建檔立卡的先行探索

2014年上半年，國(guó)務(wù)院扶貧辦將啟動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的扶貧對(duì)象建檔立卡工作，要在全國(guó)依靠各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)、基層村級(jí)和駐村工作隊(duì)，建立全面、準(zhǔn)確的全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為今后的扶貧開(kāi)發(fā)工作提供有力的支撐。

即將開(kāi)始的全國(guó)農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作中，到村到戶成為主要方式，不僅要準(zhǔn)確識(shí)別扶貧對(duì)象，還要進(jìn)行有針對(duì)性地幫扶。要在短時(shí)間完成大量的數(shù)據(jù)采集、審核和錄入工作，這對(duì)于基層扶貧機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)工作繁重，如何與以往的工作相接續(xù)，考驗(yàn)著地方和方案制定者的智慧。

廣東是扶貧到村到戶的發(fā)源地，依靠自主開(kāi)發(fā)的信息系統(tǒng)已經(jīng)成功完成了一輪“雙到”幫扶工作；重慶則將扶貧信息動(dòng)態(tài)調(diào)整納入去年的主要工作日程之中，并將貧困系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)從電腦搬到了手機(jī)中。兩地的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

廣東：扶貧到村到戶發(fā)源地

扶貧到村到戶，這一作法是廣東近年來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)工作中所運(yùn)用的主要方法。為了給這項(xiàng)工作提供支撐，廣東創(chuàng)建了扶貧開(kāi)發(fā)“雙到”工作建檔立卡信息管理系統(tǒng)。

2013年4月29日，廣東召開(kāi)全省扶貧工作會(huì)議，部署開(kāi)展新一輪扶貧開(kāi)發(fā)“雙到”工作。6月28日，省扶貧辦向各地級(jí)以上市、順德區(qū)扶貧辦（經(jīng)協(xié)辦、對(duì)口辦）下發(fā)《關(guān)于做好2013—2015年扶貧開(kāi)發(fā)“規(guī)劃到戶責(zé)任到人”建檔立卡工作的通知》，通知要求：根據(jù)省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈廣東省新一輪扶貧開(kāi)發(fā)“規(guī)劃到戶責(zé)任到人”及重點(diǎn)縣（市）幫扶工作實(shí)施方案〉的通知》（粵辦發(fā)〔2013〕14號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱：《實(shí)施方案》）要求，準(zhǔn)確掌握工作動(dòng)態(tài)，及時(shí)進(jìn)行工作指導(dǎo)，促進(jìn)扶貧“雙到”工作平衡開(kāi)展，為工作考核奠定翔實(shí)的依據(jù)。

按這份方案，各幫扶單位駐村后，要及時(shí)做好幫扶村基本情況摸查和貧困戶的核實(shí)工作。對(duì)貧困戶的核實(shí)要按有勞動(dòng)能力的貧困戶和無(wú)勞動(dòng)能力的貧困戶進(jìn)行分類(lèi)登記、建檔立卡。有勞動(dòng)能力的貧困戶數(shù)原則上與《實(shí)施方案》的貧困戶數(shù)保持不變。在剔除個(gè)別確實(shí)不符合條件的貧困戶后，要與村委會(huì)共同協(xié)議，按貧困程度排序，并依次將符合條件的農(nóng)戶作為后補(bǔ)對(duì)象補(bǔ)上。對(duì)核實(shí)出現(xiàn)有勞動(dòng)能力貧困戶比《實(shí)施方案》戶數(shù)增多的，經(jīng)村委會(huì)和幫扶單位雙方協(xié)商認(rèn)定和公示后應(yīng)予以確認(rèn)。核實(shí)結(jié)果在村內(nèi)公示1周無(wú)異議后，在15個(gè)工作日內(nèi)將核實(shí)情況逐級(jí)上報(bào)省扶貧辦。

核實(shí)工作完成后，各地要盡快對(duì)幫扶對(duì)象（含無(wú)勞動(dòng)能力的貧困戶）建檔立卡，落實(shí)幫扶責(zé)任人及幫扶措施。要按照“幫扶記錄簿”的填寫(xiě)要求，分別建立幫扶貧困村、貧困戶基本情況紙質(zhì)檔案，并錄入廣東扶貧信息系統(tǒng)。

省扶貧辦統(tǒng)一制定《廣東省扶貧開(kāi)發(fā)“雙到”工作貧困村幫扶記錄簿》（簡(jiǎn)稱《貧困村幫扶記錄簿》）和《廣東省扶貧開(kāi)發(fā)“雙到”工作貧困戶幫扶記錄簿》（簡(jiǎn)稱《貧困戶幫扶記錄簿》），村、戶幫扶記錄簿由貧困村所在縣（市、區(qū)）按照省的樣式統(tǒng)一印制，分發(fā)到各幫扶單位（含省直和中直駐粵幫扶單位、珠三角洲幫扶單位）、幫扶貧困村、貧困戶。其中，《貧困村幫扶記錄簿》一式2本，分別由幫扶干部、貧困村持有；《貧困戶幫扶記錄簿》一式3本，分別由幫扶干部、貧困村、貧困戶持有。各幫扶單位在廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，認(rèn)真制定扶貧工作三年幫扶規(guī)劃和年度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)施的每一項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，要及時(shí)填入“幫扶記錄簿”項(xiàng)目記錄表，經(jīng)幫扶對(duì)象簽名確認(rèn)后同步錄入廣東扶貧信息系統(tǒng)。

