欠發達地區新型農村社會養老保險執行狀況分析
——以新疆為例

●王雪芹

欠發達地區新型農村社會養老保險執行狀況分析
——以新疆為例

●王雪芹

新農保政策執行已近五年，取得了一定的成績，也存在一些問題。文章以新疆為例，從政策宣傳、保費繳納、基金監管三方面來反映我國欠發達地區新農保政策執行狀況；從政策本身、老年人和參保人三方面總結了新農保政策的執行效果；同時針對參保人員對政策的認同度不高，新農保制度本身的不夠細化，加之即將執行的城鄉居民社會養老保險，使得加強制度建設越發緊迫，以及養老金額度和現實生活之間的矛盾問題進行了分析，并提出了對策建議。

新農保 執行狀況 新疆對策建議

一直以來，我國農村居民養老保險建設都滯后于城鎮居民，農村老人的生活條件也比城鎮老人差很多。雖然我國從1992年開始推行了農村養老保險（簡稱老農保），但由于其制度本身不適宜當時的社會發展狀況，沒能在農民當中得以廣泛推廣。2008年我國在總結老農保經驗的基礎上，提出了新型農村社會養老保險制度（簡稱新農保），是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。目前新農保制度己在全國許多縣（市）試點實施，取得了廣泛的好評，但也存在一些不同的聲音。

新疆為適應當地社會發展的需要，積極響應并實施了國家兩個時期的農保制度。新疆地處祖國西北邊陲，亞歐大陸腹地，是多民族聚集地，是古絲綢之路的重要通道，是第二座亞歐大陸橋的必經之地，戰略位置十分重要。因此，維護地方社會穩定，促進經濟持續健康快速發展是發展新疆的重中之重。而建立和完善新農保制度，是新疆構建和諧社會的一項重要戰略舉措，將對維護新疆的社會穩定和可持續發展具有重要的意義。尤其是2009年開始實行新型農村社會養老保險制度以來，新疆社會保障體系穩步邁上了一個的新臺階。新疆的新農保制度建設是我國欠發達省市新農保建設的一個縮影，而且具有其自身的特點。本文對新疆新農保制度進行具體分析，總結農村社會養老保險實施狀況的經驗，提出對策和建議。

一、新疆農村社會養老保險執行狀況

截至2011年底，新疆60歲以上的老年人口已達240.48萬人，占總人口的10.93%，已進入人口老齡化社會，預計2015年新疆老年人口將達290萬以上。人口老齡化進程的加快、高齡老人和“空巢”、“獨居”老人的增多，各族老年群體在生活照料、康復護理、精神慰藉等方面的服務需求日益凸顯，養老服務形勢日趨嚴峻。為了解決好老年人養老問題，新疆于2009年12月啟動了新農保試點工作，首批試點13個縣(市)，后又于2010年新增43個新農保試點縣，到2011年實現了新農保制度的全面覆蓋。

新疆經濟相對落后、地域廣闊、多民族聚居等特點決定了新疆在執行新農保政策過程中必將面臨政策宣傳和保費繳納上的困難，加之許多老人為孤寡、空巢老人，使得基金監管也成為一個重要問題。

1.政策宣傳方面。為了更好地執行新農保政策，新疆從省級到地、州（市）級積極響應新政策，召開工作會議，制作宣傳冊、宣傳片，開展新農保制度培訓；縣（市）級則在此基礎上利用展板、電視廣播及時宣傳講解新農保政策，讓新農保知識做到家喻戶曉，引導群眾自覺自愿參保繳費。村、隊干部則是深入千家萬戶進行宣傳動員工作，走村入戶為老百姓做好政策解釋說明，幫助群眾算好支出與收益明細賬；同時，還組成工作服務隊，上門為老、弱、病、殘戶以及貧困農民服務，辦理參保登記。

