對我國房產稅改革的思考與建議

●何嘉琦

對我國房產稅改革的思考與建議

●何嘉琦

2011年1月，上海市和重慶市作為試點城市率先開始房產稅改革，開始對部分居民征收住房房產稅。房產稅對于抑制房價、調節收入分配差距、健全地方稅制體系、調節地方政府收入結構均具有重要意義。然而它目前的改革還存在著一些問題，從稅制角度看，稅制難以真實反映收入水平，計稅依據也尚欠合理；從操作角度看，征稅系統不完善，缺乏相應的房地產估價人才；從目標角度看，難以很快實現降低房價的預期。文章闡述了以上問題，并提出了擴大征稅對象、完善征管系統、改良計稅依據、培養估價人才、引導資本流向等五方面建議。

房產稅 改革 房價 土地財政

2013年2月20日，溫家寶同志研究召開國務院常務會議，研究部署繼續做好房地產市場調控政策。會議確定了五項加強房地產市場調控的政策措施，即“新”國五條。其中第二條“堅決抑制投機性購房”措施中明確了細則：“總結個人住房房產稅改革試點城市經驗，加快推進擴大試點工作。”這表明，繼上海、重慶之后，房產稅改革試點有擴圍趨勢，房價上漲較快的一線城市和部分熱點省會城市極有可能被納入試點范圍，如北京、深圳等。毫無疑問，這一細則又將房產稅改革的話題推至風口浪尖，一時眾口紛紜，大家爭議頗多。房產稅到底該不該改革以及在改革過程中又會存在哪些問題等，已成為學術界研究和探討的重要話題。

一、推進房產稅改革的重要意義

房產稅，又稱房屋稅，是指國家以房屋為征稅對象，對產權所有人征收的一種財產稅，是政府穩定收入來源之一。隨著我國經濟體制的不斷改革和房地產市場的發展，傳統的房產稅制逐漸呈現出一些弊端。2011年1月，上海、重慶兩市經國務院批準，頒布對部分個人住房征收房產稅試點暫行辦法，率先展開了房產稅改革。房產稅改革對中國社會、經濟發展不可忽視的意義主要體現在以下四個方面：

1.遏制投資性購房。當前，房價問題依然是社會上熱議最多的問題，而房價的居高不下很大程度上是因為存在大量投機性購房。過熱的房地產投資會使房價不斷升高，同時升高了人們對房價的預期，從而又加大投機，如此形成正反饋。這種正反饋會拉大居民貧富差距，持續下去將最終導致房地產泡沫破滅，對經濟乃至社會產生巨大影響。房產稅改革的目的之一就是通過擴大征稅范圍，提高住房持有成本，從而降低住房作為投資品的價值。在對住房征稅的情況下，樓市中投機者的熱情會有所下降，導致部分資金從樓市流回商業市場，降低房價，并起到調整產業結構的作用，促進和諧社會的發展。

2.調節收入分配差距。作為財產稅的一種，房產稅的主要功能之一是調節收入分配差距。在中國，房產占居民財富的比重較大，居民擁有的房產數量和價值能在很大程度上反映出居民的財富和收入，房產越多、價值越高，往往收入水平越高。房產稅改革通過對稅率、面積、套數的設定，讓住房面積大、套數多的家庭多交稅，而讓住房面積小、首套房的家庭少交稅或者不交稅。這在很大程度上區分出了富人與窮人，在保證人人有房住的基礎上，富人想要多購房或者購好房，就必須多交稅。因此將住房納入征稅范圍，無疑將有利于調節收入分配差距，促進社會公平。

3.健全地方稅收體系。我國現有房地產稅稅種包括城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、營業稅、個人所得稅、印花稅等等。稅種較多，關系復雜，且一些稅種之間存在一定的交叉或疏漏狀況。對此，2009年5月25日，中央下發文件《國務院批轉發展改革委關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》中已進一步明確：“深化房地產稅制改革，研究開征物業稅。”房產稅改革試點的推進，取消了對居民所有房屋征稅的免征優惠，將其部分納入征稅范疇。它在一定程度上改善了原稅收體系的不合理之處，有利于健全地方稅收體系，促進稅收職能的有效實現。

