規制融合的美國模式及其啟示

摘 要：美國最先在電信業、廣播電視業拉開規制融合的帷幕，其實踐一直被視為世界的風向標。美國規制融合秉承了分類規制的基本傳統，由此形成了一種獨具一格的模式。其基本邏輯是全面放松規制、全力引入競爭，通過市場機制吸納投資、實現公共利益。美國規制融合模式實質上是引入競爭的一種思路。特定的規制模式是一國政治體制、經濟體制的縮影，中國既有規制的特定邏輯，決定了美國規制融合經驗可資借鑒的領域及形式。

關鍵詞：媒介融合；規制融合；美國模式；規制邏輯

作者簡介：肖贊軍，湖南師范大學新聞與傳播學院教授，上海大學影視藝術技術學院博士生導師，經濟學博士（湖南 長沙 410081）

媒介融合開啟了傳媒業、電信業發展的新紀元，電信業、廣播電視業、出版業等幾大產業（后文簡稱幾大產業）相互滲透，產業邊界全面消解，它們相互交融而形成一個被稱為“大媒體產業”的全新產業體系。在產業分立時代，基于其時的產業架構、市場結構，幾大產業曾形成了大相徑庭的縱向規制體系，規制緣由、規制目標、規制重心各不相同，但在媒介融合下，幾大產業原有的產業架構、市場結構被徹底顛覆，傳統的分業規制模式面臨根本性挑戰。世界各國競相在幾大產業推進規制融合，在20世紀80年代的放松規制浪潮之后，幾大產業的規制問題再次成為焦點。美國最先在電信業、廣播電視業拉開規制融合的帷幕，其實踐一直是世界的風向標。美國規制融合模式有何特色？其基本邏輯何在？中國三網融合試點正轉向全面推進，且新的融合性規制機構——國家新聞出版廣電總局醞釀多時已正式成立，應對融合的規制變革正處在重要關口，美國規制融合經驗有何啟示？

一、美國規制融合實踐的基本歷程

美國是媒介融合這一產業革命的發祥地，最先從規制上進行回應，1996年2月即頒布具有里程碑意義的新電信法案，在世界吹響規制融合的號角。《1996年電信法》第一次對《1934年通信法》進行了全面修訂，被認為是“對美國開辟未來的極為革命的法律”①，它從兩個方面奠定了規制融合的基本政策框架：一是解除了電信業與有線電視業之間的交叉準入禁令，電信公司可提供有線電視服務，有線電視公司也可提供電話服務，兩者允許互持股份；二是將通信服務區分為信息服務（information service）、電信服務（telecommunications service），對信息服務免于規制（或輕度規制），對電信服務嚴格規制。允許交叉進入，意味著美國有線電視業、電信業不再存在規制邊界（由規制設定的產業邊界）；而設置信息服務類別，所有的融合性業務，不管基于何種技術平臺，均被納入其中，可免于不一致規制。此外，《1996年電信法》還允許市話公司和長話公司相互進入（1982年美國電話電報公司〈AT&T〉被肢解，美國電信市場長話、市話分離），美國電信業內因規制而形成的市場樊籬也被拆除。

在《1996年電信法》頒布之前，克林頓政府曾對通信法提出了一種備受矚目的修訂思路。即在通信法中專辟第七章（Title Ⅶ），對寬帶服務及使用寬帶設施的其他服務施加統一規制，所有“雙向、寬帶、交互、交換、數字傳輸服務”②都被納入這一章的規制范疇，無論其使用何種技術平臺，而不使用屬于第七章的寬帶設施的服務，仍歸屬第二章（Title Ⅰ）有線電話規制、第六章（Title Ⅵ）有線電視規制。但是，這一主張遭受了美國有線電視運營商、電信運營商及各州公共事業委員會（PUC）的一致反對而未果。盡管如此，在如何應對融合上，克林頓政府提案中將寬帶服務與電信服務、有線電視服務分別規制的基本思想，在《1996年電信法》中還是得到了一定的體現，寬帶服務大多被認定為信息服務，與電信服務、有線電視服務最終區別開來。當然，《1996年電信法》與克林頓政府提案存在根本區別，前者是將寬帶服務歸入信息服務免加規制，而后者設想的第七章則對寬帶設施提出了三個基本要求③：開放接入、互聯互通、普遍服務。

《1996年電信法》是美國進行規制融合的根本大法，但并非具體細則。一項業務是否屬于信息服務，時常飽受爭議。因此，聯邦通信委員會（FCC）出臺了許多規則（這些規制若受到質疑需經法院裁決），其中重要的規則主要包括：第一，2002年聯邦通信委員會發布《宣言性裁決》，將基于有線電視平臺的寬帶接入業務認定為信息服務（該裁決曾引起許多質疑，2005年8月美國最高法院進行了終裁，認定聯邦通信委員會的裁決合法）。第二，2004年2月與4月聯邦通信委員會對互聯網電話（VoIP）爭議進行了兩次裁定，將電腦到電腦（PC to PC）互聯網電話界定為信息服務，而將與公共交換電話網（PSTN）互聯的互聯網電話歸入電信服務，并于2005年6月與9月先后出臺規則，規定后者的提供商必須提供緊急呼叫服務（E911）和執法監聽服務（CELEA）。第三，在交互式網絡電視（IPTV）上，2006年12月聯邦通信委員會出臺規則，禁止本地特許機構不合理拒絕競爭性視頻特許的申請（主要指電信公司的視頻業務申請）；之后又進一步規定，電信運營商基于全光纖網絡的交互式網絡電視按數據業務管制，電信運營商勿需挨家申請“本地特許”。

