政府采購制度改革背景下部門集中采購探索

翁燕珍++劉晨光++王利彬

摘 要：部門集中采購作為政府采購的一個重要組成部分，在我國不斷推進政府采購制度改革背景下，廣受政府部門和學術界的關注。文章分析了部門集中采購概念及其優劣勢，在此基礎上，探討了交通運輸整個系統部門集中采購實踐，并對取得的成績及存在的不足進行分析，總結了其他中央單位實施部門集中采購的經驗借鑒與啟示，最后提出了加強交通運輸系統部門集中采購工作的具體措施建議。

關鍵詞：交通運輸系統 部門集中采購 政府采購

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）04-065-03

我國政府采購肇始于提高公共資金使用效率、深化財政支出管理體制改革。為了提高管理效率從而帶來財政資金的節省，與當今世界上大多數國家一樣，我國政府采購采取了“集中采購和分散采購相結合”的制度。考慮到有些部門或系統有專業項目的采購需求，部門集中采購作為集中采購的一種，已經在很多中央及地方部門不斷被實踐，交通運輸系統作為中央單位之一早在十年前就開始積極探索。筆者基于對交通運輸系統部門集中采購實踐情況的分析，結合政府采購制度改革背景以及其他中央單位的經驗借鑒，提出了下階段加強交通運輸系統部門集中采購工作的若干思考。

一、部門集中采購概念辨析

集中采購是相對于分散采購而言的，是指為了降低采購成本、提高采購效率，各部門把需要采購的對象集中在一起由專門采購機構負責組織實施的一種采購組織形式。根據我國政府采購法等法律規定，集中采購的范圍包含在集中采購目錄中，一種目錄是通用的政府采購項目，委托集中采購機構代理采購，另一種目錄是本部門、本系統有特殊要求的項目，實行部門集中采購。前者稱為集中采購機構采購，后者稱為部門集中采購。

目前，我國政府采購法尚未對“部門集中采購”作明確界定與定位。2012年底，國務院辦公廳印發的《中央預算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標準》首次對部門集中采購項目作了定義，是指“部門或系統有特殊要求，需要由部門或系統統一配置的貨物、工程和服務類專用項目”?！吨醒雴挝徽胁少徆芾韺嵤┺k法》第五條規定“屬于部門集中采購項目，已經設立部門集中采購機構的，應當由部門集中采購機構具體組織實施；未設立的，可以委托集中采購機構或經財政部門認定資格的政府采購代理機構具體組織實施”。因此，部門集中采購是可以由本部門或系統自行決定采購活動的一種組織模式，既可設立部門集中采購機構進行采購，也可委托集中采購機構或是社會中介機構代理采購。

二、部門集中采購優劣勢探討

（一）優勢分析

部門集中采購的優勢主要體現在三個方面：一是有利于發揮規模優勢，提高財政資金使用效益。通過組織開展部門集中采購，可以把原本分散在各單位的采購需求整合在一起，發揮規模優勢，享受較高商業折扣；可以減少采購次數，節約采購行政開支；有利于集中監督管理，減少監督和管理成本。二是有利于更好地落實國家相關政策目標。通過部門集中采購，可以憑借著部門或系統內部采購活動的集約化、規?；攸c，更加高效地落實政府采購扶持本國產品、民族幼稚產業、綠色環保產業等政策目標。三是有利于貫徹執行資產配置標準、強化國有資產管理。本部門或系統有特殊要求的項目，通常具有專業性較強、資產價值較高特點。針對這些采購項目實施部門集中采購，有利于統一控制配置標準，規范財政資金的物化過程；有利于促進財政精細化管理、加強資產管理和預算管理。

