2020年形成新型戶籍制度

十八屆三中全會關于“加快戶籍制度改革”的部署，受到社會高度關注。加快戶籍制度改革的重點和難點在哪里？需要把握哪些原則？有沒有路線圖和時間表？2013年12月17日，央視記者就這些熱點問題采訪了公安部副部長黃明。黃明在接受采訪時，通報了戶籍制度改革的時間表：到2020年，基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

【改革重點】 促進常住人口有序實現市民化

記者：十八屆三中全會要求“加快戶籍制度改革”，加快戶籍制度改革的重點在哪里？

黃明：加快戶籍制度改革，是黨的十八大和十八屆三中全會部署的一項重點改革，是推進中國特色新型城鎮化的一項重大任務，是實現億萬農業轉移人口“市民夢”的一項重大舉措。剛結束的中央城鎮化工作會議，明確提出要推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。

戶籍制度改革重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

【改革難點】 戶籍附著利益較多需逐步剝離

記者：加快戶籍制度改革的難點體現在哪些方面？

黃明：改革開放以來，戶籍制度改革一直在進行，也取得了一定成效，但一些深層次矛盾和問題還沒有解決。

一是戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復雜，核心的問題在于許多公共服務和社會福利政策與戶籍掛鉤，而且形成的時間久，涉及的領域多，協調的難度大，需要配套改革、協力攻堅。

二是城鄉之間、地區之間、城市之間的差別較大，需要合理引導。直轄市、副省級城市、省會市和東部城市資源優勢明顯，吸引大量流動人口聚集。這些城市普遍人口增長與資源、環境矛盾加劇，環境污染、交通擁堵等“城市病”問題比較嚴重，承載壓力較大。中小城市和小城鎮發展空間廣闊、潛力很大，但產業支撐和公共服務功能還需要一個發育的過程，吸引人口集聚的能力不足。這就需要加強政策引導、產業引導和觀念引導，加快產業布局調整，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，引導人口就地就近轉移就業，逐步實現人口的合理均衡分布。

三是各類群體的訴求不同，需要統籌兼顧。戶籍制度改革涉及千家萬戶，要突出重點、兼顧一般、分類分步有序推進。

【改革原則】 不能把農業轉移人口“被落戶”

記者：針對這些重點、難點問題，改革需要把握哪些原則？

黃明：當前，加快戶籍制度改革，必須把握一些重要原則：

一要尊重意愿。要堅持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進城、進哪個城、何時進城，都要讓群眾自主選擇，不能把農業轉移人口“拉進城”、“被落戶”。要逐步提高基本公共服務水平，切實保障農業轉移人口及其他常住人口的合法權益。

二要分類實施。國家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據不同地區資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體辦法，并向全社會公布，讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩定的預期和希望。

三要有序推進。要優先解決存量，有序引導增量。既要積極、又要穩妥、更要扎實，不刮風、不冒進、不搞運動。

【改革目標】 以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移條件

記者：加快戶籍制度改革有沒有具體的路線圖和時間表？

黃明：十八屆三中全會對加快推進戶籍制度改革明確了路徑和要求。公安部會同國家發改委等12個部門組成工作班子，在廣泛深入調研和總結各地經驗的基礎上，研究提出了具體的政策措施，形成了《關于加快推進戶籍制度改革的意見》稿，并分赴部分省區市聽取意見。目前，正在根據中央城鎮化工作會議精神和各地意見對《意見》稿修改完善。總的考慮是，整個戶籍制度改革工作要遵循規律、因勢利導、統籌配套、有序推進，確保取得好的效果。待報中央審批和部署后，我們將會同有關部門抓好組織實施，由各地因地制宜研究制定差別化的落戶政策和實施方案。

加快戶籍制度改革的進程，要與全面建成小康社會相適應，與推進新型城鎮化進程相一致。具體到戶籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

【人口管理】 取消身份差別， 城鄉戶口統一登記

記者：十八屆三中全會《決定》提出要“創新人口管理”，對此公安部有何考慮？

黃明：創新人口管理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。目前，需要與加快戶籍制度改革同步，抓緊建立和完善三項制度：

一是建立城鄉統一的戶口登記制度。取消城鄉居民的身份差別，為消除城鄉壁壘、推進城鄉發展一體化創造有利條件。

二是建立實施居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮人口的教育、就業、醫療等基本公共服務保障問題；建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道；同時，為城市編制經濟社會發展規劃、制訂公共政策等提供依據。

三是健全實際居住人口登記制度。建設和完善覆蓋全國人口的國家人口基礎信息庫，為跨地區人口流動服務和管理提供支撐，努力做到人口流動到哪里，服務和管理就跟進到哪里。

專家解讀：戶籍改革須剝離戶口福利

就公安部給出戶籍改革時間表，專家分析認為，特大城市戶籍改革和基本公共服務均等化，仍是戶籍改革難點。改革須剝離戶口福利。長期以來，隨著時代發展和社會管理的需要，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著教育、社保、醫療等諸多社會福利和公共政策。如今，這成為戶籍制度改革的最大障礙。

