和層次。當前，農民工權益保障機制建設中的主要問題是地方政府的角色錯位和不作為、官員政績考核的GDP取向，工會組織職能的不到位等。

第一，地方政府的角色錯位和不作為。在農民工權益保障中，地方政府作為勞資關系調控的主體，重要職能就是調整農民工與雇主之間的經濟社會關系，協調其各種矛盾，促進經濟社會的協調發展。亞當·斯密曾經指出，政府要“最大限度地保障社會中每一成員免受來自其他成員的不公正待遇和壓迫，或者說建立一種有效的維護社會公正的行政體系；建立和維持某些整個社會所必須而私人難以提供的公共設施和公共制度。”在當前經濟社會發展中，地方政府被賦予了多重角色，既要充當經濟社會發展的積極行動者，又要協調社會各方面利益矛盾和沖突，維護社會的公正穩定。由于地方政府和官員的政績考核中經濟指標偏重，地方政府在推動經濟發展中往往扮演著更加積極的角色。地方政府是用工單位和農民工之間的“調控者”和“中間人”，勞動部門和法院對于勞動爭端、勞動權益侵害事件有裁定和制裁的權力，但是這種權力很少充分發揮作用，受到了多種因素的限制。

第二，官員政績考核的GDP取向。在任何政治體系中，授權和責任都是有著明確的法律文件規定的。我國行政授權中集中統一領導是主要的，行政授權高于民主授權，地方政府向上負責要遠遠超過向下負責。在上級政府對下級政府的考核中，GDP是考核體系的重要指標，對地方政府和公務員的工作具有重要的導向作用。地方政府及官員為了得到上級的肯定和認可，片面追求GDP，千方百計地招商引資，甚至犧牲農民工的合法權益換取更多的外商投資、財政收入以及GDP的增長。在雇主（私營企業）和農民工的利益博弈中，一些地方政府往往更加傾向于雇主（私營企業），對于私營企業的超時加班、不簽勞動合同等違規行為大多采取默認的態度，對于農民工權益保障的政策僅僅限于社會穩定的范圍內。

第三，工會組織的職能不到位。在社會主義市場經濟體制下，工會組織的重要職能是代表工人群眾在市場經濟中同用工單位就勞動時間、勞動報酬、勞動條件等經濟權益進行協商、談判，維護職工的合法權益。工會組織能夠轉變一般勞動者在與資方談判時的信息、資源、能力等方面的劣勢地位，表達農民工群體的經濟主張，保障農民工群體的權益。長期以來，工會組織局限于城市國有企業和行政事業單位。盡管新修訂的《工會法》取消了戶籍等限制，明確了工會在維護職工經濟利益方面的職能，但是傳統的消極被動的工作方式、組織形式和運行機制還沒有根本改變，工會與政府、勞動監察等部門之間的協調還有待磨合。另外，農民工來源廣泛、身份復雜、流動性高、組織性不強等特點也增加了工會組織的難度，影響了工會組織作用的發揮，影響了農民工權益的保障。

第四，農民工維權資源的匱乏。農民工脫離了農村社會關系網絡，失去了農村社會資源，在城市又得不到社會接納和相關政治資源、經濟資源、文化資源和社會資源，一直處于城市邊緣化的狀態，在權益保障上處于劣勢地位。農民工大多就業在初級勞動力市場，工作時間長、勞動強度大、安全保護和衛生保護不到位、就業不穩定，并且處于勞動力供過于求的背景下，造成了農民工“打不起官司”，“要不起賬”，致使農民工權益受損。進入城市社會后，農民工原有的生活方式和價值觀念受到了沖擊，城市的“現代性”的生活方式、價值觀念、權利意識還沒有建立，造成了農民工維權的精神困惑和障礙。由于傳統的社會保障和福利待遇沒有覆蓋到農民工群體，目前絕大多數農民工游離于社會保障的體制之外，社會保障權益難以實現，增加了農民工的流動性和權益的不確定性。

二、我國農民工權益保障機制問題的基本原因

在城鄉二元社會體制向城鄉發展一體化體制機制轉軌的過程中，以戶籍制度為核心的政治參與表達制度、勞動就業制度、社會保障制度、教育培訓制度、社會管理制度還發揮著強大的慣性作用，阻礙著農民工權益的實現和保障，農民在社會主義市場經濟體制中處于劣勢地位，社會組織還難以覆蓋農民工群體等因素也影響了農民工權益的實現，這些因素造成了大多數農民工游離于城市社會生活的邊緣，不能順利地融入城市社會體制，實現自身的合法權益。