（二）劣勢分析

部門集中采購也有它的局限性：一是采購流程過長，采購時效性降低，零星、地域性及緊急采購狀況難以適應。對于實施部門集中采購的部門或系統，其各級預算單位需將具體采購需求逐級上報，這勢必對預算層級多的部門或系統造成采購流程過長進而降低采購效率。二是由于信息傳遞不暢等問題，或將出現實際配置項目與使用單位的實際需求不符情況。三是部門或系統內部實施部門集中采購模式，需要對各預算單位原有的采購事權和財權進行調整，一定程度上不利于調動各預算單位的積極性。

當然，上述部門集中采購的優劣勢并不是絕對的，如何趨利避害、揚長避短很大程度上取決于政府管理人員的管理水平和采購人員的采購水平。

三、交通運輸系統部門集中采購實踐、取得的成績與存在的不足

（一）部門集中采購實踐

交通運輸部下屬有三大系統——海事、救撈和長航。自交通運輸部實施政府采購制度以來，這三大系統根據各系統特點積極探索對專業資產和服務的集中采購模式，組織開展集中采購活動。截至目前，這三大系統均已構建了各自專業資產和服務集中采購框架體系，但在交通運輸部層級尚未開展部門集中采購活動。下面，對這三大系統集中采購實踐作介紹。

1.海事系統。按照中央、地方事權劃分，海事管理機構分為兩類，即交通運輸部海事局（簡稱“部局”）垂直管理的直屬海事機構和由地方交通運輸主管部門管理的地方海事機構。此處所指海事系統為部局及其垂直管理的十四個直屬海事機構（簡稱“直屬局”），負責監管全國所有海域以及主要跨省內河（長江干線、珠江、黑龍江）以及黑龍江、廣東、廣西、海南四?。▍^）其他水域，具體行使國家水上安全監督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執法，并履行交通運輸部安全生產等職能。截至目前，海事系統初步形成了“適度集中”與“分散”相結合的專業資產和服務采購管理模式，即根據專業資產和服務在各使用單位的通用性、資產規模大小等情況，逐步建立了部局適度集中捆綁采購、直屬局適度統一采購、直屬局所屬單位分散采購三級采購管理模式。

2.救撈系統。救撈系統由交通運輸部救助打撈局（簡稱“部局”）及其救助、飛行、打撈三支隊伍（即三個救助局、四個救助飛行隊、三個打撈局，簡稱“直屬局”）構成。救撈系統是中國唯一一支國家海上專業救助打撈力量，承擔著對中國水域發生的海上事故的應急反應、人命救助、船舶和財產救助、沉船沉物打撈、海上消防、清除溢油污染及其他對海上運輸和海上資源開發提供安全保障等多項使命。自2003年救撈系統體制改革以來，該系統一直在探索適合本系統特點的采購組織管理模式，截至目前已建立了部局集中采購和直屬局分散采購兩級采購管理模式。endprint

3.長航系統。長航系統由交通運輸部派出機構長江航務管理局及其六個直屬單位（長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局、長江航運公安局等）構成，負責對長江干線（云南水富—上海長江口，干線航道里程2838公里）行使航運管理職責。與海事、救撈系統不同，由于長航系統各直屬局的工作職責不同，需要使用的項目也有各自的專業性和特殊性，因此該系統建立了以各直屬局為主的集中采購模式。

這三大系統各自集中采購的具體組織方式及采購項目范圍見表1。

（二）部門集中采購取得的成績

經過多年實踐，以海事、救撈、長航三大系統集中采購為表現形式的交通運輸系統部門集中采購取得了顯著成績，具體體現在以下三個方面：

1.集中采購工作逐漸規范。按照政府采購法的相關規定，結合各自采購項目的專業性、特殊性等特點，三大系統分別積極探索并構建了符合現階段發展特點的集中采購管理模式，這為下階段交通運輸部層級開展部門集中采購奠定了基礎、提供了支持。

2.三大系統集中采購范圍不斷擴大、規模不斷上升。以救撈系統為例，近年來在積極探索專用項目集中采購新模式和新措施，集中采購范圍不斷擴大，由最早的救助船舶集中采購逐步擴展到飛機、信息化系統、溢油清污設備和應急救助物資等專用資產，以及船舶和飛機保險、船舶燃油供應等。集中采購規模也是逐年上升，據有關統計數據顯示，“十一五”期救撈系統專用項目集中采購規模年均7～8億元，“十二五”時期年均達8～9億元，約占整個救撈系統專用項目總采購規模的50%左右。