從《1996年電信法》開始，美國一直致力于在融合環境下重新定義普遍服務的內容?！?996年電信法》將普遍服務確定為國家通信系統的基石，普遍服務不再僅限于傳統的電話服務，而被擴展到先進電信服務（advanced services），普遍服務的范圍由聯邦通信委員會（FCC）根據電信和信息技術及業務的發展定期制定，具有動態性。1997年聯邦通信委員會依據新電信法頒布普遍服務法令，電信普遍服務范圍擴展到信息服務。2005年美國開始討論修改電信法，將寬帶互聯網接入業務納入普遍服務目標（其間美國參議院戈登·史密斯、康拉德·伯恩斯先后提出《21世紀普遍服務法案》、《2006年互聯網和普遍服務法案》）。經過長時期準備和充分醞釀，2011年10月，美國聯邦通信委員會通過反復討論修改的普遍服務基金和運營商間補償制度改革方案，正式將電信普遍服務的重點轉向寬帶互聯網，設立“連接美國基金”（CAF，Connect America Fund），取代原“高成本地區基金”（high-cost support fund），同時在其下建立專門的“移動基金”（Mobility Fund），以加速推進移動寬帶服務的普及。

回顧美國規制融合實踐的基本歷程，可以發現，美國推進規制融合的基本思路主要體現在三個方面：一是如何在有線電視業與電信業之間實現公平進入；二是如何對融合性業務實施規制；三是如何在交互融合的產業體系下實行原特定產業的某些規制理念（如普遍服務）。美國的規制融合實踐在世界起步最早，至今雖仍遠未成熟，但經過近20年的實踐，現已形成了一種極具有代表性的規制融合模式。

二、美國規制融合模式的主要特色

美國在《1934年通信法》中建立起了獨具特色的分類規制體系。該法定義了電信服務、無線通信服務（mobile radio service）、廣播電視服務（broadcasting service）、有線電視服務（cable service）等基本的服務類別，每一服務類別的規制內容、規制程度各不相同。對特定業務如何實施規制，先必須將其歸入一定的服務類別。在規制融合實踐中，美國繼承了分類規制的基本傳統，在分類規制體系下為電信業、廣播電視業構建起統一的規制框架，從橫向分層組織規制。美國的分類規制在傳統規制時期獨具一格，承襲這一傳統的規制融合模式亦可謂獨步天下。

1. 承襲分類規制實現融合規制

從在電信業、廣播電視業實施全面規制開始，美國就將其納入到一個統一的法律框架內，由統一的規制機構聯邦通信委員會實施規制。在目前幾大產業規制融合的探討中，這一點一直為人所津津樂道。其實，這并不表明，美國其時就已對這些產業進行融合規制。在美國傳統規制中，每一服務類別嚴格對應于相應的行業，不同服務的類別，規制內容千差萬別，并且對應不同類別的服務規制，聯邦通信委員會分別建立了相應的分支機構。雖有統一的法律框架，統一的規制機構，但實質是通過分類規制實施分業規制。

雖然如此，美國的規制融合實踐，最終還是在分類規制體系下為電信業、廣播電視業搭建起了統一規制框架。這是美國規制融合模式最具特色之處。在傳統規制時期，美國通信法所定義的電信服務、無線通信服務、有線電視服務等基本服務類別，分別代表相應的行業，兩兩之間不存在任何交集，從而也無多少關聯。而在《1996年電信法》中，美國在沿用這些傳統服務類別定義相應行業之外，新增的信息服務類別不再與特定的傳統產業范疇相對應，任何技術平臺所提供的非傳統業務，均可能納入這一服務類別，盡管各服務類別之間也不應存在交集（否則通信法無法實行），相互之間不應發生關聯，但實際上，如按傳統規制邏輯，納入信息服務的業務，本應按其技術平臺被歸入相應的傳統服務類別，信息服務類別實質上充當了傳統服務類別之間的橋梁。這就意味著，通過信息服務類別，美國真正將電信業、廣播電視業納入一個統一的規制框架。此外，美國《1996年電信法》允許電信業、有線電視業相互進入，其所定義的傳統服務類別，也已不再具有之前所代表的嚴格的分業規制意涵。

