淺析國有農場失地人員安置問題與對策

黃捷

摘 要：妥善解決國有農場失地人員安置問題，不僅是實現國有農場經濟轉型、實現可持續發展的關鍵，也是推進征地拆遷、重點項目建設和維護社會和諧穩定的前提基礎。文章以南寧市柳沙企業有限責任公司為例，通過對國有農場被征地拆遷過程中人員安置涉及的突出問題進行探析，并從思想引導、政策扶持、安置創新的層面提出相應的對策建議。

關鍵詞：國有農場 征地拆遷 人員安置 對策

中圖分類號：F306

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）04-056-03

隨著我國城市化進程的加快，越來越多地處城鄉接合部的國有農場土地被整體征用開發，南寧市柳沙企業有限責任公司（以下簡稱柳沙公司）是眾多被征用的國有農場之一。柳沙公司的前身為南寧市柳沙園藝場，成立于1963年，是由五個自然村連人帶地轉型組建的國有農場，占地面積約12000畝，位于邕江南北兩岸。1998年柳沙園藝場整體改建為柳沙公司，現擁有10家全資子公司和1家控股公司，經營業務涉及種植業、養殖業、工業、工程建筑、工程裝飾、物業租賃、殯葬服務等行業。目前，除殯葬服務業運營正常外，其余處于經營困難或停牌歇業狀態。1998年以來，在南寧市快速推進的城市化進程中，柳沙公司土地全面納入城市規劃且90%以上的土地先后被征用。十多年來，由于征地安置問題未能及時有效解決，引發職工居民群體上訪、聚眾鬧事等各種不穩定因素和社會問題日益增多，嚴重影響和干擾了企業的日常運營，這種現象如不能及時有效解決， 勢必影響經濟社會協調發展和社會和諧穩定。失地人員安置問題既是經濟問題，更是一個政治問題，如何妥善解決征地拆遷人員安置問題，不僅是實現國有農場經濟轉型、實現可持續發展的關鍵，也是推進征地拆遷、重點項目建設以及維護社會和諧穩定的前提基礎。

一、農場失地人員安置工作中存在的問題

1.安置人數龐大，人員結構復雜。由自然村合并組建柳沙園藝場后，原自然村的土地由集體性質轉為國有性質，農民變成了農業工人，之后自然增長的勞動力由農場內部吸收、自主招聘為職工。1992年國務院批準南寧市實行沿海開放城市政策后，為適應市場經濟多元化戰略發展的需要，農場停止內部職工子女招工制度，轉由對外大規模引進專業技術骨干、管理人員和熟練工人落戶農場。職工來源、農場人員結構變得復雜多樣，農場人員分為職工和非職工人員兩大類，其中：職工又分為本土職工和非本土職工，非職工人員分為本土非職工人員和非本土非職工人員。據統計：截至2013年11月1日，柳沙范圍征地安置涉及人數達4569人。其中：職工742人（含待崗職工346人），離休人員2人，退休人員682人，非職工人員共3143人。

2.母公司與子公司依存度高，母公司被征地涉及子公司職工安置。柳沙公司作為母公司，擁有10家全資子公司和1家控股公司。母公司與子公司在法律上屬獨立核算法人單位，但長期以來母子公司之間職工內部流動性大，勞動關系邊界模糊，經濟往來關系復雜，實為互相依存難以分割的整體。近年來，柳沙公司所屬全資子公司或控股公司的生產經營舉步維艱，大多靠向母公司借款發放職工工資、繳納各項社會保險費勉強維持下來；已停牌歇業的子公司、兼并改制后的控股公司職工又回到母公司待崗，由母公司繳納各項社會保險費及發放待崗生活費，而母公司由于大量土地被征用，農業退出主業后經營性收入有限，主要依靠征地安置費維持運營，而各種費用支出數額巨大，經濟負擔沉重，面臨坐吃山空的局面。若通過征地安置解決母公司職工的就業和生活保障問題而不予以考慮子公司職工，則子公司將處于“皮之不存，毛將焉附？”的境地，容易引發母子公司之間的矛盾，加上職工與非職工之間、本土人員與非本土人員之間既已存在的矛盾糾紛和利益沖突，勢必增加征地拆遷安置難度，安置方案將難以通過職代會表決。

3.利益訴求繁多，價值預期偏高。隨著城市化迅速擴展土地被征用，加之企業多元化投資發展不理想，待崗失業人員逐年增多，而大多失業人員文化及技能素質偏低，缺乏融入城市就業和投資謀生的能力，以致大量本土人員被邊緣化淪為“三無”人員（務農無地、就業無崗、社保無份），生活缺乏保障，生存發生危機。征地拆遷安置自然就成為部分人當作唯一改變命運、擺脫困境的機會，在巨大的利益驅使下他們認為：不鬧不得、大鬧久拖多得。于是，獅子開大口、漫天要價，借機通過不同的方式以不同的理由提出不同的利益要求，有的人甚至想通過制造群體性事件以期擴大影響，迫使政府和企業對他們的物質要求作出讓步，名目繁多的利益要求、過高的價值預期、強烈的物質欲望給征地拆遷安置工作設置了巨大的障礙。