2.保費繳納方面。新農保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構成。目前，新疆新農保個人年繳費標準從100元起步，在100～1000元之間設定了10個檔次，參保人可根據本人及家庭經濟狀況按年度自主選擇，多繳多得。有條件的村集體對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。同時，鼓勵各類企事業單位、社會團體、民辦非企業單位、個體經濟組織以及個人為參保人繳費提供資金。縣（市）財政對參保人繳費給予補貼，政府財政最低繳費補貼由原來的每人每年30元提高到50元；新疆財政對南疆三地州所有縣及其他邊境縣、貧困縣等49個縣的最低檔次繳費補貼給予50元的全額補助，對43個縣給予60%～80%補助。將重度殘疾人等繳費困難群體代繳標準由50%提高到100%。

3.基金監管方面。依據新農保政策在全國開展過程中總結的經驗，新疆新農保基金已于2012年下半年逐步納入省級管理，讓其進入財政專戶，由財政、審計和人社部門共同監管新農保基金，確保60歲以上的農村居民按時足額發放基金，保障參保人員利益最大化。同時針對冒領、騙保以及晚輩代領但錢不給老人的行為，新疆各縣、市（區）加強個人賬戶監管，確保不出現擠占、挪用資金和冒領、偽造證件情況；資金發放實行“一卡通”，由社保部門直接打入參保人個人賬戶，減少中間環節；要求存折由本人簽字領取，杜絕冒領養老金現象的發生。

二、新疆農村社會養老保險執行效果分析

自2009年11月國務院新農保試點工作領導小組批準在新疆13個縣(市)開展新農保試點工作以來，經過三批試點，新農保和城鎮居民社會養老保險（簡稱城居保）于2011年雙雙實現了制度全覆蓋。經過發展，截至2013年11月底，新疆新農保應參保502.66萬人，已參保495.64萬人，其中領取待遇92.15萬人，參保率達98.60%，提前并超額完成了自治區重點民生工程年所提出的新農保參保率達95%的全年目標任務；城居保參保人數32萬人，參保率達98.8%。新疆新農保和城居保已完成了由制度全覆蓋向人群全覆蓋轉變的過程。

1.對政策本身的效果。政策總是在政策執行的過程中不斷地被修改和完善。新疆新農保政策始終以“從農村實際出發，堅持以保障老年人基本生活”為目的，其政策宣傳規定、參保繳費規定、待遇發放規定、基金監管規定、經辦管理規定以及政策銜接規定都被完整而認真地執行，并在執行過程中，不斷完善和修改原有具體規定。從2009年11月制定的《新疆維吾爾自治區新型農村社會養老保險試點實施方案》，到2010年6月制定的《自治區擴大新型農村社會養老保險試點實施方案》，再到2013年計劃貫徹實施的新農保和城居保的合并（實施后統稱為“城鄉居民養老保險”），正逐步向城鄉居民統一養老邁進，欲徹底打破原有城鄉二元制養老制度，縮小城鄉差距。

2.對老年人的效果。通過新農保制度的實施，以及政府補貼力度的加大，大多數老年人認為自己的晚年生活在經濟方面有了一定的保障，尤其在南疆貧困縣，當地各種惠農政策的實施讓農民切實體會到“種地不交稅、上學不付費（兩免一補）、看病不太貴、養老不犯愁”的經濟生活狀態。即便如此，仍然沒能動搖傳統的“子女養老”和“儲蓄養老”的地位。2012年，新疆農村居民平均每人每年家庭收入中轉移性收入達1022.8元，是2011年的三倍多（2011年為328.82元），但各種生活消費性支出所占比例與往年基本保持一致，若這部分轉移性收入用于生活消費，可以為農村居民提供半年以上的食品消費支出。但從農村居民平均每人每年的家庭收入構成看，經營性收入占83.9%，而轉移性收入僅占7.48%，養老保險雖然對增加老年人收入有著積極的作用，但所占比重依舊很低。