4.調整地方財政收入結構。自1994年分稅制改革之后，中央政府的收入有了較大提高，中央財政收入比重由原先的20%左右提高至50%左右。而地方政府在收入份額減少的同時，其支出任務并未發生相應下降。據相關數據表明，分稅制后的70%左右的公共支出依然由地方政府承擔。財政收入份額的降低和支出任務的保留使得地方財政捉襟見肘。再加上許多欠發達城市本身缺乏相關的支柱產業，地方政府迫切需要尋找一種預算外的收入來源。這就形成了“土地財政”，一些地方政府依靠出讓土地使用權的方式來維持地方財政支出。而“土地財政”正是導致過熱投資的主要原因之一，它嚴重損害了購房群體尤其是剛性需求群體的利益。對個人住房征稅改革擴大了征稅稅源，能夠為地方政府提供穩定的財政收入，有效調整地方財政收入結構，代替土地財政，有利于維護地方政府與購房人群的利益。

二、我國房產稅改革面臨的問題及挑戰

房產稅改革對社會、經濟的重要意義尤其表現在調節地方財政收入方面，它成為目前能夠替代“土地財政”的重要手段。但是，當前征收住房房產稅的環境并不成熟，稅制的改革面臨著諸多的內在問題和外在挑戰。

1.稅制無法完全反映支付能力。《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》規定，從2011年1月28日起對上海居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市家庭在本市新購住房征稅。《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》規定，首批征稅對象包括個人擁有的獨棟商品房，個人新購高檔住房，無戶籍、無企業、無工作者新購第二套及以上普通住房。從改革試點情況看來，房產稅改革主要針對增量房，存量房很少考慮在內。而筆者認為居民新購房的多少，不一定能如實反映其支付能力。房產具有投資品的特征，隨著持有時間的增加，價值和收益均會有所提升。且通常情況下，早期購買者比晚期購買者具有更高的支付能力。因此理論上存量房持有者應比增量房持有者更為富有。房產稅征收針對增量房的稅制顯然無法如實反映居民支付能力。

2.難以實現降低房價的預期。由于房價居高不下，大家普遍認為，現階段改革房產稅的重點主要集中在降低房價上。但房產稅改革是否真的能有效抑制房價，這個問題存在較多爭議。至少，上海和重慶在改革試點出臺后，房價并未明顯下跌。分析其原因，首先，房價高低在根本上還是取決于房地產市場的供求關系，征稅無法在根本上使供求關系逆轉。且在房地產需求缺乏彈性的前提下，征收定率稅不但無法抑制房價，還容易使賣方向消費者實行稅收轉嫁，反使房價上漲。其次，上海和重慶實行的改革試點征稅范圍較窄，更針對高端住宅和樓市投機者，對普通住房需求影響不大，故難以對房價起到根本性的遏制。

3.稅收征管難度較大。通常，財產稅的建立和征收需要強大的稅收征管系統作為支撐。房產稅稅源廣，很多稅源較為隱蔽分散，給征收工作帶來很大不便。且由于房產稅課稅對象的特殊性，征稅需要依靠地理信息技術、計算機技術的支撐，這就需要引進大量的專業人才。同時，房產稅征稅管理需要的信息量大，征收過程中需要物業、街道等各方面部門的合作把關，手續復雜。在試點初期，計稅依據暫定為住房的市場交易價格，征稅難度相對較小。但是隨著改革的進行，之后也許會將房產的市場評估值作為計稅依據，這又涉及到房地產估價成本和估價的權威性問題，征稅工作更是難上加難。

4.計稅依據尚欠合理。我國房產稅計稅依據有房屋余值和租金收入兩種，其中房屋余值為房屋原值減去10%~30%之后的余值。在改革試點過程中，上海市辦法規定，試點初期，以應稅住房的市場交易價格作為房產稅計稅依據；重慶市辦法直接規定應稅住房的計稅價值均暫按房產的交易價格計算。原值即交易價格，為歷史成本，無法體現房產的時間價值，與經濟增長狀況脫節。而相比之下，以租金收入為計稅依據則可以體現時間價值，造成了兩種計稅依據差異較大。一種稅有兩種性質不同的依據，可能導致一宗房產因經營行為的不同而承擔不同的稅負，這顯然違背了稅收的公平性原則。同時，按照交易價格為計稅依據，房產后期階段增值的部分就無法有效納稅，政府也就不能參與增值部分的分配，使效率降低。

