加快小城鎮建設的幾點思考

尚應萍

（一）小城鎮的概念

在我國的城鎮體系中，小城鎮是一定區域內的政治、經濟、文化的中心。它以人口聚集為主體，以物資開發、利用、生產為特點，以聚集效益為目的，是集政治、經濟、物資為一體的有機實體。

（二）我國小城鎮發展的基本形勢

十五屆三中全會提出：“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的大戰略”。中共中央、國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，將發展小城鎮作為“當前和今后較長時期農村改革與發展的一項重要任務”。國家“十五”計劃把小城鎮建設列為農村今后發展的重大戰略之一。“小城鎮，大戰略”曾成為事關全國特別是農村社會經濟發展的熱門話題。

小城鎮之所以發展快速，除鄉鎮企業異軍突起的帶動外，主要得益于其經濟、社會管理體制改革走在了城市之前，經濟率先轉由市場調節，社區率先向農民開放，城鄉統籌就業率先在小城鎮啟動；阻礙農村勞動力轉移和人口城鎮化的體制性障礙較少；農民進入小城鎮比進入大中城市付出的成本低，“扎根”容易，對政府壓力相對較小。

小城鎮過去、現在和將來都是農村勞動力轉移就業和人口城鎮化的重要渠道，這是由我國勞動力資源豐富、資金短缺、技術落后的國情及小城鎮多勞動密集產業和多種成分小企業的經濟特點所決定的。

（三）目前小城鎮發展中存在的主要問題

由于發展時間短，總體上講，我國小城鎮建設尚處于起步階段，需要從數量擴張向質量提高和規模成長轉變。我國小城鎮數量雖多，但平均規模小，不足9000人，按非農人口統計則規模更小，聚集效益不明顯。許多小城鎮的建設還有很多需要完善之處，如基礎設施簡陋，城市景觀差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非農產業基礎薄弱，就業機會少，對農村勞動力吸納力小；社會保障不完善等問題存在，農民“扎根”還有后顧之憂。分而言之：

1、鄉鎮企業發展遇到的困難直接阻礙了小城鎮建設的待續穩定發展。從20世紀90年代中期開始，鄉鎮企業發展的社會背景和外部環境發生了變化，整個國民經濟進入了新的發展階段，產業結構調整，市場經濟不斷完善，工業獲得長足發展，告別了短缺經濟，工農業產品普遍過剩，由賣方市場轉入買方市場，鄉鎮企業的發展也遇到了結構性困難，使鄉鎮企業吸納農村勞動力就業的能力明顯減弱，也使小城鎮的發展失去了資金及人流、物流的支持。

2、“二元化”的戶籍結構影響人流向小城鎮聚集。城鄉分割的戶籍管理制度是1958年以后逐步建立和發展起來的，是計劃經濟的產物，更是短缺經濟的結果。附加在原有戶籍制度上的就業、上學、醫療、住房等各種權利和福利因素等都是計劃經濟條件下的特殊產物，賦予了戶口不應有的福利功能。本質上正是這些不合理的功能把城鄉居民區分成了兩個發展機會與社會地位不同的階層。隨著改革開放的不斷深入、社會主義市場經濟體制的初步建立，二元戶籍管理結構對現代化和城市化進程的制約和阻礙越來越明顯。社會經濟的發展呼喚建立現代戶籍管理新體制。

3、小城鎮經濟結構趨同，產業層次偏低。我國80%以上的小城鎮均由農村型居民點發展而來，使這些小城鎮均具有較為典型的農產品集散和初加工型城鎮的特點。這種建立在農業開發之上的城鎮類型在發展中無疑缺乏足夠的竟爭力，趨同的產業結構和發展模式使各級小城鎮難以形成有效的競爭力。

4、基礎設施不完善。現有的許多小城鎮的城市建設沿襲了農村型居民點的發展模式，造成了城市用地集約性差，城市基礎設施建設不配套、城市景觀風貌缺乏特色等許多問題，使小城市鎮的舒適度、安全性等不盡人意，進而減小了小城鎮的吸引力，影響到小城鎮的進一步發展。

5、城鎮功能不健全，對區域經濟社會發展的拉動力、整合力不強。正是由于城鎮建設水平低、管理薄弱，使城鎮功能普遍較弱，對區域經濟發展的的拉動性不強。由于城鎮規模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發育不足，使小城鎮在人才和資金的引進、產品技術的更新、產業升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮功能的提高。

（四）加快小城鎮建設步伐的對策

1、提高對農村城鎮化的認識，把發展小城鎮作為農村經濟和社會發展的一個大戰略來抓。各級政府要從實現跨世紀戰略目標和兩個根本性轉變的高度。充分認識發展小城鎮對形成農村新的經濟增長點，實現農村現代化和擴大內需、推動國民經濟持續穩定增長的重要作用。加強對農村城鎮化問題的研究，把握小城鎮發展規律，協調和處理好有關農村城鎮化研究、規劃、建設和政策等問題，把農村城鎮化作為其中的一個重要方面來抓。

2、要高起點規劃，分階段實施，確保小城鎮建設健康有序地發展。一定要牢固樹立規劃是龍頭的觀念，用規劃去統領小城鎮的建設，做到規劃和設計先行。要深化傳統建設方式的改革，實行統一規劃、統一設計、統一施工、分片開發、配套建設。

3、要構造支柱產業，增強小城鎮的經濟實力。要把小城鎮建設與發展鄉鎮企業、農業產業化和市場體系建設相結合。根據我國的國情，鄉鎮企業要大力發展農業產業化經營，培植以農產品加工、包裝、營銷為主的龍頭企業。同時還要辦好市場，激活經濟，帶動相關產業。一定要引導鄉鎮企業到鎮區進行集中建設，只有這樣才能形成企業規模經營和聚集效應，才能真正解決污染問題，才能共事能源、交通、信息和市場。

4、要研究和制定有利于農村人口向小城鎮流動的政策，實行進城人口的市場化安置。通過各種途徑，千方百計為進城農民就業創造條件。要改革現有的戶籍管理制度，促進農村人口向城鎮流動。為了鼓勵農民進城，一定要在政策上予以傾斜，讓農民進得來，住得下。

5、充分調動社會各方面建設小城鎮的積極性。小城鎮建設不僅是政府行為，更應是市場行為。應按市場經濟規律，建立起以個人投資為主，政府和企業共同參與的投資機制，走地方財政投入啟動，基礎設施有償使用，公用事業收費和引進外資等多元化、產業化、市場化的路子。