國家治理現代化的能力結構與建設

蕭鳴政　郭晟豪

黨的十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”推進國家治理體系和治理能力現代化是中國共產黨推動全面深化改革、提高人民生活質量，實現社會全面發展的重要舉措。國家治理現代化包括治理體系和治理能力現代化等諸多方面，其中治理體系設計是基礎、治理能力建設是關鍵。

正確認識國家治理現代化

國家治理概念的提出，展示著黨和國家執政理念科學轉變的信號。國家治理，區別于國家管控，不同于國家管理。“國家管控”從本質上來講，是一種借助國家軍隊、警察與行政機關，以威脅、威懾與控制的方式維持社會公共秩序。“國家管理”是從管理的角度出發，強調執政黨和國家在社會公共事務中通過制定社會生產等投入要素的組合實現國家利益和公民利益等社會公共利益的最大化。這一方式同樣是以國家作為絕對主體的，借助于制度設計與法律設計進行的管理；而“國家治理”則是一個多元主體共同參與的概念，強調國家政權的所有者、管理者和利益相關者的合作管理，從而增進公共利益、維護公共秩序。從參與社會公共事務的權力主體來看，國家治理相對國家管控和國家管理，為除了執政黨和國家之外的群體提供了一席之地；從社會公共事務的處理方式上看，國家治理并非強制，它揚棄了自上而下的管控與被管控、管理與被管理的角色設定，而是以協商的方式，通過自上而下、自下而上、左右平行等多元渠道合作管理。

國家治理現代化是新時期社會主義民主政治建設的必然要求。改革開放已經走過了30多個年頭，在新的歷史時期，一些問題日益浮現。經濟方面，由于市場機制受到限制，無論是公有制經濟還是非公有制經濟成分的發展活力都有所下降；社會方面，隨著公民意識的覺醒，公民參政議政的意愿日益強烈，加之社會局部不平等現象的凸顯，甚至對維穩造成了一定挑戰。全面深化改革與民主政治建設勢在必行。

國家治理現代化必須堅持黨的領導地位不動搖。國家治理是黨在新的歷史條件下，始終堅持和貫徹黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合的根本要求。國家治理必須堅持黨統攬全局、協調各方的領導核心作用，正如十八大報告中指出，要堅持“黨領導人民有效治理國家”的原則，在改革發展的背景下，由中國共產黨領導全國人民科學、民主、依法和有效地治國理政。

國家治理體系的建構需要治理能力的支持

國家治理現代化主要包括治理體系和治理能力現代化兩個方面，其中治理體系的建設尤為受到關注。國家治理并非口號，更非噱頭，將治理這一理念落實必須形成治理體系。治理體系既需要具象的可執行方案，又需要抽象范疇的思想指導。

宏觀上，必須確立國家治理的價值體系。國家治理的價值體系主要指治理者思想層面的治理意識與價值觀。這不僅需要黨和國家轉變執政理念，完善制度建設、繼續堅持并深化民主建設與依法治國；還需要在社會民生的價值觀中，形成確立、維護、運行國家治理理念的行為與道德規范。微觀上，必須建立結構體系、制度體系和運行體系。結構體系是指國家治理涉及的多元參與者。國家治理的結構體系包括執政黨、協商參議機關、民意代表機關、行政系統、司法機關、公民及其組織、市場和企業等。制度體系是指在國家治理過程中的各項制度，即在黨的領導下管理國家有關經濟、政治、社會、文化、生態文明等領域運行的法律法規與規章制度。運行體系是指行為層面的國家治理，即政治管理、領導、協商、投票、監督等政治權力與公民權利互動的行為。結構體系是治理體系的主體，制度體系是治理體系的基礎，運行體系則是治理體系的展現。

不過，僅有合理的治理體系，對于國家治理現代化而言遠遠不夠，國家治理體系的建構需要治理能力的有力支持。如果說治理體系是落實治理理念的結構基礎，那么治理能力則是落實治理理念的力量源泉。國家治理能力是國家治理主體制定國家治理目標路徑舉措、運行國家治理體系、領導和組織社會成員貫徹實施國家治理要求過程中，所需要的各種素質和本領。治理能力是以組織為主體，以個人為基礎的。我國國家治理主體包括政治權力主體和公民權利主體，治理能力可以從主觀、客觀兩個方面去探討。主觀上，治理的參與者需要有一定的素質，即政治權力主體的理論修養、政治態度，還包括知識水平、法治觀念、品德、性格、社會形象等；公民權利主體的政治參與意識、品德修養、公共道德、權利意識、維權意識等。客觀上，治理能力包括主客體對于生產資料、社會資本的擁有程度和使用方式。