5.缺乏高素質房地產估價行業人才。房產稅的評估通常交給房地產評估機構完成，此環節中，房地產估價人才顯得尤為重要。而我國在這方面出臺政策較晚。1994年通過了《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十三條規定“國家實行房地產價格評估制度”，第五十八條規定“國家實施房地產價格評估人員資格認證制度”，這兩條規定賦予了房地產估價的法律地位。此后，1998年8月20日建設部發布了《房地產估價師注冊管理辦法》，2005年10月12日建設部發布了《房地產估價機構管理辦法》。房地產估價行業在中國的發展大約只有十余年。截止2011年，全國獲得房地產估價師職業資格證的人員僅有約3.8萬人，房地產評估機構僅6000余家，這些數字相對于待評估的房產數量還遠遠不夠。

三、我國房產稅改革的對策和建議

1.擴大征稅對象，將存量房納入征稅范圍。由于收入較高的居民普遍購房較早，他們無需再購房，因此增量房難以體現居民的財富或收入，針對新購房征收房產稅的做法不能很好地實現公平分配。所以我們在征稅過程中必須考慮存量房，最好地對存量房和增量房同時征稅。同時，對存量房征稅可以加大住房的持有成本，促進存量房的使用（賣或租），減少空置率，這樣還可以增加二手房市場的供給，進一步抑制房價。另一方面，擴大征稅范圍也使得稅收規模增大，總量增加，房產稅作用增強。

2.建立完善的稅收征管系統。征管問題是一個綜合性問題，由于房地產是一個綜合性很強的行業，房產稅必須以綜合的稅收體系為依托，征收房產稅必須依靠建設、物業、財政、街道等各個部門協作收集信息并進行監督。因此，需加快推進各部門協調工作，建立有效的信息共享機制。另外，需強化房產產權登記制度，并且在地理信息技術和計算機技術的基礎上建立包含房產登記、房產估價、房產區位等全方位信息的資料庫，強化信息管理效率，減少征稅成本以達到更高的效益。

3.以市場評估值作為計稅依據。根據發達國家的經驗，房產稅一般按照市場評估值作為計稅依據。以市場評估值作為計稅依據，可以反映一宗房產在市場上的真實價值，更能體現稅收的公平性，并使得稅收與經濟發展得以同步。另一方面，以市場評估值作為計稅依據對房地產市場發展也起到一定的調節作用。比如，當房價上漲，房地產市場評估值升高，稅收相應增高，持房居民負擔加重，導致其經濟狀況下降，購買力降低，房地產需求有所減少，導致房價回跌。這個過程可以看作是一個房地產市場的自動穩定機制。

4.加大力度培養高素質房地產估價行業人才。征收房產稅以市場評估值為計稅依據最為合理，在征收范圍擴大后，待評估的房產量相應增多，房地產估價方面工作量加大。由于房地產行業綜合性較強，評估一宗房地產往往需要多方面因素，因此對估價師的專業素質要求極高。所以教育部門應當加大力度培養房地產行業人才，并實行定期考核篩選制度，完善房地產估價師職業資格制度和考核制度。同時政府應當實行鼓勵政策提升房地產估價專業人員的就業率，推進房地產估價行業發展。在培養專業能力的同時，也應當注重房地產行業人員的思想道德教育，培養良好的職業操守。同時政府應加大監管力度，出臺一些相關的法律法規，嚴厲禁止刻意扭曲房產估值等行為。

5.發展實體經濟，引導資本流向。房地產市場投資過熱是導致房價虛高的原因之一，中國樓市因此聚積了大量資本。要使得房價真正降低，還需對滯留的資本進行疏導。這就好比治理洪水，建立大壩固然可暫時止住洪水，但建立疏導的渠道才是長久之計，如果建了大壩不去疏通，只會致水面不斷高漲。如今物價上漲，很大一部分原因其實要歸為隨著房地產調控的壓力，大量資本涌入了一些投資門檻較低的商品市場。在中國，實體經濟利潤不高，投資渠道較窄，造成了實體經濟資本外流。對此，政府應當利用稅收機制，一方面擴征房產稅，一方面減輕實體企業的稅負，引導資本流進實體經濟。也只有構造了疏通的渠道，房產稅改革才能夠更長遠、順利地實施。

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（作者單位：中央財經大學管理科學與工程學院 北京 100081）

（責編:賈偉）

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1004-4914（2014）04-121-02