世界城市規劃模式及對北京的借鑒

●王殿芳 劉志杰

世界城市規劃模式及對北京的借鑒

●王殿芳 劉志杰

科學的城市規劃是推進“綠色北京”和中國特色世界城市建設的重要保障。北京市打造世界城市面臨單中心過度聚集、交通擁堵加劇和區域發展不協調等方面的制約。在基于紐約、巴黎和東京等世界城市可持續發展規劃發展模式基礎上，文章從城市規劃系統性、多中心建設和土地交通規劃等方面，提出北京城市建設可持續發展的建議和措施。

城市規劃 發展模式 世界城市 北京

城市規劃是引導和控制城市建設活動的基本依據和手段，是保證城市土地和空間資源合理利用和城市建設合理進行的前提和基礎，是實現城市及國家經濟社會目標的重要手段。北京作為中國的首都，是全國政治、經濟和文化中心，在城市化不斷加速推進過程中，人口擁擠、交通擁堵問題和區域發展不均衡等問題已成為北京市生態文明建設和中國特色世界城市建設的重要挑戰。

一、世界城市可持續發展規劃模式

隨著城市化進程的不斷推進，當前城市發展面臨的問題和挑戰越來越嚴峻，人口問題、城市擁堵以及與之相關的環境問題、區域和諧發展問題已成為重要挑戰。美國紐約、法國巴黎和日本東京等世界城市突出城市的規劃作用，加強規劃的戰略性、均衡性，加快多中心建設，實現城市社會和經濟的可持續發展。

（一）紐約城市規劃，注重平衡性與戰略性

紐約是美國最大的城市和美國第一大港，也是世界經濟中心。在美國的規劃體系中著重戰略性的政策導向，面對城市的基礎設施老化、人口膨脹和環境惡化，從土地、水資源、交通、空氣、氣候變化等方面，制訂127項計劃，為城市發展提供可持續發展保障。

1.在土地供給方面，紐約市強調高效、平衡與可持續性。通過公共開發的重新區劃、利用公共土地、開發具有發展潛力區域和拓展定向可支付性住房項目等12項具體計劃，來實現到2030年為紐約市提供30~50萬個住房單元的目標，并覆蓋到紐約市各收入階層。在滿足市民居住同時，通過開敞空間和治理棕地（因工業污染而一度被棄之不用的土地）來有效地擴展土地的有效利用和積極治理。在水資源規劃方面，通過更新基礎設施、增加對高等級雨水排水管道的利用，以及借助開敞空間的規劃設計和藍帶工程來保證水資源質量；對于城市水網，則通過評估新水資源、擴充水源渠道和高效利用現有設備來穩步推進。

2.面對交通擁堵和交通基礎設施老化這兩大問題，紐約則從四個方面提出了應對措施：（1）修建和擴增交通運輸設施。包括在主要交通擁堵地段拓寬道路容量、建設新的城際列車和改造交通落后的地區。（2）提升現有交通基礎設施服務。包括改善和擴大公共汽車容量、推廣快速公交線和應對擁堵的交通服務。（3）提倡綠色出行方式。紐約制訂1800英里的自行車專門通道規劃，以方便居民出行。（4）積極應對交通擁堵措施。包括交通擁堵收費、高效道路管理和交通違規嚴懲等手段，減少交通擁堵以保證道路順暢。

（二）巴黎城市規劃，強調區域化和均衡發展

1.巴黎是擁有1300萬人口的歐洲最大城市，也是全球第四大國際大都市。以建設國際化大都市為目標,巴黎于1960年制定《巴黎地區總體規劃方案》，該方案后來修訂為《大巴黎地區整治和城市規劃總體方案》。2009年3月又提出大巴黎計劃，其主要目的是為了平衡地區經濟，限制巴黎的無限擴張，以多中心經濟發展模式來引導巴黎大區的城市發展。

2.巴黎市的城市規劃主要是以區域化和均衡發展來解決城市建設和發展的戰略性問題。針對巴黎擴張所引發的經濟社會問題，其規劃通過有效的空間布局來實現城市與經濟社會發展的協調。巴黎已經形成了以市區為核心的多級分層布局，包括在市區邊緣形成了八個副中心和60個地區中心。通過在副中心和地區中心大力發展經濟和工商企業，帶動整個巴黎地區工業布局的調整均勻分布。巴黎制定了交通與土地使用戰略規劃，其公共汽車、輕軌列車和地鐵組成的公交網絡遍布全市，通過環城道路和11條放射形道路和原有的方格狀路網相結合，全市形成具有36000公里的規模的交通路線。巴黎地區快速城際網貫穿城市中心，并同步建設換乘樞紐，通過改善公共交通，使便捷和快速的公交成為巴黎城市發展的重要交通工具。