3.對參保人的效果。從理論上看，新農保政策的實施，為農村家庭帶來了一筆穩定收入，不僅能夠適當減輕年輕人的贍養負擔，同時也增強了參保人年老后在經濟上的獨立型和自主性。從數據上看，2012年新疆農村居民家庭人均純收入為6394元，按照新農保繳費標準的最低檔每年交納100元計算，其交納費用占當年純收入的1.6%；若按繳費標準的中間檔每年交納500元計算，其交納費用占當年純收入的7.8%,基本與城鎮企業職工養老保險中要求“個人按當月工資收入的8%繳納”相一致；同時，自2009年以來，新疆城鎮居民家庭恩格爾系數由36.3%增加到37.7%，農村居民家庭恩格爾系數則由41.6%下降到36.1%。因此，新農保政策的實施以及養老金的發放不僅有利于緩和家庭經濟矛盾，維持良好的家庭關系，有助于家庭養老的健康發展，而且在一定程度上縮小了城鄉收入差距，改善了貧富分化現象。

三、新疆農村社會養老保險存在的問題

新疆地廣人稀，屬于多民族聚居地區，鄉村人口總體素質相對較低。依據第六次全國人口普查數據顯示，2010年新疆鄉村人口1248萬人，占當年總人口的57.21%。在鄉村人口中，60歲以上的占8.86%，30～60歲的人口占39.63%，加之人口預期壽命的延長，新疆未來30年老年人口將急劇增加，人口老齡化問題將十分突出。新疆的經濟發展狀況、人員構成情況等，給新疆的新農保政策的執行帶來了許多問題。

1.宣傳方面。新疆新農保政策在國家各種政策的扶持和幫助下，在省級財政和縣（市）財政的配套下，能夠切實增加農村老年人的經濟收入。然而，仍然有不少人對該政策持有懷疑態度，尤其是還未滿60歲的農村人員，認為“先繳費，后受益”的做法存在著各種不確定因素和風險。雖然截至2013年底新疆新農保參保率已達到98.6%，新疆已實現新農保政策從制度全覆蓋向人群全覆蓋的轉變，但要想提高整體參保意識，根本改變農民對社會養老保險制度的看法，還需要組織各部門從多方面、多渠道、多語言進行廣泛宣傳，使農民能真正理解和認識到社會養老保險制度為其本身帶來的各種收益，從而促使農民能積極主動的參加新農保。

2.政策方面。新疆在依照國家新農保試點指導意見的基礎上，結合新疆具體的社會、經濟等狀況，制定了新疆新農保政策，并在執行過程中不斷依據社會發展進程進行修訂。政策中規定了農民個人繳費、集體補助、政府補貼的基本原則,設置了農民繳納養老保險費檔次,明確了中央財政補貼的基礎養老金的最低待遇等，但對地方政府補貼金額以及待遇調整方法均沒有給出明確規定。此外，新疆存在大量來疆務工和在外務工人員，然而按照目前新農保政策，這部分人員必須回到戶籍所在地才能參加新農保，這將直接影響到在外務工人員的參保情況。再次，經過社會的發展，政府與公眾之間已不再是簡單的命令與服從關系，而是根本利益一致基礎上的平等互助關系，因此新農保政策的有效執行需要公眾的積極參與，而目前就新農保政策而言，缺少與之相應的利益互動機制和公眾參與機制。

3.養老金方面。按照新疆新農保修訂方案，符合養老金領取條件的可按月領取養老金，養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。其中，政府提供的基礎養老金為55元，個人賬戶養老金的月發放標準為個人賬戶全部儲存額除以139。按照目前規定的最高參保額度1000元計算（15年利息總額粗略估算為100元，下同。），在繳滿15年的情況下，60歲以后每月領取的養老金約為170元，略高于2012年新疆上調后實際發放的農村低保標準143元，即便是與農村低保標準相持平，也需要按照新農保繳費標準每年交納758元才能實現。而就目前統計數據來看，2012年農村居民轉移性和財產性支出為588.86元·人/年，因此多數人每年交納新農保的費用會在500元以內。老年人60歲后每月通過新農保領取的養老金在低于低保的情況下進行各項生活支出，加之年年攀升的居民消費價格指數，以及隨著年齡的增長醫療費用的增加，將會難以維持生計。