注重各主體、層級間協同是提升國家治理能力的關鍵

國家治理能力是一個體系，它包括不同主體，需要上、中、下不同治理層級的能力的銜接，以及治理主體各方之間的協同。國家治理能力從主體上可以分為政治權力主體和公民權利主體。在我國，政治權力主體以中國共產黨作為代表，其治理能力主要包括執政能力、決策能力、領導能力、執行能力、組織能力、規劃能力、計劃能力、溝通能力、協調能力、督導能力等幾大能力，這些能力依其所在層級不同各有側重。

在中央高層的治理能力中，包括執政能力、決策能力與領導能力。第一，執政能力。執政能力是作為執政黨必須重視的能力。中國共產黨執政能力主要是指黨在執政過程中駕馭社會主義市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力。第二，決策能力。執政能力是對高層能力建設的宏觀要求，領導能力則是權力主體在國家治理的過程中，正確制定大政方針、確定國家治理的目標以及實現目標的戰略的能力。決策能力要求決策者能夠正確分析形勢，包括內外部局勢、內外部資源、內外部主要矛盾，并在此基礎上形成合理配置資源、實現社會利益最大化的方案。第三，領導能力。制定決策，還須推進決策。作為高層，領導能力尤指推進決策的感召力。它以執政能力為根源，是高層的公信力，以決策的正確性為根基，能夠確定社會和國家的發展方向，并獲得全黨和人民群眾的支持，引領人民群眾實現國家利益要求，實現國家治理的目標。在省市中層的治理能力中，同樣需要較高的決策能力和領導能力，此外還需要較強的規劃能力、組織能力、溝通能力、協調能力。決策能力方面，中層需要分析的形勢問題更為具體，制定方針政策更要結合當前的特點。在領導能力上，也需要獲得政治權力主體內部和人民群眾的支持。此外，中層還需要貫徹執行高層的決策，并溝通高層與基層，起到高層到基層民主對話的橋梁作用。在縣鄉的基層治理能力中，包括規劃能力、計劃能力、執行能力、組織能力、溝通能力、協調能力。基層尤其需要重視執行能力、溝通能力與協調能力。基層是政治權力主體和人民群眾直接接觸的層級。執行能力需要將治理國家的指導思想、思想觀念、價值取向、戰略策略、制度機制、政策方針和實施方案轉變成權力主體自身與人民群眾的國家治理行為的能力，是將理念實踐化的能力。這要求既要嚴格貫徹高層的精神和決定，又要結合基層的工作實際，真正落實決策和制度。溝通能力與協調能力則是多元主體參政的要求。多元主體參政必然涉及溝通，基層必須能廣納眾議，同時也能將高層、中層的精神、決策準確傳達。

無論高層、中層還是基層，都必須重視督導能力。督導能力，是指政治權力主體在國家治理過程中對于公職人員和社會成員監督、規范與指導的能力。這包括行為過程和結果的評估，尤其是對違規、貪腐行為的檢查、控制、教育與防范。在強調民主、法治的社會主義新中國，無論哪個層級，都必須重視自我監督，克己奉公。

公民權利主體一般認為包括參政黨、社會組織和公民。第一，參政黨的參與能力。我國的政治制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，參政黨的參政議政能力主要通過政治協商會議實現，通過制度保障等措施，在堅持中國特色社會主義中平等議事、求同存異，充分發揮參政黨的議事能力，為實現人民群眾的共同利益獻計獻策。第二，社會組織的參與能力。在我國，社會組織的發展并不成熟，但社會組織的作用已經愈益突出。在國家治理的大背景下，社會組織參與治理必須理解、貫徹黨和國家關于國家治理的指導思想、依法依規行事。在此前提下，社會組織應發揮其涉及面廣、行動靈活的優勢，提高其規范化水平，為國家治理做出貢獻。第三，公民的參與能力。公民是執政的基礎，公民參與到國家的治理活動中是國家治理的重要部分。由于公民作為個體的分散性，提高公民參與能力主要應當提高公民的參與意識和基本知識，并通過國家的法律法規和制度建設完善和發展公民參政議政的渠道，引導公民有序參與治理。