（三）東京城市規劃，政府引導，多中心建設

東京是擁有人口約1300萬，面積2180平方公里的亞洲第一大城市，也是世界金融中心之一。1958年東京首次頒布了《國家首都區域發展規劃法》，2000年東京編制了新一輪的都市區戰略規劃，其內容包括土地利用、城市景觀和綠地系統、交通系統、公共設施和生活設施等11項規劃，其目標是打造具有世界領導能力、經濟吸引力和活力的國際城市。

1.東京把城市劃分為中心區、次中心區，城市中心以促進商業、文化和貿易等功能共同發展為主，次中心區通常具有商業、貿易、文化、休閑、居住等功能，使東京向多中心結構良性發展。目前東京已形成了包括池袋、新宿等七個次中心和多摩地區五個核都市的多心型城市結構。在土地規劃方面，東京重點采用分區規劃方式，根據不同目標劃分不同區域，包括工業區、教育區、商業區、娛樂區、住宅密集區，并通過控制不同的建筑密度、容積率來保護現存的城市空間。

2.東京交通問題是打造世界級城市的重要環節，東京交通規劃包括城市道路規劃、快速軌道規劃、軌道交通規劃、停車設施規劃，以適應多中心的結構體系。為解決城市擁堵問題，創建一個綠色和便捷的城市交通系統，東京大力發展城市快速軌道交通系統，由城市輕軌和地鐵所構成的交通網絡總里程達2355公里，軌道交通系統每天運送旅客2000多萬人次，承擔東京全部客運量的86%。其城市景觀規劃是在《東京都市區景觀法》的指導下進行的，包括觀賞用地區，綠地保護區、生產性綠地區和國家首都郊區綠地保護區，形成遍布城市的綠地網絡系統，實現城市中人和自然環境的和諧發展。

二、北京市城市發展面臨的挑戰

為了適應首都現代化建設的需要，北京于2005年制定了《北京城市總體規劃（2004年－2020年）》，2010年出臺了《中共北京市委關于制定北京市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，為推動和完善北京市的城市建設起到了極大的推動作用。特別是以2008年奧運會為契機，北京提出“新北京，新奧運”的理念，加大對城市道路、水、園林綠化等公共領域建設的投入,首都城市功能布局逐步優化、城市產業集聚程度顯著提高、城市道路建設快速發展、基礎設施明顯改善。但是隨著城市規模的迅速膨脹，北京城市建設面臨單中心城市過度聚集、交通擁堵加劇和區域發展不協調等主要問題，嚴重制約北京市生態文明建設和世界城市建設的進程。

（一）北京單中心過度聚集

從北京城市功能空間來看，國家及北京市黨政機關、商業設施、高等院校及科研院所主要集中在中心城區，北京原城四區集中了市60%以上的人口和75%的國民生產總值。北京二環以內的老城區，面積大約為62萬平方公里，集中了20多個中央部級機關，100多個局級機關；有西單、王府井、前門三個商業中心和金融街這樣的金融商務區，有故宮、中山公園、北海公園、天壇、南鑼鼓巷等熱門旅游景點，此外，北京大部分的優質教育資源和80%以上優質醫療資源都聚集在二、三環以里。雖然北京城市總體規劃提出了在“兩軸、兩帶、多中心”的城市空間結構基礎上形成“中心城—新城—鎮”為主的市域城鎮體系結構，但由于長期以來的產業發展不均衡，文、教、體、衛等公共服務設施不完善，職住難以達到短期內的平衡，人口過度集中及往返潮汐現象明顯，加劇了環境和生態的壓力，北京單中心過度聚集的格局并未有明顯改變。

（二）交通擁堵未有效緩解

北京市積極重視城市交通的建設工作，“十一五”期間交通基礎設施投資超過2100億元，市區城市道路總里程達到6355公里，建設了智能化交通運輸管理系統，并分階段實施緩解市區交通擁堵工作。北京大力建設主干道和快速路，但與其銜接的次干路和支路建設道路較慢，樞紐場站設施建設不足，導致路網結構不夠合理。北京市現有軌道交通線網密度有待優化和提升，巴黎和東京等世界城市中心區的軌道交通線網密度大多在1~2公里/平方公里，而北京五環路內軌道交通線網密度僅為0.23公里/平方公里，導致現有軌道交通線網體系難以滿足日益增長的交通需求。自行車出行作為綠色、低碳的出行方式，是城市交通的有效補充途徑。但是面臨著車輛停放難、機動車堵路嚴重和公共租賃系統難以推廣等問題制約。