4.互相攀比不平衡心態嚴重，引發矛盾糾紛和利益沖突。由于柳沙范圍征地拆遷安置時間跨度長，涉及面廣，如安置人數龐大、人員結構多樣、各種利益關系錯綜復雜，以致征地拆遷補償安置利益難以兼顧公正均衡、面面俱到；同時由于征地拆遷時間、區域不同，執行的征地補償安置政策不同補償標準不一致，甚至出現“同類地塊同類房屋補償價格不同”現象，征地拆遷補償利益差距太大，享受的安置政策待遇也有所區別。如住房拆遷回建：江北片區以“劃地自建”方式安排占天占地宅基地，統一建設房屋基礎及小區配套設施后，地上部分由被拆遷戶自建，房屋拆遷補償價格按照重置價予以補償，房屋性質為自建房；江南片區則以“統建公寓房”方式安置，房屋拆遷補償價格以“拆一還一”的標準予以補償，在繳納土地出讓金后房屋性質為商品房。由于補償安置待遇不同利益差距太大造成被拆遷戶之間互相攀比不平衡心態嚴重，引發各種矛盾糾紛和利益沖突，對立抵觸情緒愈演愈烈，群體上訪、聚眾鬧事等各種不穩定因素和社會問題日益增多，不僅給征地拆遷安置工作帶來了巨大的壓力，同時嚴重影響了社會和諧穩定。

5.補償標準過低以及安置工作滯后，職工居民的基本生活缺乏保障。由于征地拆遷補償標準過低、安置工作嚴重滯后，拆遷戶的利益和基本生活得不到有效保障。如有的拆遷戶房屋在上世紀90年代已被拆除，十多年后才落實宅基地得以回建，而近年來人工成本、建筑材料等物價水平已大幅上漲，導致當年的補償款已遠遠無法保證住房回建費用支出，當年的征地拆遷補償標準已明顯不符合當前的實際情況。另外，用于解決職工居民就業和生活保障問題的產業用地在上世紀90年代末已規劃預留，但至今仍然未能辦證落實到位，以致產業項目無法啟動，生活經濟來源無著落。由于職工居民得不到及時妥善安置，基本生活缺乏根本保證，不僅易于激化社會矛盾，同時影響到政府的公信力。endprint

6.現行安置政策對國有農場失地人員針對性不強，安置方案審批涉及不同轄區政府、職能部門。柳沙范圍征地拆遷安置涉及國有職工及為數眾多的非職工人員（居民）。國有職工安置方案由主管單位審核和市國資委審批；非職工人員居住地分散，戶籍分屬不同的城區多個派出所管轄，安置方案的審批涉及兩個轄區政府及職能部門。由于國有農場與常規國有企業不同，農場職工和非職工人員長期以來共同依托“土地”就業和解決生活來源對土地的依賴性強、外出就業、自主創業困難。由于農場的歷史背景為自然村，名為國有企業，實則集國有企業職工、城鎮居民、農村農民；與農民和城市居民也不同，農場下崗職工及非職工人員在下崗待業期間既無地可種也未能享受城鎮待業人員就業優惠政策。混雜一體的特殊“小社會”，農場人員結構為二元結構（職工、非職工人員），征地拆遷人員安置必將遇到各種新問題和政策難點，如：現行被征地農民安置政策、國有企業改制職工安置政策對國有農場失地人員安置的適用性問題。近年來，為推進柳沙范圍征地拆遷安置工作，市政府針對失地人員安置涉及的矛盾問題及政策性難點，組織職能部門召開一系列專題協調會議進行探討研究，并形成相關會議紀要。但是，由于柳沙的歷史特殊情況復雜，問題解決難度大，單靠企業自身力量顯然心有余而力不足，企業單方執行力對征地拆遷安置難有實質性推進。

二、國有農場失地人員安置的對策建議

由于柳沙公司失地人員安置涉及面廣，任務繁重，十多年來，安置工作除住房回建和居民養老保險參保工作取得實質性進展之外，職工、居民的就業與生活安置仍然停留在調查研究和制定方案階段，安置工作任重道遠。總結多年來的實踐，筆者認為推進柳沙征地拆遷安置工作，應堅持以人為本，以市場為導向，以法律法規為依托，根據國有農場的實際情況，有針對性地制定相應的征地安置政策以及配套安置方案，切實維護農場失地人員的合法權益，確保失地人員失地不失業，原有生活水平不降低，長遠生計有保障，使失地人員真正享受到城市建設發展和征地拆遷帶來的實惠，從而實現“要我搬”到“我要搬”轉變。