2013年8月1日，汕頭市新一輪扶貧開(kāi)發(fā)“雙到”工作建檔立卡工作開(kāi)始。當(dāng)日9點(diǎn)整信息系統(tǒng)開(kāi)放，各幫扶單位按照通知分配的村級(jí)管理員賬號(hào)（各幫扶單位使用）和密碼登錄“廣東省扶貧信息網(wǎng)”內(nèi)的“業(yè)務(wù)系統(tǒng)”欄目下的“新一輪建檔立卡”進(jìn)行重點(diǎn)幫扶村、貧困戶建檔立卡相關(guān)信息的錄入上報(bào)工作。

在填報(bào)過(guò)程中，各地要將有勞動(dòng)能力、無(wú)勞動(dòng)能力的貧困戶都建檔立卡并錄入信息系統(tǒng)，貧困戶的戶碼編排規(guī)則按“有勞動(dòng)能力的貧困戶（扶貧戶、扶貧低保戶）”、“無(wú)勞動(dòng)能力的貧困戶（低保戶）”、“五保戶”順序編排。

除了貧困戶的基本信息以外，操作人員還要錄入幫扶前狀況的相片：各幫扶單位需錄入5張反映重點(diǎn)幫扶村幫扶前村容村貌較落后的相片；錄入1張反映貧困戶戶主和現(xiàn)居住房屋的相片。

此外，錄入人員還要認(rèn)真填報(bào)季度工作報(bào)表，統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)幫扶村扶貧資金投入、分類(lèi)籌集和使用情況，由駐村工作組和村委會(huì)共同填報(bào)，于當(dāng)年第三季度開(kāi)始，在每季度最后一個(gè)月月底前通過(guò)扶貧信息系統(tǒng)逐級(jí)上報(bào)至省。

重慶：動(dòng)態(tài)調(diào)整保證應(yīng)扶盡扶

重慶市近年來(lái)在建檔立卡工作方面也做了很多探索，在對(duì)建檔立卡對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整方面有很多的經(jīng)驗(yàn)。開(kāi)展農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度有效銜接以來(lái)，重慶市已經(jīng)歷兩輪農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡、兩次動(dòng)態(tài)調(diào)整，在對(duì)象識(shí)別與管理方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，仍然存在一些問(wèn)題，有的對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)確，有的數(shù)據(jù)信息不完善，有的到戶幫扶政策不落實(shí)等等。

2013年9月，重慶市選擇很具有代表性的彭水縣開(kāi)展試點(diǎn)，在深入細(xì)致的調(diào)查分析了解基礎(chǔ)上，制定了一套具體、可操作性特別強(qiáng)的實(shí)施方案，并經(jīng)縣政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)下發(fā)執(zhí)行。操作中，市扶貧辦抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)派人蹲點(diǎn)參與觀摩指導(dǎo)，并總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以指導(dǎo)建檔立卡工作。

11月6日，重慶市扶貧辦向各區(qū)縣扶貧辦下發(fā)《關(guān)于2013年農(nóng)村扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整工作實(shí)施意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求：根據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)提供的各區(qū)縣低收入人口發(fā)生率，結(jié)合以前建檔立卡情況，實(shí)行“總規(guī)模只減不增”，即以去年年底農(nóng)村扶貧對(duì)象總數(shù)為基數(shù)，以今年下達(dá)給區(qū)縣的脫貧計(jì)劃指標(biāo)為減少數(shù)。

各區(qū)縣必須采取下達(dá)指標(biāo)的方式控制好規(guī)模，指標(biāo)一定要逐級(jí)下達(dá)，一直下達(dá)到村民小組（居委會(huì)）。

11月1-10日是前期準(zhǔn)備階段，這期間各區(qū)縣開(kāi)始組建駐村工作隊(duì)，并將每一個(gè)駐村工作隊(duì)員的工作職責(zé)明確到村民小組（居委會(huì)），確保每一個(gè)村民小組（居委會(huì)）都至少有一名駐村工作隊(duì)員。彭水縣共向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村（社區(qū)）派出指導(dǎo)檢查組近500個(gè)、1000余人。許多區(qū)縣都將今年的村級(jí)干部換屆工作指導(dǎo)組與動(dòng)態(tài)調(diào)整指導(dǎo)組結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。

11月11日-12月5日是對(duì)象識(shí)別階段，此階段要走七步：

第一步：村民申請(qǐng)。駐村工作隊(duì)指導(dǎo)，以村民小組為單位召開(kāi)村民大會(huì)，組織發(fā)動(dòng)符合條件的對(duì)象向戶籍所在地村委會(huì)提出申請(qǐng)，填寫(xiě)《重慶市農(nóng)村扶貧對(duì)象家庭申請(qǐng)書(shū)》。