（三）區域發展不協調

“十一五”以來，北京市的城市建設取得快速發展，但是城區之間發展不協調的現象依然突出，既使在北京城區調整，即撤銷東城區、崇文區，設立新東城區；撤銷西城區、宣武區，設立新西城區之后。主要體現在北京市東北城區發展較快，西南城區發展遲緩。目前北京六大高端產業功能區主要集中于中心城區和東北部，而西南區域面積占北京市的三分之一，人口為四分之一，其貢獻僅占全市的八分之一。這種城市區域的差異性影響到北京市的和諧發展和建設。北京市區域發展的不協調還體現在城鄉發展的不協調，北京的11個新城是在原來衛星城基礎上進一步發展起來的，雖然11個新城所在區縣在近幾年來的空間拓展幅度和建設活躍度都較高，但由于發展起步晚、基礎設施相對滯后、而且存在一定數量的城鄉結合部及農村地區，因此從長遠看，區域整體協調發展仍有不小壓力。

三、世界城市規劃對北京的啟示

主要世界城市紐約、巴黎和東京在世界城市規劃和建設方面的經驗，為北京市城市建設可持續健康發展提供有益的經驗。北京市政府可以發揮宏觀調控的作用，加強城鄉規劃的科學性、系統性和可實施性，推動多中心建設，積極完善交通運輸體系，促進城市可持續健康發展。

（一）進一步完善城市總體規劃內容

城市建設是一項龐大的系統工程，北京作為首都，吸引著大量的人口和產業聚集，《北京城市總體規劃（2004年－2020年）》提出的2020年人口年均增長率1.4%、總人口1800萬的目標，以及2020年機動車保有量500萬輛的指標，也早已提前突破，這都大大超過資源環境所能承載的總量，嚴重影響宜居城市目標的實現。因此有必要對現有的規劃進行科學的修訂和完善，一方面要著眼于現有的人口、資源和環境，堅持“以人為本”理念，統籌兼顧各方利益，調整空間布局，科學功能定位，注重城鄉發展平衡，從交通、住房保障、公共服務、城市管理、城市環境等方面研究規劃的可持續發展戰略。另一反面，北京的城鄉規劃也要學會做減法，要剎住人口盲目增長的快車，要根據資源環境的承載能力提出控制規模的目標，劃定城市開發的邊界和明確城市生態紅線，要“量水發展”、“以業控人”，對產業效率低、環境代價大、不符合首都發展定位的產業逐步予以淘汰。

（二）積極加強多中心建設

北京應按照《北京城市總體規劃》的戰略要求，繼續加快構建“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結構，通過中關村高科技園區核心區、奧林匹克中心區、中央商務區（CBD）、海淀山后地區科技創新中心、順義現代制造業基地、通州綜合服務中心、亦莊高新技術產業發展中心和石景山綜合服務中心等多中心的建設，帶動新城及周邊區域的發展，切實起到疏散中心城人口、聚集和培育新型產業的作用。統籌城鄉經濟、社會發展，加快構架城鄉一體化發展新格局，積極拓展首都的發展戰略空間。加強首都經濟圈的發展建設，增強北京作為京津冀地區核心城市的輻射和帶動作用，在區域范圍內達到產業的二次集中。

（三）完善城市土地和交通規劃體系

在已有土地利用總體規劃和城市規劃對土地利用進行控制引導的基礎上，要切實加強區域規劃的宏觀指導，協調工業用地、商業用地和住宅用地的規模，建立城市發展的動態監控機制，使規劃在動態發展中仍具有有效的調控作用。在交通體系方面，要積極優化路網結構體系，要堅持軌道交通和公交重點發展戰略，加快北京周邊區域交通基礎設施建設，加快軌道交通和公交換乘設施，為進城小汽車換乘公交進城創造便利條件；另一方面，北京市要積極鼓勵市民綠色、環保、健康出行的意識，在主要城區設置專用自行車道，進一步完善自行車租賃系統，進而構建綠色出行的自行車交通體系。

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[4]北京市交通委員會.北京市發展和改革委員會.北京市“十二五”時期交通發展建設規劃，[EB/OL].http://www.bjjtw.gov. cn/gzdt/ghjh/gh/201208/P020120815615484727467.pdf

[5]北京市政府.北京市城市總體規劃（2004-2020）[EB/OL]. http://zhengwu.beijing.gov.cn/ghxx/ztgh

（作者單位：北京市規劃委員會朝陽分局 北京 100125，清華大學建筑設計研究院有限公司 北京 100084）

（責編：呂尚）

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1004-4914（2014）04-084-02