第一，城鄉二元經濟社會管理體制的影響。工業化對于勞動力的需求和城鎮化戰略的實施，使黨和政府采取和實施了放松農村勞動力管制、保護農民工的勞動權利、建立農民工的工傷和醫療等社會保障政策和措施，城鄉二元經濟社會管理體制有所松動，但是農民工的勞動、就業、保障、政治參與等權利同市民還存在一定的差距，形成了一個區別于市民，又不同于農民的不規范、不系統的制度體系。目前，城鄉二元經濟社會管理體制仍然是阻礙農民工融入城市社會和實現自身權益的主要因素，其中最主要的是城鄉隔離的戶籍制度，以及依附在城鄉二元戶籍制度上的選民登記、基層民主、社會保障等制度。在城鄉二元經濟社會管理體制下，戶籍制度是根本性的政治制度，是資源和利益分配的重要依據。城鄉分割的戶籍制度使得農民工無法獲得均等的權益保障服務，因為他們被限制在城市制度體系之外，這種城市制度體系使得農民工在經濟、政治、社會、文化、教育等各方面遭受到城市社會時間、空間上的排斥、歧視。以戶籍為依據的選民登記制度、基層民主制度變相剝奪了農民工的政治選舉權和被選舉權，阻塞了農民工利益表達和訴求的渠道，把農民工隔離在城市政治生活之外。戶籍制度的影響還延伸到社會經濟生活中，如購房、子女教育、醫療衛生、住房保障等，無形中拉開了農民工和市民的距離，使得農民工容易遭受到城市的群體性偏見和歧視。當前大多數城市并沒有將農民工納入城市社會保障范圍，農民工缺乏必要的社會救助和法律維權體系，拖欠克扣工資、勞動用工不規范、勞動安全無保障、社會救助缺位等問題頻頻發生。由于一些私營企業不給農民工投保和農民工參保率低等原因，使得農民工無法享受工傷、失業、醫療、住房等基本社會保障權益，特別在他們發生工傷事故、出現失業時表現得尤為明顯。

第二，社會主義市場機制的負面影響。價值規律、供求關系、自由競爭作為市場經濟的基本規律，同樣在社會主義市場經濟中發揮著重要作用，也左右著我國勞動力市場的運行，影響到農民工權益的實現和保障。自我調節的市場經濟并不能成為社會的基礎和全部，否則就會導致社會多方面的沖突和緊張；自利也不能成為社會的主要目標，社會上還存在著公平、公正等倫理原則?？陀^上要求政府通過法律法規、行政調控等手段處理效率和公平關系、縮小貧富差距、實現維護社會的公平正義。在由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過程中，農民工群體大多被直接推向勞務市場，就業在外資企業、私營企業、個體戶等市場化程度非常高的用工單位，而市民一般就業在國企、行政事業等受市場化影響比較小的單位，并且即使市民和農民工就業在同一個企業，市民的抗風險能力也要高于農民工，比農民工有更多的資源與用人單位談判。赫克特和科爾曼的理性選擇理論告訴我們，用人單位在雇工時總是尋求以最低的成本爭取最大的產出，實現利潤的最大化。一些用工單位延長勞動時間、壓低克扣工資、降低福利待遇，甚至拒不向農民工提供勞動保障和繳納工傷保險。有的勞動密集型企業為了在競爭中取得優勢地位，不是采取引進裝備與技術、招收高素質人才，而是采取直接或者變相壓低農民工工資的辦法。我國政府制定并修改了《勞動法》、《勞動合同法》、《工會法》等一系列維護農民工權益的法律法規，但是由于我國部分用工單位老板不具備健全的市場法律人格、地方政府發展經濟的任務、工會組織的不完善、用工單位職工民主管理制度的不健全等因素，造成貫徹執行農民工權益保障法律的社會環境不成熟，影響了農民工的各項權益的貫徹落實。

第三，社會組織發育管理的不完善。在社會主義市場經濟條件下，社會組織是實現農民工權益的重要載體，但是農民工不歸屬于計劃經濟時代的單位組織、行政組織，也不歸屬于伴隨著市場經濟興起的社區組織、文化團體、福利組織等，而政府掌握的教育、就業、住房、醫療、社會保障等資源恰恰是通過這些組織分配的，而沒有上述組織依托的農民工則無法享受到這些資源。作為個體的農民工在經濟能力、社會地位和政治權力等方面處于絕對劣勢地位，是無法與資方抗衡的。非政府民間組織也是政府職能的延伸和補充，能夠承擔起農民工法律基礎知識教育培訓、安全衛生教育、協調勞資糾紛、保護勞動者權益、甚至是勞動監察等職責。實際上，我國非政府民間組織一直發展不夠成熟，效果非常有限。工會作為農民工維權的重要組織，雖然在吸納農民工入會、維護農民工權益方面做了不少的工作，但是工會組織工作方式和運行機制同市場經濟下的農民工維權還有一定的差距，在農民工權益保障上的作用還很有限。工會組織的經費來源和用工場地都受制于企業，難以與企業形成平等的經濟地位，發揮協調、監督、代表農民工利益的作用。