傳統分業規制在媒介融合下所遭遇的致命挑戰，是不同技術平臺提供的相同或類似業務將遭受不一致規制，應對這一挑戰是在幾大產業實施融合規制的首要任務。美國實現一致性規制的基本特色主要體現在兩個方面：一方面是將各種新興的融合性業務集中歸入信息服務，對它們不施加規制，或者僅輕度規制，以使這樣的業務不至于按技術平臺落入傳統服務類別而引致規制不一致；另一方面是如果新業務歸入信息服務免于規制后，與類似的受規制的傳統業務之間產生了規制不一致，則主要考慮如何放松傳統業務的規制④，而不是為消除規制不一致而將傳統服務的規制“強”加于新業務之上。

在媒介融合下，雖應對具有類似經濟特征的業務實現一致性規制，但從分業規制轉向融合規制的過程中，又可能仍需對幾大產業區別對待，而暫時對其間的某些類似業務在規制程度上體現一定差異。主要有兩個方面的原因：一是媒介融合之初，為促進公平競爭對市場地位懸殊的運營商推行不對稱規制；二是媒介融合是一個循序漸進的過程，部分傳統業務將在長時期內一直具有相當的市場份額，基于不同平臺的類似業務可能處于不同的細分市場。美國分類規制體系在規制融合中的最大意義就是實現這一規制訴求，其服務類別，不僅在電信業、有線電視業之間實現了不對稱規制；而且也對媒介融合過程中的不同細分市場施加了不同程度的規制。

如何在幾大產業實施融合規制，對類似業務既實現一致性規制，又在需要時令其規制程度有所差異，美國與歐盟的實踐形成了鮮明對比。歐盟規制融合最為引人注目之處，是重新搭建融合性的規制框架，從橫向分層組織規制，先在各層級（網絡、內容、服務等）分別實施統一規制（一致性規制），之后再在一定層級實行分類規制（這里對“類”的定義與美國對“類”的定義截然不同）。如在內容層級，將視聽媒體服務納入統一的規制體系后，再分成線性服務、非線性服務，對一些業務實現不同程度的規制。而美國則是承襲傳統分類規制體系，在分業規制形式下實現融合規制，其分類規制體系所定義的服務類別，從一開始即體現了某些業務間所受規制程度的差異，類似業務的一致性規制主要通過新增的信息服務類別而實現。

2. 秉承分類規制實現分層規制

美國在電信業、廣播電視業的傳統規制通過服務分類組織規制。《1934年通信法》定義了多種基本服務類別，每一章節對一定服務類別專加規制。其時一種服務類別代表一個縱向一體化的產業，一定服務類別的規制，名為對“服務”施加規制，但實為對提供服務的網絡技術平臺實施規制。這樣的組織規制方式，實質是遵循縱向一體的產業架構，從縱向組織規制，因此被形象的比喻為“豎井”模式（Silo Model），一種服務類別被視為一個“豎井”。

按組織規制的上述邏輯，當有新產業問世，對其施加規制的方法是在通信法中定義一種新服務類別，專辟一章加以規制，可以說是在“豎井”之外再添一新“豎井”。有線電視業新問世時就是被這樣處理的，美國在通信法中定義了有線電視服務，通過第六章實施規制。后來克林頓政府提議的“第七章”也希望對寬帶服務按這一邏輯組織規制。

在規制組織上，美國規制融合模式的主要特色在于：一方面秉承了通過服務分類組織規制的傳統，但另一方面又悄然顛覆了傳統規制從縱向組織規制的范式。對傳統業務之外的新興業務，《1996年電信法》似乎視之為一個產業，而對應定義了信息服務類別，但其實這并未沿襲組織規制的傳統邏輯。既然各種不同形式的融合性業務，一旦被認定為信息服務，均可免于規制，而無論其技術平臺是否遭受規制，受何種形式的規制，這就意味著，一種業務如何實施規制，不再完全由其技術平臺決定，服務規制與網絡規制已經分離開來。信息服務類別已不代表特定的縱向一體化產業，再非“豎井”之外的新“豎井”。通過信息服務類別，美國已開始從橫向分層組織規制，在組織規制的范式上對媒介融合下的新產業架構進行了回應。美國在規制融合中的組織規制方式，與其傳統規制中的組織規制方式可謂形似而神不似，這一點是美國規制融合模式的引人矚目之處。

其實，《1996年電信法》中的分層規制范式，主要繼承了之前第二次計算機調查在電信業所采用的增值業務/基礎業務兩分法的理念。此次調查認為，基礎業務潛存于增值業務之下，而增值業務則“騎”（rides）在基礎業務之上⑤，故而基礎業務被嚴格規制，增值業務可免于規制。不少研究者（Robert Cannon、Douglas Sicker、Kevin Werbach）因此認為，第二次計算機調查分離了基礎傳輸網絡與其所提供的業務，實則已采用初步的橫向分層規制理念。⑥之前第一次計算機調查希望在電信業務、數據通信業務之間劃一條清晰的不變的分界線，是典型的縱向分業規制邏輯，但最終失敗。美國轉而在電信業中通過增值業務/基礎業務兩分法，進行了橫向分層規制的初步實踐，在分類規制框架下，這種嘗試在不經意間開創了一種影響深遠的新規制范式。

