基于公共獲取的政府信息著作權立法問題探析

邵風云

關鍵詞：政府信息；著作權；立法

摘 要：政府信息具有讓渡著作權財產(chǎn)權利、有償化提供受到限制、無障礙性使用著作權等特性。我國對政府信息著作權的立法存在相關規(guī)定不明、壟斷政府信息、收費政策不完善、市場開發(fā)機制不健全等問題，今后的立法應明確界定享有著作權的政府信息范圍、制定詳盡的政府信息公開收費準則、建立合理的政府信息著作權再利用模式、健全與政府信息著作權相關的法律法規(guī)。

中圖分類號： G350 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1588（2014）03-0092-03

“權利”的范疇包括公民權利、政治權利、社會權利三個方面，這些權利的實現(xiàn)都與“信息權利”密不可分[1]。在現(xiàn)代文明社會中，加強對政府履行法定義務過程中生產(chǎn)、接收和使用的各種數(shù)據(jù)、記錄等信息的供給是政府理應提供的一項重要的公共服務，這既是由政府的經(jīng)濟職能所決定的，也是政府信息的公共產(chǎn)品屬性所決定的[2]。與政府信息提供關聯(lián)最大的是經(jīng)濟學上所謂的“公益性”（public good），即這些信息不僅使用不盡，而且不可排外[3]。這種特性要求采用不同于私有信息供給的著作權管理制度對政府信息提供予以規(guī)范，而不同的理解和做法派生出不同的政策體系，產(chǎn)生出不同的政府信息服務與開發(fā)利用效果。

1 公共獲取視角下政府信息的著作權特性

1.1 讓渡著作權財產(chǎn)權利

政府信息主體上的政府屬性與對象上的公益性，使其著作權中的財產(chǎn)權利的歸屬具有特殊性。比如，基于美國《憲法》中“公共信息屬于公民財產(chǎn)”的規(guī)定，“公共信息為全民所有”成為美國政府信息著作權的立法導向。早在1895年，美國就在《印刷法》中規(guī)定，聯(lián)邦政府作品不是著作權客體，1909年、1976年美國修訂后的《著作權法》都明確“美國政府工作成果”不享有著作權。1976年，美國眾議院在關于美國《著作權法》的一份報告中指出，之所以把政府作品排除在著作權力及的范疇之外，就是為了將其置于公有領域，便于公眾的接近與獲取。但是，美國聯(lián)邦政府對于政府信息著作權規(guī)定的法律效力并不自然延伸到地方層面，地方可以通過立法使政府享有政府信息的著作權。在歐洲，絕大多數(shù)歐盟成員國按照《公共部門信息綠皮書》第一百零六條的規(guī)定，排除了立法、行政或者是法律性質的正式文本以及其正式譯文的著作權。然而，英國卻是個例外。按照英國法律的規(guī)定，大多數(shù)政府信息受到著作權法保護。但是，由于政府信息的公益性、外在經(jīng)濟性和自然壟斷性和市場失靈的特點，使得英國對政府信息的著作權保護制度降低了公共獲取的可能性，所以許多人要求廢除政府著作權，改革著作權政策，挖掘政府信息的公共價值。

1.2 有償化提供受到限制

政府信息是政府為了管理的便利而收集或整理的社會公益性資源，是公民或民眾為了公共需要而與政府達成協(xié)議，無償讓渡給政府的信息資源，其本質是服務于社會大眾的。這些信息資源基本上是一次原始信息，其中也不乏政府獨自開發(fā)的某些信息資源，但這仍然或基本上是在社會公益性資源基礎上開發(fā)的，政府不能作為商業(yè)性利用的工具，服務收費受到制約[4]。按照美國《信息自由法》的規(guī)定，雖然允許政府對響應請求收取一定的費用，但只能補償信息處理成本，對于新聞媒體、教育或非商業(yè)性科研機構，費用只能限于復制成本，其他目的使用僅支付搜索與復制費用。按照美國《公共信息準則》的規(guī)定，政府在提供信息中不能隨意收費。美國《文書削減法》也規(guī)定，政府部門的收費不能超過傳播信息的成本。在許多國家，還采取開放存取政策，允許公眾免費使用由政府資助產(chǎn)生的科技信息。需要指出的是，免費或者低收費一般只適用于原始政府信息的服務，而不適用于政府信息的增值性開發(fā)利用。對于政府信息的增值性開發(fā)利用，可以按照市場機制來規(guī)定收費的原則、標準與辦法。