治理能力是一個綜合的體系，其效能大小取決于各方合力的作用。因此，治理能力的建設，不僅要關注不同主體、不同層級的能力建設，還要關注不同層級與主體間的協同問題。政治權力主體內部，高層的思想需要中層和基層貫徹執行，基層的實際工作經驗通過中層反饋給高層，又將有助于高層方針的制定。不同主體間，政治權力主體對公民權利主體進行指導，公民權利主體對政治權力主體進行監督和有效補充。可以看出，在不同層級與主體的治理能力體系建設中，還需要重視協同能力的建設。協同能力建設其實就是大局意識和合作意識。在治理中，不僅要注意自身的行為、決策，更要有意識地考慮自身行為對其他層級、主體的影響，在整個國家治理的大環境下有何意義和作用，這是大局意識。國家治理面對的問題是復雜的，即便許多具體的問題也不是某一個層級或主體可以直接解決的，往往需要合作完成，這是多元主體參與合力的體現，這是合作。因此，在治理能力體系中，應該跳脫單個主體、層級的藩籬，培養協同意識、建設協同能力。

注重各類人才的治理能力建設

除了制度、抽象群體的建設之外，在國家治理現代化中，具體的個人的作用也不可忽視。針對如何推進國家治理現代化的問題，注重頂層設計，推進制度改革，從國家、政黨、社會組織等抽象群體入手，是非常必要的。但是，無論是治理體系還是治理能力，在國家治理現代化的過程中，終究需要人來將之化為實踐行為。首先，國家治理現代化理念需要深入人心。國家治理的理念一經提出，需要被正確的理解。眾多學者關于國家治理的解讀即承擔了這一任務，對國家治理全面、準確、深入的把握是推進國家治理現代化的大前提。學者的研究停留在學術層面，國家治理的價值體系還需要借由黨政機關、傳媒等平臺，以較為通俗化的方式傳達到黨政領導干部中去。此外，國家治理的理念不能局限在黨內，向黨外各界群體的傳輸還需要統戰方面的人才支持。對于人民群眾，媒體傳播人才、基層工作人才又成為黨宣傳國家治理理念的重要渠道。同樣，治理體系的制度、運行方式，都要人來進行宣傳，使國家治理體系可以從形而上的抽象理念內化到黨政領導干部、社會各界的心中去。其次，是國家治理現代化的踐行。國家治理是由多元主體參與的，多元主體又是由具體的人代表的。例如黨政的代表是具體參與治理的各級黨政領導干部，公民及其組織的代表是具體治理問題中的民意代表。作為多元主體的代表，人必須有足夠的能力素質對問題進行深入理解，并能夠準確表達。最后是國家治理現代化的評估。無論是評估體系還是評估過程、評估結果分析，都需要專業的評估人才進行。在治理現代化中，人的作用不僅是治理的實踐基礎，更是治理的根本力量。

黨政領導干部的治理能力建設。在國家治理中，黨的領導地位不可動搖。國家治理是在黨的領導下進行的，黨政領導干部作為黨在具體治理問題中的代表，其能力建設有必要進一步加強。首先，要正確設計與理解國家治理，樹立制度自信。對國家治理的理念要自信，對黨的領導要自信。黨政領導干部必須深入學習國家治理理念，準確把握國家治理的內涵，全面理解國家治理的必要性和正確性，深刻體會在全面深化改革中必須堅持中國共產黨代表、組織、領導人民執掌政權。第二，必須有堅持改革的勇氣。在制度自信的前提下，進一步強化民主、法治的理念，在實踐中堅持科學民主依法有效管理，廣開言路，合理宏觀指導、大膽放權。第三，弱化官本位、杜絕高姿態。盡管在多元主體參與中，黨具有領導地位，但治理理念的目的是獲得多方意見，共同治理。在解決具體問題上，如果官員態度傲慢，不但無法使其他參與主體獻言獻策，反而會拉開黨和人民的距離，國家治理在實踐上反而適得其反。第四，提高溝通和信息整合能力。多元主體參與的過程往往始于意見、觀點的溝通，黨政領導干部在與社會公眾代表的接觸中，要提高溝通的能力，高效理解其他治理參與主體的訴求。由于參與主體較多，在意見、觀點交流的過程中，黨政領導干部應當能夠快速進行信息的整合。一是從樸素的訴求、建議中準確歸納提煉；二是對信息迅速判斷，給予初步反饋，針對問題進行深入互動；最后，提高個人品德與黨性修養。品德與黨性修養是人內化的價值觀，是外顯行為的內在影響因素。黨政領導干部落實治理理念，與社會公眾溝通協作，也是黨的群眾路線的體現，與多元參與者共同治理，抵擋不良誘惑，堅持黨的基本路線不動搖，歸根到底是黨政領導干部作為黨員的品德、黨性問題。提高品德黨性修養是黨政領導干部能力建設的歸宿。