當然，第二次計算機調查分離增值業務與基礎業務的方法，對分層規制的最初實踐尚是局部的，僅僅限于電信業。《1996年電信法》區分信息服務與電信服務，美國在電信業、廣播電視業組織規制的范式才真正全面發生質的變化，開始對兩大產業從橫向分層組織規制。從以后的實踐來看，信息服務常被視為一個“百寶箱”，任何融合性業務，無論其基于何種技術平臺，都被納入其中，進而服務、網絡實現分離規制。

雖最早在局部進行分層規制實驗，可在后來的規制融合實踐中，美國的分層規制是極不徹底的。在世界規制融合實踐中，歐盟的分層規制模式引人奪目，其在搭建起電子通信規制框架、出臺《視聽媒體服務指令》后，將網絡規制與內容規制完全分離開來，從橫向組織規制，分層設計規則。但美國的《1996年電信法》，依舊保留了不同服務、不同技術平臺之間存在已久的縱向法律區隔，仍然假設不同的服務使用不同技術，經由不同網絡傳輸，而并未“全面體現融合的寬帶世界（不同的網絡設施能在互聯網平臺上傳輸類似的服務）”⑦。誠如約翰·中畑（John Nakahata）所言，對于協調各種信息平臺規制的多樣性的通信法改革，《1996年電信法》還僅是一個開始。⑧受歐盟分層規制實踐的影響，美國微波通信公司（MCI）曾提出一個提案，建議美國實施更為徹底的分層規制，從物理網絡層、內容層、應用層、邏輯層等層級分層組織規制，但這一提案飽受批評而未獲采納。

研究者們一度將互聯網的誕生主要歸功于增值業務/基礎業務兩分法。但當幾大產業基于互聯網進一步走向融合后，沿襲分類規制的傳統，美國的規制變革在分層規制的實踐上僅邁出了較小的步伐。

三、美國規制融合模式的基本邏輯

解讀美國規制融合模式，必須深入理解其背后基本的政策邏輯。這一點必須回答彼此關聯的三個問題：美國在規制融合實踐中奉行什么樣的規制哲學？其規制融合政策的基本目的何在？美國為什么形成了這樣的規制融合模式？

美國是極度崇尚市場自由的國家。即使是在電信業、廣播電視業施加全面規制之際，其別具一格的規制模式就已折射出這樣的取向。其時美國并未實施頗為盛行的國有化模式，走上公營壟斷之路，而是推行特許模式，通過市場準入特許獲取微觀經濟干預的權力，對特許的私營壟斷（包括寡頭壟斷）施加嚴格規制。這種“胡蘿卜加大棒”式的規制模式，最終保留了一定的市場形式及相應的市場要素，完全的市場雖不復存在，但并非如國有化模式對市場進行全面替代。特別是在廣播電視業，這一模式更是在無線廣播電視業內，及其與有線電視業之間推進了相當程度的競爭。因國有化部門的內部競爭難以獲得，旨在引入競爭的放松規制與私有化之間存在天然的互補性⑨，特許模式令美國在日后推進競爭的規制變革中占盡先機。

不僅如此，在產業分立時代，美國一直不遺余力地反壟斷，不失時機地引入市場競爭。1949年，依據《1934年通信法》在電信業施加全面規制后不久，美國司法部就迫不及待地對美國電話電報公司提起反托拉斯訴訟，劍指美國電話電報公司與由其控股的西部電子公司合謀壟斷電話機及相關設備市場，此次訴訟雖無功而返，但之后法院對可否使用消除雜音的助講器的判決（Hush-A-Phone Corp. v. United States）、聯邦通信委員會對可否使用無線裝置卡特風（Cartfone）的裁定，開始打破美國電話電報公司對用戶設備的壟斷。1974年美國司法部再次對美國電話電報公司提起反托拉斯訴訟，又一次劍指通信設備的壟斷，同時也指向長途電話市場的壟斷。最終形成的“1982年協議”，致使美國電話電報公司被肢解，美國在長途電話市場引入了競爭。而此前于1980年提出的第二次計算機調查報告，決定完全放開對用戶設備的規制，伴隨美國電話電報公司的解體，用戶設備最終也成為一個競爭市場。第二次計算機調查旨在在電信業全面促進競爭，美國頗具創見地區分了增值服務和基礎服務，增值服務被視為競爭性業務而免受規制。之后第三次計算機調查為促進增值服務市場的競爭要求居于壟斷地位的電信公司開放網絡結構。此外，在廣播電視業，美國為了促進內容市場的競爭，一度嚴格限制寡頭壟斷的廣播電視網對節目的所有權。

第二次計算機調查、美國電話電報公司的解體開啟了一個嶄新時代，美國在電信業、廣播電視業的規制自此全面轉向，開始奉行這樣的規制哲學：在一切可能的領域竭力引入競爭，只在不可回避的環節施加不得已的規制，這些環節僅存的規制本身大多也是為鼓勵競爭。20世紀80年代，由這一規制哲學所指引的美國，一直是西方放松規制浪潮中的引領者。