三、健全中國農民工權益保障機制的主要對策

保障農民工權益是實現工業化、城鎮化、農業現代化的重要內容，也是維護社會公平正義、促進社會和諧穩定的重要舉措。建立健全農民工權益保障機制是保障農民工權益的根本性措施，必須建立城鄉一體化的體制機制，改善農民工權益保障的制度環境；必須開放現有社會組織和培育新興社會組織，吸納農民工加入各類相關社會組織，構建農民工權益保障的組織環境；必須發揮輿論的監督和引導作用，培育農民工權益保障的社會輿論環境；必須提高農民工的綜合素質，增強農民工的維權能力。

第一，建立城鄉一體化的體制機制，建構農民工權益保障的制度環境。計劃經濟下的城鄉有別的二元社會經濟體制是造成農民工權益難以實現和保障的根本制度原因，也是實現經濟持續發展、政治民主法治、社會和諧穩定、貧富差距不斷縮小的重要障礙。從根本上解決農民工權益保障難的問題，必須改變城鄉二元經濟社會體制，其中包括改革創新戶籍制度、社會保障制度、勞動就業制度、社會救濟援助制度、建立和完善相應的法律法規，最終建立以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體化的體制機制和法律制度。

首先，要深化戶籍制度改革，建立全國城鄉統一的戶口登記管理制度，要逐步取消“城市戶口”和“農村戶口”、“藍印戶口”和“紅印戶口”等上面附著的各種福利待遇，除去戶籍制度分配福利資源的功能，還人口管理功能的本來面目，實現農民工與市民身份上的平等，要逐步放寬戶籍遷移的限制，實現農民工居住、遷徙的自由，要采取人口登記的方式以實現對農民工的動態管理，健全戶籍管理網絡服務體系。

其次，要建立健全覆蓋農民工的社會保障制度體系。要探索農民工急需的工傷保險、醫療保險、失業保險、養老保險等社會保障項目的實施辦法，堅持“以支定收，收支平衡，略有結余”的籌資原則，費用自交額的設定要考慮到農民工職業、性別、工齡、身體狀況、家庭條件、穩定性、參保意愿等因素；建立農民工社保檔案和社會保險信息庫，將農民工個人賬戶和社會保險結合起來，制定簡化的農民工社會保險省際轉移辦法，開通網絡咨詢答疑服務和電話服務熱線，對其銀行賬戶實行專戶管理，讓農民工能夠理解明白、快速辦理、遇事不急和安全放心；健全勞動司法機制，改變過去以行政處罰代替侵權責任的做法，追究侵犯農民工權利、利益者的刑事、民事責任，加大普法宣傳教育，通過社會救助幫助落實農民工所需的仲裁費、律師費，成立專門審理勞動糾紛的勞動巡回法庭，探索建立“或裁或審”制度，切實增強勞動監察部門稽查處罰力度；建立城鄉一體、靈活自由、公平競爭的就業體制，市場配置和政府調控齊上手，讓教育主管部門、勞動中介、社會培訓機構都參與進來為農民工提供就業、擇業、創業等知識，優化農民工知識結構，切實增強他們的就業競爭力。

第二，開放和培育社會組織，構建農民工權益保障的組織環境。社會組織是實現社會成員權利的重要載體，是社會系統有效運行的基本要素。黨團組織、工會、聯誼會等是能夠吸引和容納農民工的基本社會組織，也是保障農民工權利的重要因素。

城市社會的黨團組織、工會等要以寬廣的胸襟和包容的態度吸收和接納農民工、教育和影響農民工、團結和關愛農民工，為農民工權益的實現營造良好的的組織環境。

首先，加強開放型社會組織吸納農民工的建設。在農民工中建立黨團組織，采取城鄉聯動共管的方式以適應農民工流動性大、工作地分散的特點，積極挖掘、培養、發展農民工群體中的優秀分子，切實增強黨的群眾基礎和組織基礎；允許農民工參與城市政治組織和社會組織，確保農民工在流入地也能行使法律賦予的選舉權和被選舉權，城市要允許農民工選舉產生自己的人大代表或政協委員，選舉出來的人大代表或政協委員享有參政議政權，可以參與城市重大問題的決策；將農民工納入社區管理對象，社區居委會和街道辦事處通過設立“農民工之家”、“農民工服務站”、“農民工維權救助中心”等機構積極向農民工提供各方面的服務和幫助，通過教育宣傳培育農民工城市社區主人翁意識和增進市民對農民工的身份認同感。