國家治理專業人才的治理能力建設。從根本上說，國家治理必須科學化，科學化的國家治理需要專業的治理人才作為支撐。第一，國家治理人才要重視理論研究。國家治理人才必須有堅實的理論基礎，理論是指導實踐的重要依據。理論研究要包括國家治理的理論基礎、國家治理體系、國家治理能力、國家治理現代化的評估等方面的研究，從國家治理的緣起到國家治理的落實在理論上予以深入分析和科學化。第二，提高理論實操化能力。理論需要在實踐中發揮作用，治理人才需要重視理論，同時要強調實踐。如國家治理現代化的評估，需要提出具體的指標體系以及指標評估的方法的標度。通過評估得出的結果，應當正確解讀，對現實有所指導意義。這都對治理人才將理論實操化的能力提出了高要求。第三，培養協作能力。國家治理涉及廣泛，不但需要人才與人才之間的協作，還需要科研機構與科研機構之間的協作，甚至是學科間之間的協作。在研究中，不可孤芳自賞、故步自封，而應開闊眼界、彼此交流，共同促進國家治理理論和實踐的進步。最后，關注理論創新能力。在新時期，如何將馬克思主義中國化、時代化，完善和發展有中國特色的社會主義理論是中國共產黨面臨的重要問題。國家治理現代化即是馬克思主義國家理論的重要創新。國家治理專業人才應該提高理論創新的能力，為國家的穩定、持續發展做出努力。

民意代表的治理能力建設問題。這里的民意代表泛指黨和國家之外代表其他群體意見的代表。作為國家治理的另一重要角色，民意代表與司法機關、地方和基層等參與者相比，缺少明確的制度規范和約束，因此有必要對其能力建設問題予以嚴肅探討。第一，民意代表必須理解黨政主導、多方參與的治理理念。在共同治理的過程中，無論合理的建議還是批評，對黨的國家治理均有積極意義，但任何意見必須在擁護黨的領導的前提下。無論是歷史還是實踐都證明，只有中國共產黨才能帶領中國人民走向繁榮富強。第二，提高獲取民意的能力。民意代表著某個群體。代表該群體發言，就必須全面獲取該群體的民意。民意代表是群體意見表達的窗口，民意獲取必須全面，不能形同虛設不獲取民意，也不可能偏聽一家之言，扭曲民意。第三，提高表達民意的能力。民意往往是樸素的，這體現在原始民意信息量大、信息雜等方面，民意代表不僅要全面獲取民意，還必須正確理解民意，歸納民意。最后，提高溝通黨與自身所代表群體的能力。民意代表的作用不僅是將所代表群體的意見傳遞給黨和政府，同時也應當將黨和政府新的理念、切實的行動及時反饋，真正成為溝通的橋梁。

綜上所述，推進國家治理現代化，是在堅持和發展中國特色社會主義道路上全面深化改革的重要舉措。在國家治理現代化的實踐中不但要重視體系建設，更要重視能力建設問題。在治理能力建設中，不僅要關注各層級與主體間的能力建設，也要關注各層級與主體間的能力協同；不僅要考慮抽象群體的治理能力，也要考慮具體個人的能力建設。只有以個人的治理能力建設為基礎，以不同組織、層級與主體的治理能力建設為核心，才能有效支持和促進國家治理的現代化。

（作者：蕭鳴政，北京大學政府管理學院行政學系主任，教授；郭晟豪，北京大學政府管理學院研究生）

責任編輯：鄭 建