媒介融合全面顛覆了幾大產業傳統的市場結構，其對市場競爭的強化一直為人所矚目。幾大產業不僅因價值鏈節在融合中的徹底縱向分離，在服務環節的競爭日益廣泛而激烈，而且由于產業邊界的全面消解，相互之間的競爭更是風生水起，同時因進入壁壘的大幅度下降，特定價值鏈節（尤其是網絡環節）“可競爭市場”（Contestable Market）的形成還大大激化了市場的潛在競爭。⑩于是，奉行以上規制哲學的美國，其規制融合實踐的主旨即是放松規制全力促進競爭。

美國設置信息服務類別，主要是希望通過對融合性業務免加規制而引入競爭。互聯網發展之初，美國就未對其施加任何規制，當基于互聯網的各項融合性業務紛紛問世后，美國繼續遵循這一邏輯，將之歸入信息服務，避免將傳統規制施加于其上，即便它們在經濟特征上與傳統業務是多么地相似。如果免于規制的融合性業務，與仍受規制的傳統業務形成了不對稱競爭，美國則首先考慮對傳統業務放松規制{11}，而非對融合性業務施加傳統規制，以免有損信息服務環節的競爭。至于允許電信業與有線電視業之間的交叉準入，其引入競爭的意圖不言而喻。美國對提供公共電信服務的電信運營商仍施加了嚴格規制，以防止其拒絕提供網絡要素而阻撓競爭，以及避免因其與有線電視運營商之間市場地位不對稱而扼殺競爭。

從用戶終端市場引入競爭，美國在壟斷的電信業撕開了一個豁口，拆分美國電話電報公司在長話市場引入競爭、區分增值業務與基礎業務在服務環節引入競爭，美國在電信的規制開始轉向，而其規制融合實踐，則是在電信業、廣播電視業之間全面引入競爭，幅度之深、范圍之廣，達到了一個無可比擬的高度，以至于美國在電信業、廣播電視業的行業規制日益淡化，越來越趨向競爭規制。

美國在規制融合中盡心竭力推進競爭，其主旨是通過競爭吸納投資。在媒介融合中，以幾大產業為中心，相關產業相互交融形成了一個龐大的產業體系，這一產業體系不僅成為經濟發展的強大引擎，而且是未來社會發展的強勁助推器，世界各國競相將通信技術、信息網絡、內容產業提至國家戰略的高度，竭盡全力推動投資，以在技術革命、產業革命的關口占據有利制高點。美國更是走在最前沿，屢屢搶先推出雄心勃勃的、備受矚目的各種戰略及規劃，而如何推動投資，一直是這些戰略及規劃的核心任務。從傳統規制開始，當許多西方國家直接實施國有化，通過國家的強制力量動員資本時，美國就通過特許服務壟斷而進行投資激勵，由私人資本充當投資主體。在媒介融合這一產業革命中，美國更是希望私人資本在投資中充任主角，誠如蘋果公司前首席執行官約翰·斯卡利（John Sculley）所言：“數字通信革命應由私人部門來執行，而不是美國政府出資推動”{12}。美國傳統規制通過特許服務壟斷而進行投資激勵，或者說讓投資者盡享服務收益而具有足夠的投資意愿。這種方式是基于競爭受到限制或完全缺失的選擇。充分的競爭是動員投資的不竭動力，媒介融合全面強化了市場競爭，所以，美國規制融合實踐的核心任務就是營造充分競爭的環境，最終鼓勵私人投資。

在傳統規制下，特許服務壟斷進行投資激勵的靶點集中于網絡環節，其實是“傻瓜”終端，服務單一，服務環節的投資并非迫在眉睫。而在媒介融合下，終端趨向“智能”，服務包羅萬象，雖然網絡平臺的投資激勵至為重要，但服務環節的投資激勵也同樣舉足輕重?；趥鹘y規制對服務投資激勵的缺失，美國不僅將各種服務納入信息服務范疇免加規制，而且通過對物理網絡嚴加規制而控制網絡運營商在服務環節施展壟斷勢力，全力推進服務環節的競爭，首先對推動服務投資進行了不懈努力。另一方面，美國允許電信業、有線電視業間雙向進入，同時將兩大產業運營商新部署的光纖網絡免加傳統規制，竭力推進不同技術平臺之間的競爭，對推動物理網絡的投資也同樣盡心盡力。