3.集中采購組織形式相對穩定。截至目前，三大系統均建立起了相對穩定的集中采購組織構架。例如，救撈系統為了開展好救助船舶和飛機等大型專用資產集中采購活動，交通運輸部或部局專門成立了領導小組、工作小組和監造小組等。各機構職責分工明確，各項工作開展有序。

（三）部門集中采購仍存在的不足

1.部門集中采購工作缺乏總體規劃。交通運輸部作為本部門組織實施部門集中采購的主體，應針對此項工作統一制定規劃。由于我國政府采購制度發展才經歷短短十幾年時間，很多領域仍在逐步推進甚至摸索過程中，尤其是部門集中采購，財政部作為全國政府采購管理部門，僅在《政府采購法》等法律文件中提及，尚未對“部門集中采購”作明確界定與定位。由于部門集中采購法律基礎不完善，交通運輸部將側重點放于貫徹落實國家政府采購政策，加強交通運輸部政府采購制度體系建設，在部門集中采購領域未加以深入研究，僅在國務院辦公廳2007-2012年印發的“中央預算單位政府集中采購目錄及標準”將救助船舶、直升機等納入部門集中采購項目貨物類目錄中。但隨著三大系統集中采購活動的積極探索和開展，交通運輸部層面不統一制定規劃，已逐漸阻礙交通運輸整個系統部門集中采購工作的深入開展和規范操作，不利于此項工作的長遠發展。

2.部門集中采購架構不夠穩定。部門集中采購工作涉及面廣、技術性和專業性強，需要一批穩定的團隊各司其職分別負責監督管理、采購活動的組織實施等具體工作。目前交通運輸部層面尚未制定統一規劃，同時也未建立一個穩定的部門集中采購組織體系專門負責部門集中采購工作的開展。雖然海事、救撈、長航三大系統也根據各系統特點初步建立起了集中采購組織體系，但也基本上是在原有本系統組織結構下，根據各專業任務的劃分，集中采購活動分散在各專業部門，而未設立一個專門負責部門集中采購工作的部門?，F有情況的存在，使得交通運輸系統部門集中采購工作呈現較為分散、凌亂狀態，不利于部門集中采購工作的規范開展，不利于部門集中采購活動極大地發揮規模效應，也不利于交通運輸部對部門集中采購加以集中監督管理。

3.一部分專業資產采購沒有實現全過程管理。根據《政府采購法》，各級國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金采購目錄以內的或者限額標準以上的貨物、工程和服務均屬于政府采購行為，應當納入政府采購管理。因此，政府采購管理是全過程管理，不僅包括當事人管理、采購方式管理和采購合同管理，還包括采購預算管理、采購計劃管理、采購實施管理、支付和驗收管理以及供應商質疑投訴管理等。但由于目前不少專業資產采購執行基本建設程序，這就導致部分采購行為還沒有完全納入政府采購管理，各級財務部門不能全面掌握項目的全過程信息，從而造成一部分采購行為不符合政府采購的要求，影響了政府采購管理工作的推進。

總體上看，上述這些問題的存在，使得交通運輸系統部門集中采購工作沒有實現預期目標，與我國政府采購制度要求仍有一定差距。

四、其他中央單位實施部門集中采購的經驗借鑒與啟示

（一）部門集中采購經驗做法

自2003年《政府采購法》正式實施以來，中國人民銀行、國家稅務總局、公安部、衛生部、水利部等多個中央部委先后組建了部門集中采購機構或者委托其他單位組織開展了部門集中采購活動，取得了顯著成績。例如，中國人民銀行自2004年9月就出臺了《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》等一系列規章制度。又如，國家稅務總局于2005年成立了集中采購中心，主管國稅系統政府采購工作，承擔國稅系統的政府集中采購和部門集中采購，負責國稅系統政府采購業務工作的指導、監督和管理等。再如，公安部早在1960年經國務院批準設立了公安部政府采購辦公室警用裝備采購中心，隨后該機構經歷多次更名。2012年6月7日，經中央機構編制委員會辦公室批準，機構最新更名為公安部警用裝備采購中心，主要職責是受公安部和省級公安機關的委托，承擔警用車輛、裝備物資的集中采購等工作。