其次，要促進工會組織創新。堅持工會組織代表農民工利益，維護農民工經濟權益的地位和性質，賦予其與資方就勞動報酬、勞動待遇、勞動條件等進行談判、協商的職責，維護農民工的合法權益。要區別農民工從業性質、工作時間、行業特點等因素，采取上門服務、工會間聯合、服務超地域等方法，采取單獨組建農民工工會并接受務工地工會組織管理指導的方式，將農民工納入城市工會組織對象的方式，建立流動性、臨時性、季節性工會等組織方式，把農民工納入到工會組織中。要創新工會工作理念、工作方式、工作機制，增加工會組織的活動經費，保證工會組織的工作時間、工作場地，建立健全工會組織的民主管理制度，增強工會組織的凝聚力，提高工會組織與資方談判的本領。

最后，要支持社會精英組織的維權努力，充分發揮其在提供法律咨詢、開展教育宣傳、倡導技能培訓等方面的作用。

第三，加強輿論的監督和引導作用，培育農民工權益保障的社會輿論環境。社會輿論是支撐農民工維權的重要力量，是“監督制約權力”、“監督帶動行為履行”的有效途徑，被稱之為“第四權力”，往往被看作弱勢群體的可靠支持者和利益實現者。黨和政府、新聞機構等要充分利用互聯網絡、廣播電視、報刊雜志等宣傳工具，發揮輿論的監督引導作用，積極營造有利于農民工維權的社會輿論環境。

首先，要充分發揮輿論的監督作用。就新聞媒體而言，輿論監督實質是一種民主監督，正確的輿論監督不僅有益于自身形象的塑造，而且還能拉近與大眾的距離和增加自身的價值。新聞媒體要敢說正義之語，敢批不正之風，敢揭違法違紀之事，做農民工維權的堅強后盾，幫助農民工走出“敢怒不敢言”、“有理無地說”、“有苦無處訴”的困境。新聞媒體要主動關注、調查、報道侵犯農民工權益的事件，做政府的“千里眼”、“推進器”、“晴雨表”，做農民工的“貼心人”、“保護者”，在政府和農民工之間搭建溝通橋梁，引起政府關注和解決農民工問題。

其次，要充分發揮輿論的引導作用。新聞媒體要堅持正確的輿論導向，帶頭報道和肯定農民工對城市的貢獻，追蹤報道侵害農民工權益的典型案例，宣揚各地維護農民工權益的先進做法和典型經驗；大眾傳媒要引導城市各方正確認識和關心理解農民工，增進農民工和市民間的了解和信任，引導社會認可、尊重和善待農民工，積極推動農民工融入城市社會；政府要克服“地方保護主義”，支持大眾傳媒走進基層、走進農民工和幫助農民工維權，解決農民工權益保障中的各種難題，切實保障農民工的各種權益。

第四，提高農民工綜合素質，增強農民工的維權能力。提高農民工綜合素質是構建和諧社會、提高城鎮化質量、提升我國產業競爭力、加快農民工市民化建設的內在要求，是破解農民工就業難、維權難困境的基本途徑。提升農民工綜合素質必須加強教育培訓，要完善農民工教育培訓制度體系，建立健全農民工教育培訓責任承擔、經費管理、政府調控、監督評估等制度，切實解決當前農民工教育培訓中存在的責任不明、資金缺乏、管理混亂、參與度低、監督缺位等問題；要豐富農民工教育培訓內容，注重職業技能、就業擇業創業、農村實用技術、職業道德、安全生產、法律維權、餐飲酒店、家政保健、建筑制造等教育，優化農民工知識、能力、素質結構，切實增強農民工轉業、轉崗、轉產、自護能力；要創新農民工教育培訓方式，優化配置普通高等院校、職業院校、民工學校、培訓機構、企業等社會資源，鼓勵農民工參加函授、自學等形式的學歷教育，不斷提升他們的人力資本，進而增強他們的就業競爭力和維權能力；要建立政府、企業、社會、農民工“四位一體”的農民工教育培訓維權制度，構建培訓成本“協商”分擔模式，推動構建政府指導、市場調節配置、多元多方投資的教育培訓格局和新聞媒體引領、農民工參與、企業重視、政府解決的“維權體系”；做好農民工普法教育工作，教會他們學法、懂法、守法、用法，給予他們法律救助，教會他們訴訟時效、訴訟程序、維權路徑等知識，幫助他們通過法律解決勞動糾紛和現實中面臨的侵權行為，增強他們維權的自信心。

[科研項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目：社會公正與農民工權益制度保障研究（11YJ C810021）；中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目“農民工教育培訓制度建設研究”（項目編號：DL13CC08）。]

[1]江立華等著.中國農民工權益保障研究[M].北京：中國社會科學出版社，2008

[2]譚深，劉開明主編.跨國公司的社會責任與中國社會[M].北京：社會科學文獻出版社，2003

（作者單位：東北林業大學馬克思主義學院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編:賈偉）

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1004-4914（2014）04-041-04