1.強化征地拆遷補償安置政策法規的宣傳，正確引導職工群眾進行利益訴求。由于農場失地人員數量龐大，具有二元結構（職工、非職工人員均屬于失地人員）特點，征地安置必將涉及多個不同群體的切身利益，要協調解決好各方利益關系，必須充分發揮輿論宣傳引導作用，通過報紙、電視、廣播、出版內部簡報等多種形式，廣泛開展征地拆遷補償安置法律、法規和政策宣傳引導，深入征地拆遷一線，進村入戶與拆遷戶面對面直接交流談心、解疑釋惑，使職工群眾正確理解征地拆遷補償安置法律、法規和政策，引導職工群眾樹立全局意識，自覺服從城市建設發展規劃；同時妥善地做好信訪接待工作，認真聽取和主動關注職工群眾的利益訴求，對超出政策規定或者存在認知偏激的利益訴求要耐心細致地解釋，把政策講清楚，把道理說明白，把思想理順暢，努力做好思想教育和心理疏導工作，防止矛盾積累激化；在征地、動遷工作中，要正確引導職工群眾進行利益訴求，正視征地拆遷利益問題，暢通職工群眾利益訴求渠道，對職工群眾的合理訴求以及歷史遺留問題，要及時向上級政府部門反映和匯報，由政府牽頭組織協調相關職能部門，妥善解決好職工群眾的利益訴求及重點、難點問題，及時兌現政府的承諾，切實維護權利人的合法權益，消除職工群眾的不滿和對抗情緒，贏得職工群眾的最大信任、理解和支持。

2.堅持以市場為導向，以法律法規為依托，根據國有農場的實際情況，有針對性地制定相應的征地拆遷補償安置政策以及配套安置方案。由于名為國有企業、實則集國有企業、農村及國有職工、城市居民甚至農民混雜一體，屬特殊“小社會”，征地安置牽涉到國有職工身份置換以及為數眾多的非職工人員（居民），而現行失地農民征地安置政策、國有企業改制職工安置政策對農場失地人員安置針對性不強，安置方案審批涉及不同轄區政府及職能部門。因此，需要政府本著以人為本，以市場為導向，以法律法規為依托，統籌協調相關城區政府及職能部門，根據國有農場的實際情況，給予農場失地人員優惠安置政策扶持，有針對性地制定征地拆遷補償安置政策，制定切實可行的安置方案，以妥善安置農場失地人員，推進征地拆遷和重點項目建設。政府在出臺拆遷補償安置政策和制定配套安置方案時，一要整體考慮母、子公司職工和非職工人員（居民）的安置，統籌兼顧不同群體的利益訴求，協調平衡各方利益關系；二要充分考慮農場失地人員的生存權和發展權，解決好失地人員臨時過渡生活、居住、子女上學等問題，將安置工作視為造福百姓的解困工程和民心工程，為解決失地人員的就業和生活保障問題留下必要的政策空間；三要以市場為導向，根據經濟發展情況、物價上漲水平以及未來生存發展的實際需要，調整和完善征地拆遷補償政策，確定合理的征地拆遷補償標準，保證住房拆遷補償能滿足回建費用支出或選購同一地段相同面積的商品房，保證征地拆遷不僅沒有讓職工群眾蒙受損失降低生活水平，反而讓職工群眾得到更多實惠。

3.積極探索“土地入股”安置模式，以產業用地使用權作價入股組建股份公司，搭建經濟發展平臺，提供長遠生計來源。早期（改革開放初期）征地拆遷主要以貨幣安置模式（即“給錢不管人”）對失地人員進行安置，短期內因滿足失地人員的即期現金消費需求，深受百姓的擁護。但隨著就業市場化的加快，大多失地人員在勞動力市場屬弱勢群體難以就業， 這種“只授人以魚，未授人以漁”的安置方式，將導致失地人員坐吃山空、生活陷入困境，加上社保無份，不能給失地人員帶來歸屬感，由起初盼征地促發展變為拒拆遷到抵觸，容易誘發社會問題。因此，征地安置既要考慮失地人員的眼前需求，更要解決長遠生活保障問題，要轉變一次性貨幣安置為主的做法，采取多渠道和多種安置方式：加強失地人員職業技能培訓，拓寬就業渠道；支持失地人員自主擇業，自主創業；走“土地換保障”的路子，探索“土地入股”安置模式，為失地人員安排產業用地，以產業用地使用權作價入股組建股份公司，將產業用地折股量化作為股份公司的啟動資本，結合柳沙公司職工居民住地分布特點，根據屬地管理原則，以邕江為軸線由符合安置條件的人員分別組建江南、江北股份公司，搭建“安置”平臺，實行統一安置和公司化管理。組建股份公司后產業用地由“共同共有”變為“按股共有”，同股同利、同權同責、利益共享、風險共擔。通過設立股份公司，建立產權清晰、責權明確、政企分開、科學管理的現代企業法人治理結構，科學規范企業經營運作，實行企業資產經營收益股份化“按股分紅”的收益分配原則，減少經濟利益分配矛盾，將有利于調動投資持股者作為股東參與發展企業經濟的積極性和創造性，有利于促進企業經營決策民主化與科學化，科學開發與經營管理產業用地，實現產業用地經營效益最大化，實現企業經濟持續健康發展，確保失地人員長遠生計有來源有保障。endprint