（二）經驗借鑒與啟示

通過對其他中央單位部門集中采購發展歷程、集中采購中心設定、集中采購目錄及開展情況的分析，得出如下幾方面借鑒和啟示。

1.根據本部門或系統資產的特點確定部門集中采購的內涵。例如，在國務院辦公廳發布的集中采購目錄中，“金融系統專用設備及有價單證和憑證”是針對中國人民銀行的部門集中采購項目。在實際操作中，中國人民銀行按照這一項目進行了較大程度的拓展。貨物類包括計算機及其配套設備、監控報警系統及配套設備、通訊設備；運鈔車、護衛車、公務用車和其他交通工具；機械動力、電器、發行機具、醫療、炊具設備；帳表、憑證和其他印刷品；辦公家具；其他貨物。工程類包括營業辦公用房、發行庫、附屬用房和其他建筑物以及安全管理工程的新建、改建、擴建以及修繕和裝飾工程。服務類包括計算機軟件購買、開發及維護；各類設備維護；中介服務；各項財產保險。以上項目幾乎包括了所有中國人民銀行采購的專業資產及服務，并利用集中采購機構進行統一的管理。endprint

2.結合本部門或系統自身特點，構建部門集中采購的組織形式。上述中央單位均根據實際需求和特點，設定符合系統的部門集中采購模式。具體為：中國人民銀行和國家稅務總局經中編辦批準專門成立了集中采購機構，設立相關處室，負責本系統部門集中采購工作；公安部集中采購機構是從計劃經濟時期就延續下來，經過幾十年運作積累了豐富經驗；衛生部沒有成立集中采購機構，而是將其負責的高值醫用耗材和甲類大型設備招標工作委托給其下屬單位國際交流與合作中心負責組織實施，而水利部委托預算執行中心實施政府采購的管理工作并執行部分部門集中采購工作。

3.按照專業資產的不同類型實行分類管理。首先，對具有標準、型號、規格統一的資產進行集中統一采購。例如，中國人民銀行系統各單位使用的監控警報系統、通訊設備、運鈔車、護衛車、憑證、計算機軟件購買開發及維護等；國家稅務總局系統各單位使用的增值稅專用發票、稅務登記證等稅務票證印制，稅收業務軟件，稅務制服等；衛生部下屬各醫院使用的各種醫療器械等，這些中央單位集中采購的項目都具有高度的統一性，各使用單位沒有差異化需求，從而可以高效地實現集中批量采購，實現較好的規模效應。其次，對其它專業資產或通用資產和服務的采購項目進行集中管理。如國家稅務總局的集中采購機構不僅實施部門集中采購工作，還負責編報和匯總國家稅務局系統政府采購計劃和信息統計工作；水利部預算執行中心受水利部委托承擔水利部政府采購的管理工作。

4.建章立制，規范部門集中采購活動。一項工作規范開展的前提要件是建章立制。為了規范有序開展部門集中采購活動，有關中央部委制定了一系列規章制度。例如，中國人民銀行先后出臺了《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》、《中國人民銀行集中采購工作規程》、《中國人民銀行集中采購中心保證金管理辦法（試行）》、《中國人民銀行集中采購中心電子化采購業務規定（試行）》、《中國人民銀行集中采購中心小額項目采購操作規程（試行）》、《中國人民銀行集中采購中心廉潔自律規定》和《中國人民銀行集中采購中心工作人員廉潔自律規定》；水利部先后制定了《水利部部門集中采購工作管理辦法》、《水利部部門集中采購實施細則（試行）》和《中央防汛物資部門集中采購管理辦法（試行）》；國家稅務總局制定了《國家稅務局系統部門集中采購目錄》。