四、完善新疆農村社會養老保險的對策建議

2009年，新疆鄉村人口數量占總人口數量的比重為60.15%，到2012年，這一比重下降到56%。2012年新疆計劃轉移農村富余勞動力200萬人次，2013年這一指標達到了270萬人次。新疆城市化水平的推進以及不斷提高的非農化程度等原因，使得農民所面臨的風險已不僅僅是自然條件下的生存風險，而新農保制度的建立在一定程度上能夠降低農民的這種生存風險，但制度的建設需要一個逐漸完善的過程。針對當前新農保工作面臨的新形勢、新任務，提出以下幾點對策及建議。

1.加大宣傳力度。總體來說，新疆各縣、市（區）對新農保政策的宣傳力度還是很大的，通過廣播、電視、網絡等媒介進行消息和制度的發布，利用召開村民宣傳動員大會、印發宣傳材料、擺放黑板報和宣傳欄等方式對農民進行宣傳，此外還對困難戶進行上門服務，均取得了很好的效果。但是新疆屬于多民族地區，因此要想使各民族參保人員都能夠真正認同該項政策，需要進行多語種宣傳。同時，多數農民文化素質低，僅僅只是從字面上對政策進行宣講還不夠，針對保費上繳及領取金額之間只從書面上給出計算公式是不夠的，應當在宣傳的同時張貼存儲額、利息及領取額明細對照表，使廣大農民能夠明白在每年上繳各檔次額度、連續上繳一定年度后，每月所能領取的養老金是多少，切實使廣大農民的心中有筆明白賬。目前，新疆計劃貫徹實施的新農保和城居保合并的工作，比新農保制度的執行更為艱巨，可以在總結新農保宣傳工作經驗的基礎上，在開展新農保工作的同時對兩險合并政策進行宣傳，由淺入深，實現“一班人馬、一次投入、兩項效果”。

2.加強制度建設。如今，為了保障農民的生產與生活，出新農保制度外，還出臺有新型合作醫療、農村低保、社會救濟等各項制度，各制度之間相互聯系又各有不同，如何進行各制度間的統籌協調，做好各制度間的銜接是一個難題。如果不從國家層面出臺政策，規范制度標準，則各地難以操作。若國家層面能在出臺相關政策的同時制定《城鄉居民社會養老保險條例》，將會有效提升政策的權威性。而對地方而言，不僅要通過國家的法律法規體系來提升社會養老保險政策的權威性，還要通過制定和不斷優化地方養老保險政策的彈性程度和政策內容等來確保社會養老保險的科學性，從而提高社會養老保險制度的執行力，激發參保人員的主動性。

3.提高待遇水平。新農保待遇包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩方面，根據政策要求執行后，年滿60歲后參保人每月能夠領取的養老金很低。要提高養老金待遇，一方面是增加個人賬戶養老金，另一方面是增加基礎養老金。在新疆，尤其是南疆地區，農民人均收入很低，增加個人賬戶養老金的可能性較小。在基礎養老金方面，一方面可以從國家層面加大對新疆社會保障體系的財政支持力度，并建立長效增長機制；另一方面可以拓寬養老保險基金投資渠道，尋找低風險高收益的投資方法，開展個人賬戶基金市場化運營，增加基金積累的保值增值，有效提高投資收益，進而增加養老保險收入。

[1]新疆統計年鑒——2013.中國統計出版社

[2]中國2010年人口普查資料.中國統計出版社

[3]儲宇奇，高岳等.我國新型農村養老保險中的政府責任研究.中國市場，2013（32）（總第747）：90

[4]鄭東蓮，袁菲，張惠敏，鄭毅等.加快推進新型農村社會養老保險的對策.產業與科技論壇，2013年第12卷（2）：18

（作者單位：新疆科技情報研究所 新疆烏魯木齊 830011）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）04-205-03