4.加大統籌協調力度，著力解決失地人員安置的關鍵性問題。

（1）確定安置基準日及安置對象范圍。由于柳沙公司人員結構復雜、南北兩岸征地時間不同、征地時間跨度長等多種原因，安置基準日及安置對象范圍的確定成為失地人員安置最關鍵的問題，也是失地人員最關注、內部爭議最多的焦點、熱點問題，政府對此應有明確的態度，應組織相關職能部門抽調征地安置工作經驗豐富、工作能力強的干部成立工作專班，就安置基準日及安置對象范圍問題展開充分論證，并組織召開被安置人員聽證會，綜合征求意見后，以文件形式明確安置基準日及安置對象范圍。安置對象范圍除職工外應充分考慮農場成立的歷史背景即由自然村組建而成，原自然村自然增長的人口且戶口現在在本土，符合血緣自然屬性關系并健在的居民[含戶口不在本土的在校學生、尚未就業的大中專畢業生、服役軍人（已提干的除外）、服刑人員]都應屬于安置對象，其他人員（含職工的配偶、子女）因戶籍、就業情況不一，應予以充分考慮與甄別。對符合安置條件的人員名單按規定進行公示確認，做到不偏不倚，體現公平、公正原則，以“一個標準、一把尺子”執行到底，標準透明，過程公開，陽光操作。

（2）解決好過渡期間失地人員的生活保障問題。在沒有先安置后拆遷的條件下，安置工作又要立足長遠和保護被拆遷戶的權益，被拆遷人員難免過渡期之苦，顧慮重重。為減少安置過程中的矛盾和阻力，在加快建立長遠安置的同時，也應關注過渡期的現實需求，要充分考慮當地當前的物價水平和失地人員正常的生產生活需要，合理確定過渡期的生活保障標準和過渡期限，因為安置沒著落、生活還得繼續。健全完善過渡生活保障兌現和資金直接撥付的監管制度，避免陷入“大鬧大解決，不鬧不解決”的怪圈，以消除不穩定因素。

（3）原國有企業殼及資產處置問題。由于歷史原因，柳沙公司及其所屬子公司、控股公司的債權債務關系復雜、部分資產產權不清晰、企業對外債務及抵押關系在短期內難以理順，難以套用現行政策按常規國有企業依法按程序進行改制，公司改制應重點考慮人員安置；在此基礎上，聘請具有資產評估資質的資產評估中介結構對所屬企業的經營性資產和非經營性資產進行清點核查登記，核準資產權屬，評估資產價值，產權清晰的資產按“國退民進”依法轉讓給新組建的股份公司；公司及其余資產則委托主管部門代管，研究解決處理辦法。

（4）建立就業扶持機制，有效解決就業問題。由于留地安置項目建設尚需時間且就業崗位有限，難以滿足失地人員就業需要，就業形勢嚴峻，特別是其中的弱勢群體和青壯年人員，就業問題突出，極易引發社會問題。政府對此應引起高度重視建立完善就業扶持機制，拓寬就業渠道，建議采取多渠道、多種形式為失地人員搭建專場就業服務平臺，由政府或者勞動和社會保障部門牽頭并提供失地人員轉移就業一站式服務體系，如：政策咨詢、技能培訓、職業介紹、組織招聘勞務集市、跟蹤就業狀況等全程服務；同時，政府應加大就業技能培訓專項基金扶持力度，加強輿論宣傳，開展技能培訓，引導失地人員更新擇業觀念，強化技能培訓，提高失地人員就業競爭能力和就業信心，實現失地不失業目標，確保社會穩定。

參考文獻：

[1] 蓋靜.土地征用拆遷安置工作面臨的新問題[j].中國國土資源經濟，2005（3）

[2] 尹良春.錢從哪里來 人往何處去.天府新論，2006（6）

[3] 朱秦.農村城市化過程中的社會矛盾與化解.求實，2007（2）

（責編：若佳）endprint