五、加強交通運輸系統部門集中采購工作的措施建議

（一）對部門集中采購的管理方式及目標進行明確

結合交通運輸部三大系統集中采購活動開展特點，首先應明確交通運輸部部門集中采購的管理方式及目標。根據《政府采購法》第三條“集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定”，“納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購”等規定，交通運輸部部門集中采購應當采取采購范圍加采購要求的規范管理方式，具體管理目標是對專業資產及服務采購進行“全面管理”和“全過程管理”，在此基礎上，合理制定部門集中采購目錄。考慮到部門集中采購目錄范圍大小對交通運輸部政府采購推進的力度和效果具有重要影響，因此目錄的制定需要有一定包容性和彈性，既體現專業特點，又有相對靈活操作空間，具體可考慮三個原則：一是目錄范圍要與管理和執行能力相匹配原則；二是目錄要與建立集中采購機制相結合原則；三是目錄要有利于操作執行原則。

（二）完善部門集中采購組織架構

穩定的組織體系是一項工作健康有序開展的前提和基礎。借鑒現有中國人民銀行、國家稅務總局等中央單位的做法，根據交通運輸部所屬單位的特點，在交通運輸部層級專門設立部門集中采購中心，較全面地承擔交通運輸部直屬單位的政府采購執行職責，在采購時接受政府采購管理部門的監督，為直屬單位服務，應當是未來發展的目標。但考慮到當前交通運輸部部門集中采購制度尚處于起步階段，構建部門集中采購機構并實現部屬單位政府采購工作的愿景目標還存在一定困難，包括專業資產采購有相當一部分執行基本建設程序，在管理主體與管理制度方面與政府采購有進一步的銜接需求，以及在目前事業單位改革背景下，構建部門集中采購機構也不具備條件。因此，建議先從制度建設入手，搭建交通運輸部部門集中采購制度平臺，逐步地規范部屬單位專業資產和服務的采購行為，進而在條件成熟時逐步過渡到愿景目標。

（三）制定規章實行專業資產政府采購的全面管理和全過程管理

制定《交通運輸部部門集中采購管理試行辦法》，從組織方式、集中采購范圍、采購方式、采購程序、信息統計和報告、內部控制和監督檢查等方面作出規定。為了統一、規范部屬單位部門集中采購活動開展流程和工作程序，進一步制定《交通運輸部部門集中采購工作規程》，規定職責分工、采購項目管理、采購計劃和采購需求編制、采購項目實施、采購合同管理、資金管理、驗收付款、信息統計等內容，從而實現對專業資產政府采購的全面管理和全過程管理。

[基金項目：本文系2010年度交通運輸部軟科學研究項目“交通運輸部部屬行政事業單位實施政府采購問題研究”的部分成果，項目編號：2010-392-221-510]

參考文獻：

[1] 趙興玉，王慶成，張峰.發揮部門集中采購職能推動政府采購改革發展——國稅系統部門集中采購工作回顧[J].中國政府采購，2010（9）

[2] 歐陽希玲，黃崇望，劉源.設立省級部門集中采購機構的理論辨析——基于法律視角[J].地方財政研究[J]，2011（2）

[3] 宋軍，葉軍.對“部門集中采購”的界定迫在眉睫[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/llsj/llts/201012/t20101210_1443608.shtml，2010.12.10.

[4] 于海濱.加強央行集中采購工作之我見[J].金融與經濟，2005（6）

[5] 胡蘭玲.我國政府采購法中集中采購的若干問題探討[J].商業經濟，2013（2）

（作者單位：第一和第三作者為交通運輸部科學研究院，第二作者為中國人民大學經濟學院 北京 100000）

（責編：呂尚）endprint