第二步：民主推薦。村民提出申請(qǐng)后，由村四職干部主持，以村民小組為單位召開(kāi)民主推薦會(huì)，每戶至少有1人參加并實(shí)名簽到，參會(huì)人數(shù)不得少于30人，采取投票表決方式推薦產(chǎn)生初步人選，并進(jìn)行一榜公示。

第三步：入戶調(diào)查。組建由鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、村組干部、村民代表、扶貧義務(wù)監(jiān)督員等組成的入戶調(diào)查小組，按照調(diào)查登記指標(biāo)，采取入戶察看、鄰里訪問(wèn)、計(jì)算收入等形式，對(duì)民主推薦且經(jīng)公示無(wú)異議的對(duì)象農(nóng)戶家庭開(kāi)展經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查和勞動(dòng)能力認(rèn)定。

第四步：村級(jí)評(píng)議。入戶調(diào)查結(jié)束后，以村為單位召開(kāi)村民代表大會(huì)，由駐村領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)召集，村組干部（含兩委委員）、村民代表、扶貧義務(wù)監(jiān)督員、黨代表、人大代表、離退休干部等參加，參加人數(shù)不少于50人。結(jié)合入戶調(diào)查情況進(jìn)行逐戶審核評(píng)議，通過(guò)“排隊(duì)打分”方式表決確認(rèn)，并由與會(huì)全體人員簽字認(rèn)可，進(jìn)行二榜公示。

第五步：回訪統(tǒng)計(jì)。二榜公示期滿后，要派出專門(mén)的工作組對(duì)村級(jí)民主評(píng)定出的對(duì)象進(jìn)行回訪，并根據(jù)不同致貧原因，制定到戶扶持規(guī)劃（200字以內(nèi)），落實(shí)幫扶責(zé)任人，幫扶責(zé)任人最好由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級(jí)干部承擔(dān)，所有情況通過(guò)填表反映。同時(shí)，匯總上報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。

第六步：鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)村級(jí)上報(bào)名單集體研究同意后，進(jìn)行三榜公示，公示無(wú)異議后以正式文件報(bào)縣扶貧辦審批備案。

第七步：縣級(jí)確認(rèn)。區(qū)縣扶貧部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報(bào)名單進(jìn)行審核確認(rèn)后下達(dá)批文，并在網(wǎng)上進(jìn)行四榜公示。

12月6-20日是信息錄入階段，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織，以村為單位對(duì)縣級(jí)審批名單的入戶調(diào)查表進(jìn)行錄入。包括縣表（33個(gè)縣填）、村表（有扶貧對(duì)象戶的村填）、戶表（所有對(duì)象戶，原有的是完善和更新數(shù)據(jù)，沒(méi)有的是重新填報(bào)）。信息錄入要真實(shí)準(zhǔn)確，錄入準(zhǔn)確率將納入本處對(duì)區(qū)縣扶貧辦工作績(jī)效考核范疇。

在建檔立卡工作過(guò)程中，重慶市自主設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)的網(wǎng)絡(luò)版貧困農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)，經(jīng)過(guò)不斷優(yōu)化升級(jí)系統(tǒng)管理功能，已經(jīng)成為“重慶扶貧綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”的一個(gè)重要組成部分，成為一個(gè)基礎(chǔ)性管理平臺(tái)。2013年，重慶市扶貧辦還開(kāi)設(shè)了基于二維碼掃描登陸的手機(jī)版公眾信息網(wǎng)站，并包含了自主開(kāi)發(fā)的手機(jī)版全市貧困農(nóng)戶信息系統(tǒng)在線查詢功能，在全國(guó)扶貧系統(tǒng)獨(dú)有，在市級(jí)部門(mén)中領(lǐng)先。

重慶市扶貧辦從彭水縣蹲點(diǎn)觀摩、渝西抽樣調(diào)查、渝東南和渝東北走訪調(diào)研的情況來(lái)看，本次動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)象準(zhǔn)確率高，老百姓的知曉度高、參與度高、滿意度高。彭水縣288個(gè)村、社區(qū)有動(dòng)態(tài)調(diào)整任務(wù)，共推薦群眾代表9000余名對(duì)初選扶貧對(duì)象戶進(jìn)行了逐一評(píng)議，群眾滿意率達(dá)98%以上。彭水縣今年宣傳動(dòng)員會(huì)達(dá)1000余場(chǎng)（次），基本是在稍微大一點(diǎn)的院落都開(kāi)了會(huì)，凡是無(wú)人在家的農(nóng)戶都通過(guò)村社干部、親戚、鄰里等電話聯(lián)系告知。由于宣傳到位，只有老百姓咨詢，沒(méi)有舉報(bào)投訴。

在實(shí)施過(guò)程中，重慶的建檔立卡工作也總結(jié)出一些不足：貧困農(nóng)民普遍存在理解和執(zhí)行政策難；缺乏科學(xué)的農(nóng)戶收入計(jì)量方法，尤其是外出打工戶家庭資產(chǎn)難以核定；到戶扶持政策多，但落實(shí)不好；對(duì)象戶致貧原因復(fù)雜多樣，規(guī)劃落實(shí)難度大。