小組治大國

陳墨

2013年11月的一天，像往常一樣，早上八點(diǎn)多，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長、原體改委副主任高尚全就來到辦公室。剛坐下來，他就讓秘書把15日剛剛公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》打印一份拿過來。

他仔細(xì)閱讀這份《決定》，只要有內(nèi)容涉及“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”之處，他就用筆在該處重復(fù)勾畫幾下。“建立改革協(xié)調(diào)的工作機(jī)構(gòu)大家已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但是誰來擔(dān)任組長呢？文件上沒說，但這個(gè)問題很重要。”

一個(gè)多月后的12月30日，中共中央政治局會(huì)議給出了答案——由習(xí)近平出任組長。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”是一種頗具中國特色的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前，中共中央已設(shè)置多個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)小組”，其中，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組最“年輕”，也是不多的幾個(gè)由黨的總書記擔(dān)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組之一。

“神秘”的中央領(lǐng)導(dǎo)小組

在中國，有大量類似于中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它們是黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式外的補(bǔ)充。它們也沒有人員編制，甚至不印公章，不單獨(dú)行文。平時(shí)難見身影，但在特定時(shí)期卻擁有跨部門的協(xié)調(diào)權(quán)力。

雖然略顯神秘，但事實(shí)上，在中央各大部委和省級地方政府的人事布局基本完成之后，中央層面最為頻密的人事調(diào)整，恰恰就發(fā)生在以往這些并不為人注意的各個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)當(dāng)中：從2013年6月底開始，有8個(gè)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整了負(fù)責(zé)人，新任組長都是新上任的總理或副總理。

而在更早之前，中紀(jì)委書記王岐山已經(jīng)擔(dān)任中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長；中央新疆工作協(xié)調(diào)小組也迎來了新領(lǐng)導(dǎo)，全國政協(xié)主席俞正聲出任組長。

如果按權(quán)屬關(guān)系對各個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，類似中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組和中央新疆工作協(xié)調(diào)小組等帶有中央字眼的，可歸納為黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行列；而帶有國務(wù)院字號(hào)的各領(lǐng)導(dǎo)小組和工作委員會(huì)，則屬于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

如何運(yùn)行

政出多門、多頭管理、九龍治水……同一級政府部門之間經(jīng)常遇到權(quán)限交叉、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題。因此，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的政治規(guī)格更高一級，這直接體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的結(jié)構(gòu)上。

2013年6月，國務(wù)院決定成立農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，副總理馬凱任組長。在城鎮(zhèn)化的背景下，這一領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，被理解為國家進(jìn)一步重視解決農(nóng)民工問題。

而過去一年調(diào)整的“國字頭”領(lǐng)導(dǎo)小組，組長均由國務(wù)院總理或副總理擔(dān)任。其中，應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組呈現(xiàn)出明顯的“高配”特點(diǎn)，組長為總理李克強(qiáng)，兩名副組長是副總理張高麗和國務(wù)委員楊潔篪，成員包括外交部長、發(fā)改委主任、財(cái)政部長等30位部委一把手。

此外，李克強(qiáng)還擔(dān)任西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組組長，副總理張高麗任以上兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長。

一般來說，領(lǐng)導(dǎo)小組的組成人員屬于兼職，小組設(shè)一名組長，但副組長和成員的數(shù)量不固定。

“在領(lǐng)導(dǎo)小組的所有組成部門中，牽頭部門是主要的事務(wù)承擔(dān)者。”南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教師周望曾對“領(lǐng)導(dǎo)小組”的運(yùn)行進(jìn)行分析：領(lǐng)導(dǎo)小組的一般成員可以提出自己的意見，但他們的主要職責(zé)還是代表自己所在部門為小組的工作提供協(xié)助，將領(lǐng)導(dǎo)小組的決議和要求帶回到各自部門。

除領(lǐng)導(dǎo)小組外，遇到臨時(shí)或者緊急事件，國務(wù)院還會(huì)成立其他形式的“小組”，盡管擁有跨部門協(xié)調(diào)權(quán)，但不一定屬于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。例如，蘆山地震后，國務(wù)院立即成立災(zāi)后恢復(fù)重建指導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，國家發(fā)改委主任徐紹史任組長，共有四川省政府、財(cái)政部、住建部等27個(gè)成員單位。

“在重大決策具體落實(shí)和實(shí)施過程中，建立跨部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，有利于減少層級、提高效率。”對于“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制的運(yùn)行效果，國務(wù)院原副總理曾培炎曾這樣評價(jià)。

更大尺度的謀篇布局

在中央層面設(shè)立全面深化改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組是十八屆三中全會(huì)的一個(gè)“亮點(diǎn)”。

按照全會(huì)決定的表述，改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的職能是“負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”。換言之，該小組有四大職能。

2013年11月13日，即全會(huì)結(jié)束的第二天，北京市委常委會(huì)即釋放出消息，將成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，北京市委書記郭金龍強(qiáng)調(diào)，要把握首都發(fā)展的階段性特征，從國家發(fā)展大勢、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展著眼，在更大尺度上謀篇布局。

“誰來擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長人選很重要。”國家體改委原副主任邵秉仁表示，現(xiàn)在改革面臨的環(huán)境和困難，與上個(gè)世紀(jì)已然不同，領(lǐng)導(dǎo)小組如果沒有強(qiáng)有力的人選，則很難推動(dòng)目前的各項(xiàng)改革。

高尚全則認(rèn)為，此前各類中央級別的領(lǐng)導(dǎo)小組多屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組等等。但這類領(lǐng)導(dǎo)小組往往職能單一，為某一項(xiàng)改革而設(shè)，已經(jīng)不能適應(yīng)目前全面深化改革的需要。

中國（海南）改革研究院院長遲福林在接受采訪時(shí)認(rèn)為，當(dāng)下每項(xiàng)改革措施如果觸及利益格局，就會(huì)引發(fā)矛盾和阻力，頂層改革重啟，有助于協(xié)調(diào)部門利益、地方利益等既得利益關(guān)系。

（摘自《看點(diǎn)》）endprint