美國通過規制融合促進競爭，終極目標必然是更為有效地維護公共利益?！?934年通信法》將“公共、便利和必需”的原則置于核心地位，對電信業、廣播電視業施加規制，就是確保其各項服務符合這一原則。在美國的規制融合實踐中，這一原則仍是一切規制的出發點，其中心地位從未有所動搖，只不過是該原則的實現方式已發生根本性的變化。美國通過特許獲取微觀規制權的傳統規制方式，是通過施加直接規制而保障公共利益，規制靶點直接指向公共利益本身，而其旨在引入競爭的規制融合實踐，不再以公共利益本身為直接靶點，而是通過推進競爭實現原來由直接規制維護的公共利益。{13}對于極端崇尚市場自由的美國，傳統規制本因競爭缺失迫不得已而由直接規制確保公共利益，在規制融合中傾心傾力推動競爭，自是希望“重新”發現市場機制，讓市場機制逐步替代直接規制在保障公共利益中曾經的角色，以更為有效地實現公共利益。

美國之所以形成這樣的規制融合模式，除了奉行上述規制哲學之外，主要還因為其分權規制體制極易形成“路徑依賴”。美國是典型的聯邦制國家，同時也是典型的三權分立國家，對幾大產業的規制權限極為分散，不僅從垂直上分為聯邦、州、市等規制層級，而且在水平上立法、司法、行政三大獨立體系均有相應機構參與規制。美國推崇市場自由，投資由市場分散決策，而在規制體制上，其規制機構眾多，規制的實施亦可謂充分的分散決策。這樣的分權規制體制，規制沖突層出不窮，如何規制最終只得由法院來裁定，不但不同公司間的利益矛盾訴諸法庭者司空見慣，而且被規制公司質疑規制合法性而將規制機構訴于法庭者也屢見不鮮，聯邦通信委員會每出臺一項新政，就經常被利益受損公司告上法庭，而法院判決規制沖突主要依據定義傳統規制的《1934年通信法》及“1956年協議”等，它們在規制中扮演根本性大法的角色，于是，美國傳統規制容易被強化。不僅如此，美國在分權規制下利益集團林立，它們相互之間矛盾重重，利益主張彼此對立，進行一定的規制變革，總是需要成年累月的醞釀、曠日持久的討論，達成全新的規制框架往往極為困難，最終大多只能比照已有規制尋求一定的折中方案，由此，其已有規制也易于得到沿襲。當然，分權規制體制可使各利益集團的主張得到充分表達，已有規制可時刻得到檢查，美國在因應技術革命的規制變革中屢屢搶得先機，只不過在這樣的體制下難以從頂層進行全新的制度設計。所以，美國規制融合模式終未能逃離傳統分類規制的窠臼，在已有服務類別外再定義信息服務類別，即便規制范式已發生變革，規制哲學已發生逆轉，但顯然仍繼承了傳統分類規制的基本形式（未果的“第七章”的設想，分類規制的形式則更為鮮明）；至于美國在規制融合中傾心引入競爭這一基本理念，則與之前分立規制下的歷次關鍵規制變革，致力在電信業用戶終端市場、長途電話市場、增值服務市場引入競爭的基本理念更是一脈相承。

概而言之，美國規制融合模式的基本邏輯，是在走向融合的產業全面放松規制、全力引入競爭，通過市場機制吸納投資、實現公共利益。而形成這樣的一種規制模式，不僅是由于美國的規制哲學尊崇完全的市場自由，而且是因為美國的政治體制形成了充分的分權規制。

四、美國規制融合模式的簡單啟示

應該說，中國對幾大產業的規制融合極為謹慎。美國在1996年頒行新電信法允許電信業、廣播電視業雙向進入，中國時隔三年于1999年卻出臺了在兩大產業限制雙向進入的82號禁令。直至2010年7月，12城市或地區啟動三網融合試點，這一禁令才得以解除。不過，近年中國規制融合實踐開始步入實質性階段：不僅三網融合已經由點至面，正轉向全面推進，而且原新聞出版總署、國家廣播電影電視總局已然合并，組建了國家新聞出版廣電總局。于是，進一步推進規制融合的政策框架應得到全面正視。

常言他山之石可以攻玉。但中國的規制體制、市場環境與美國有著天壤之別，從分權規制體制所引致的“路徑依賴”使得美國形成了獨具一格的規制融合模式，可以推知，中國的規制融合路徑必與美國截然而異。中國規制融合實踐的姍姍起步就已很好地印證了這一點。從而，對于規制融合的美國經驗，在言他山之石可以攻玉時，必須細致思考兩個層面的問題：一是可否借鑒層面的問題，中國規制融合在哪些領域可借鑒美國經驗（何“玉”可借用他山之石），哪些領域需自行探索（何“玉”不可借用他山之石）；二是如何借鑒層面的問題，對于可借鑒美國經驗的領域，美國哪些經驗可資借鑒（何“石”可以攻玉），而哪些經驗又無從借鑒（何“石”不可攻玉）。