中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民認為，戶籍制度本身很好改，關鍵是戶籍背后依附的那些制度、服務、權利不一樣，加大了改革的難度。一方面，中小城市戶口含金量不高，農業轉移人口不愿意放棄原有農村戶口。一些鄉鎮干部細算了農村戶口的優勢：農民可在自家宅基地上建單家獨院的住房；即使自己不種地，國家糧食補貼、土地流轉租金等每畝每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊農民可能成為“百萬富翁”。另一方面，大城市尤其是特大城市面對大量涌入的外來人口，已經不堪重負，交通擁堵、環境污染、教育醫療資源緊張等“病癥”日益顯現。嚴格控制這類城市落戶條件，是無奈而現實的選擇。

“從近期看，要推動公共服務由戶籍人口向常住人口擴展；從較長時期看，則要以義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化、社會保障以及保障住房、就業服務等為重點，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，逐步實現城鄉基本公共服務的統一和服務水平的基本均衡。”全國人大財經委副主任委員彭森說。

“戶籍改革的難點在于大城市，特別是特大城市。”北京大學人口研究所教授陸杰華說，改革開放以來，教育、醫療等優質公共服務資源不斷向大城市及特大城市匯集，導致城市越大，公共服務的水平越好，落戶政策門檻也隨之提高。因此，目前特大城市陷入戶籍制度改革困局：一方面必須嚴格控制人口，不能放松落戶門檻；一方面城內的大量非戶籍居住人口，倒逼戶籍制度改革，要求享受同等市民待遇。

北京市社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍表示，特大城市戶籍制度改革處在控制人口、“戶口福利”均等化的兩難之間。以北京為例，800萬左右的在京流動人口中，有不少人在京工作或居住多年，或有穩定職業或有穩定住所。原則來說，戶口背后的福利比如公共服務，應該平等覆蓋到所有在京居住人口，不分戶籍。但來自財力、物力的資源限制，決定了只能部分覆蓋部分群體。由于土地資源、建設資金等方面的限制，現階段的保障房分配對象，仍以京籍人員為主。

受訪專家認為，對于備受社會關注的北京、上海、廣州等特大城市戶籍制度改革，仍難以“合法穩定住所”和“合法穩定職業”作為基本形式。

怎樣破解特大城市戶籍改革難題？陸杰華認為，特大城市之所以人口集聚、規模擴張，主要原因在于城市發展經營理念，“原來一直是行政化而非市場化的城市發展經營理念，城市的行政級別一定程度上決定了公共資源的分配。”解決特大城市的戶籍問題，必須改變行政化發展城市的模式，突破地方利益障礙。

陸杰華表示，與之前的戶籍制度改革思路相比，《決定》以及剛剛結束的中央城鎮化工作會議都釋放出“市場化”信號，“這是一個很明顯的理念變化，靠市場解決資源分配問題”。

袁振龍表示，《決定》提出了兩橫三縱城市帶、東北和西部城市群等發展規劃，從頂層設計層面重新配置城鎮資源。城鎮資源新布局將激發中小城市的活力，減輕特大城市的人口壓力。如果中小城市的活力真正激發出來，即使收入沒有特大城市高，但公共服務水平、空氣環境質量都比特大城市好，那么中小城市就擁有了跟特大城市競爭的實力。

但中小城市要跟特大城市“競爭”，需要城鎮化程度達到75%～80%。而目前，按照常住人口計算，我國城鎮化率只有53%左右。“城鎮化率達到75%～80%，至少還需要20年時間。因此，特大城市的戶籍制度改革只能逐步解決。”袁振龍說。

黃明指出，戶籍制度改革是一個漸進的過程，需要積極穩妥、統籌兼顧、扎實推進。對于農業轉移人口這一群體來說，既要解決好其中暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮人口的教育、就業、醫療等基本公共服務保障問題，也要為他們公平有序落戶提供階梯式政策通道。

事實上，一些省市已經出臺改革方案，開始有益探索。例如，云南在促進農業轉移人口市民化的過程中，一段時間內給予進城落戶農民“城鄉兼有”的特殊身份待遇，讓農民既能享受農村惠民政策，又能平等共享城市的公共服務。又如，上海2013年開始實行居住證積分制度，對在上海合法穩定居住和就業的持證人進行積分，積分達到標準分值的，可享受相應的公共服務待遇。對緊缺急需專業、特定公共服務領域、遠郊重點區域、受到表彰獎勵等實行額外加分。

一個普遍共識是，根據十八屆三中全會的部署，在新型城鎮化的頂層設計之下，此次戶籍制度改革與有關領域改革統籌配套、協同推進，涉及面之廣、人員之多、力度之大均前所未有，其核心正是實現“人的城鎮化”。

（據新華社、新京報報道）