幾大產業的規制模式是一國政治體制、經濟體制的縮影，美國模式是西方發達國家中的典型模式，中國在幾大產業的既有規制，自是與之截然不同的另具典型意義的規制模式。首先，幾大產業的規制具有極為特殊的規制目標：廣播電視業、出版業（包括報業）是黨和政府的喉舌，必須堅持正確的輿論導向，對國家安全和政治穩定負有不可推卸的責任；而電信業雖不承擔意識形態安全的責任，卻是關乎國計民生的基礎設施，作為一個發展中國家，必須慎重考慮其產業安全。其次，在所有制上，由特殊的規制目標決定，被視為喉舌的廣播電視業、出版業，市場準入極為嚴苛，即便對非傳媒業的國有資本，也存在諸多限制，而被視為經濟命脈的電信業，市場準入也十分嚴格，長期以來由國有經濟控制，向民營資本開放的領域極為有限。第三，從規制體制來看，幾大產業的規制機構也為數眾多，每一行業都有對應的規制機構，每一行政層級均設相應的分支結構，但中國并非如美國一般是實施分權規制，恰恰相反而是進行從上到下的集權、垂直規制，且為保障意識形態安全，各級黨委宣傳部均凌駕于其他規制機構之上。

這樣特殊的規制模式，使中國在應對融合的規制變革中極為謹慎。一方面，廣播電視業、電信業規制的核心目標大不相同，在其間推行規制融合，不僅擔憂廣播電視業意識形態安全的規制目標受到沖擊，也擔心為維護意識形態安全而使電信業的產業發展受到干擾；另一方面，為確保意識形態安全，廣播電視業、出版業的經營體制改革一直是謹慎布局，不僅改革步驟相對緩慢，而且市場培育也相對保守，一定的市場發育程度是以促進競爭為主旨的規制融合的必要條件，如果倉促推進融合，則極可能收效甚微，甚至問題叢生，所以，直至文化體制改革框架浮現，解除82號禁令的三網融合試點方始。

中國在幾大產業的特有規制，彰顯了特定的規制邏輯。一方面，無論進行怎樣的規制變革，特殊的規制目標無可動搖，尤其是在廣播電視業、出版業維護意識形態安全的規制目標，將居于中心地位，無可置疑優先于其他任何規制目標。另一方面，在經營體制改革中逐步形成的既有規制，一直盡心于培育市場、引入競爭、吸納投資，可這一規制取向又受到特殊規制目標的極大限制，在嚴格的市場準入下，引入競爭的范圍是受限的，既有規制并非全面引入競爭，僅是促進有限競爭，同時吸納資本的對象也是有限的，被吸納資本的使用領域是限定的，引入競爭并不為全力吸納資本，而是僅吸納有限資本。這是一種矛盾的規制哲學：既要促進競爭，但又限制了競爭；既要吸納投資，但又限制了資本準入。{14}

由此可見，中國在幾大產業建立的規制邏輯，與美國規制融合實踐的基本邏輯大有差異。美國規制融合則是為全面促進競爭，全力吸納投資；而中國處于特定的歷史階段，意識形態安全在規制目標中居于優先地位，既有規制僅是促進有限競爭，吸納有限資本。這是由兩國不同的政治體制所決定的。規制邏輯的不同，決定了中國在什么樣的問題上可借鑒美國經驗，以及美國經驗可資借鑒之處。

媒介融合是一場影響深遠的產業革命，幾大產業傳統的縱向一體的產業架構，逐步演化為全新的橫向一體的產業架構，其價值鏈節縱向分離、橫向融合全面重塑了市場競爭格局，極大地強化了市場競爭，傳統分業規制組織規制的范式被顛覆，施加規制的市場基礎也蕩然無存。幾大產業規制融合的基本問題，就是如何對產業架構、市場結構的劇變做出積極回應。美國在這一問題上的實踐走在世界最前沿，一直被視為風向標。無論中國的規制邏輯與美國有怎樣的不同，也將面臨這一基本問題，它是中國規制融合可向美國經驗借鑒的領域。

首先，可借鑒美國規制范式，在幾大產業實施一定的橫向分層規制，基于分層規制為幾大產業構建統一的、融合性的規制框架。幾大產業組織規制的基本范式，是與其技術結構、產業架構相適應的。各大產業曾擁有專用的技術平臺，相互之間截然分立，故而傳統規制實施縱向分業規制。但在媒介融合下，幾大產業擁有通用的技術平臺，基于層級技術機構，形成了橫向產業架構，所以應尋求相應的規制范式，建立一定的橫向分層規制。從橫向分層組織規制，可在一定層級將幾大產業納入到一個統一的規制框架，進而在其間實現融合規制。美國就是通過信息服務類別而實現規制范式的轉化、構建統一規制框架的，其組織規制的新范式具有很強的借鑒意義。中國組建國家新聞出版廣電總局，以對內容進行統籌規制，這意味著對此新規制范式開始有了傾向性選擇。進一步的政策框架應著手在內容層面、網絡層面構建統一的、融合性的規制框架。

在中國，橫向分層規制還具有更為積極的意義。在產業分立下，因廣播電視業、出版業內容與載體不相分離，一直是通過對整個行業實施嚴苛的市場準入而保障意識形態安全，這是以犧牲產業發展為巨額代價的。如果實施一定的橫向分層規制，對內容與網絡分離規制，則可在網絡層面專注產業發展，在內容層面偏重意識形態安全，從而在一定程度上能緩解意識形態、產業發展兩大規制目標之間的沖突。

其次，可借鑒美國規制哲學，盡可能地推進競爭，最大限度地吸納投資。媒介融合所形成的新產業體系，無論是內容產業，還是網絡產業，在經濟發展中的引擎作用不言自明，美國希望在規制融合中建立有效的產業發展模式以在全球占據制高點。在此番產業革命中，中國不僅對國內市場守土有責，而且更應不失良機躋身世界。如何推進產業發展，市場和政府如何發揮作用一直是爭論不休的命題，美國習慣通過競爭促進私人投資，而中國往往傾向政府推動投資。但必須注意到，幾大產業中世界知名的公司基本齊集美國，市場機制確是魅力無窮，在新產業版圖中，中國要在全球市場占據一席之地，市場機制的培育必是無法繞過的課題。新近的文化體制改革框架已開始傾力培育市場機制，不過如前文所述，中國矛盾的規制哲學，根源在于特定的規制目標，因此，在規制融合中應積極探索既能有力實現特殊規制目標，又可有效培育市場機制的規制思路。如若將內容與網絡分離規制，在網絡環節應放寬資本準入，網絡產業雖是國家經濟命脈，但不必一定設置太過保守的安全閥，還是可盡力推動競爭而吸納投資；而在內容環節，可遵循文化體制改革中分類改革的思路，在不觸及意識形態安全的紅線下，竭力推動競爭，盡可能地吸納投資。

此外，還可借鑒美國走出“路徑依賴”的經驗。中國在幾大產業的規制變革相比美國更易形成“路徑依賴”，規制融合實踐起步緩慢、迄今尚缺乏明晰的政策框架就是明證。只不過中國形成“路徑依賴”的根由與美國全然不同，主要是因幾大產業的規制存在特殊的規制目標所致。對于“路徑依賴”的影響，美國在規制融合中的基本思路是對新興的融合性業務免加規制，然后再逐步放松傳統業務的規制，先從增量市場引入競爭，再在存量市場推進競爭。這一點與中國在各項改革中一直奉行先增量再存量的改革思路很吻合，頗具借鑒價值。在推進規制融合中，可對新興的融合性業務先少加規制，之后為平衡規制，再對傳統業務放松規制，對新業務施加一定規制。

當然，美國實現分層規制的具體方式、推進競爭的具體方法，是無從借鑒的。美國繼承了計算機調查的遺產，通過信息服務類別實現分層規制，刻意于將服務與網絡分離引入模式內競爭。中國規制變革的法理基礎與美國徹底不同，顯而易見，實施分層規制的方式應另覓他法，市場發育程度與美國相去甚遠，引入競爭的方法也不可照搬。中國實施分層規制所面臨的癥結問題，是對保障意識形態安全的傳統方法過于依賴，致使內容與網絡縱向一體的格局不易改變，這需要頂層的制度設計。而迫于幾大產業間難以調和的縱向行業沖突，引入競爭的方法可傾向于推進模式間競爭。

在規制融合實踐中，中國面臨兩個方面的獨特問題：一方面，如何在內容規制中有效維護意識形態安全？如繼續通過市場準入保障意識形態安全，怎樣從以往基于縱向結構的嚴格市場準入，轉變為基于橫向結構的市場準入？{15}如何在規制融合中與文化體制改革框架中的分類改革緊密結合，探索最小代價的保障意識形態安全的方法？另一方面，為維護意識形態安全、確保網絡產業的產業安全，國有經濟將長期占據絕對主導地位，如何在國有經濟主導的幾大產業有效地引入競爭？這兩個方面的問題需要獨辟蹊徑，它們不僅無法從美國經驗中獲得啟示，反而大大限制了美國規制融合經驗在中國的借鑒意義。

注 釋：

{1}孫玉奎：《美國的1996年聯邦通信法》，《郵電商情》1996年第9期。

{2}{5}{6}{7}{8}Richard S Whitt：“A horizontal leap forward：Formulating a new communications public policy framework based on the network layers model”，Federal Communications Law Journal，2004，Vol.56.

{3}John T Nakahata：“Regulating information platforms：The challenge of rewriting communications regulation from the bottom up”，Telecommunications & High Technology Law，2002，Vol.1.

{4}{11}（美）羅伯特·佩特：《美國關于有線電視和融合問題的政策》，《廣播電視信息》2001年第3期。

{9}（英）戴維·M·紐伯里：《網絡型產業的重組與規制》，胡漢輝、何玉梅，譯，北京：人民郵電出版社，2002年，第366頁。

{10}肖贊軍：《媒介融合規制的基本取向分析》，《新聞大學》2013年第4期。

{12}（美）約翰·帕夫利克：《新媒體技術——文化和商業前景》，周勇、張平峰、景剛，譯，北京：清華大學出版社，2005年，第235頁。

{13}{14}{15}肖贊軍：《規制融合的歐盟模式及其啟示》，《湖南師范大學社會科學學報》2013年第4期。