1.3 無障礙性使用著作權

政府信息具有高度的自然壟斷性。為了保障政府信息的有效供給，許多國家都制定了反政府信息壟斷政策。比如，美國《公共信息準則》規(guī)定：公眾有權獲得政府信息；政府應確保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存環(huán)境；政府應確保公共信息的傳播、再生產(chǎn)和再分配；無論信息利用者居住在何地及在何地工作，政府都應保證他們通過全國信息網(wǎng)絡和像出借政府出版物的圖書館那樣的程序獲取公共信息。美國《文書削減法》規(guī)定，禁止政府部門建立排外的、嚴格限制的或其他妨礙公眾及時和公平地獲取信息的制度安排；禁止政府部門限制或管理公眾利用、轉售或再傳播公共信息[5]。在英國，由于存在關于政府享有政府信息著作權的諸多規(guī)定，所以政府壟斷著作權的問題比較嚴重。于是在輿論的呼吁下，英國政府在《皇家著作權的未來管理》等報告中，規(guī)定了一系列應放棄著作權的政府信息類型，有限度地消除政府信息壟斷。2006年，英國公共部門政府信息辦公室在調查研究的基礎上發(fā)布了《信息小組的權力報告》《信息權力：一份獨立調查》等報告，極大地促進了政府信息的無障礙公共獲取。

2 我國對政府信息著作權立法存在的缺陷

2.1 相關問題規(guī)定不明

政府信息著作權立法應對政府信息的主體、客體、權利歸屬、行使和限制、法律救濟等進行完善的規(guī)定，這樣可以提高法律的執(zhí)行力與可操作性，減小法律的不確定性。但是，我國《著作權法》及其配套制度對許多問題的規(guī)定或者闕如，或者模糊不清，使公眾往往在利用政府信息時沒有可資憑助的依據(jù)。比如，《著作權法》第五條規(guī)定，著作權的效力不及于法律法規(guī)，國家機關的決議、決定、命令，以及具有立法、行政、司法性質的文件和官方譯文等。但是，并沒有規(guī)定在此范圍之外的政府信息類型是否享有著作權。雖然，《政府信息公開條例》第九條、第十一條至第十二條都明確規(guī)定了政府公開信息的范圍，但是并不意味著這些類型的政府信息不享有著作權，只是以政府信息公開的形式限制了著作權。由于《著作權法》及其配套制度沒有對《著作權法》第五條之外的政府信息的可著作權保護問題明確規(guī)定，公眾在利用政府信息時就可能會受到著作權問題的困擾。這種立法狀況，不僅使公眾在獲取和利用政府信息時心有余悸，擔心造成侵權。另一方面，由于《政府信息公開條例》在立法層次上低于《著作權法》，而相關法律也未規(guī)定立法沖突時的處理辦法，這就給政府部門壟斷政府信息的著作權，并以著作權保護為由拒絕向公眾公開政府信息提供了理由。實際情況也是如此。比如，2010年2月有學者對我國中央政府直屬單位的87家官方網(wǎng)站作了調查，其中72家首頁標明“版權所有”，或者“All Right Reserved”等字樣[6]。

2.2 存在壟斷信息問題

在《政府信息公開條例》的指導下，我國政府部門出臺了相應的政策，推動了政府信息公開。比如，《氣象資料共享管理辦法》第七條規(guī)定，氣象部門應免費向從事氣象工作的機構、事業(yè)單位開展的公益服務、非營利性科研和教育機構從事的非商業(yè)性活動提供所需的氣象資料。《地震科學數(shù)據(jù)共享管理辦法》第七條規(guī)定，鼓勵社會各界積極參與地震科學數(shù)據(jù)共享工作。但是，也存在著對利用政府信息設置壁壘，壟斷政府信息的問題。比如，《測繪科學數(shù)據(jù)共享實施辦法》第二十三條規(guī)定，各級測繪行政主管部門確定的測繪成果保管單位負責提供測繪科學數(shù)據(jù)共享服務，其他單位和個人不得從事或變相從事測繪科學數(shù)據(jù)共享服務工作。《氣象資料共享管理辦法》第十四條規(guī)定，用戶不得直接將其從各級氣象主管機構獲得的氣象資料，用作向外分發(fā)或供外部使用的數(shù)據(jù)庫、產(chǎn)品或服務的一部分，也不得間接用作生成它們的基礎。類似的規(guī)定還見于《水文資源資料共享管理辦法實施細則》《農業(yè)科學數(shù)據(jù)共享管理辦法》等部門規(guī)章。此外，公眾利用我國政府信息往往程序繁瑣，頗費周折，效率較低。

2.3 收費政策尚不完善

政府信息公共獲取需要付出成本。其一，顯性成本。包括：信息收集成本、信息處理和加工成本、信息傳遞成本、信息存儲成本、提供信息服務的成本等。其二，隱性成本。包括：行政訴訟成本和政治成本[7]。所以，政府信息服務收費具有合理性，但是屬于準公共服務的政府信息提供的收費政策具有特殊性，需要形成完整的體系架構。比如，英國政府信息利用的收費政策就包括：《費用和收費指南》《信息收費：時間和方式》《拓展市場銷售：公共機構政策文件》《貿易基金的建立和運作指南》等。按照美國《信息自由法》的規(guī)定，政府信息公開以邊際成本為標準收費，只能收取成本，其中商業(yè)用途的申請收費包括查找費、復制費、評審費，教育或非營利的、出于學術研究的請求、媒體請求只收取復制費，上述主體和目的范圍之外的請求收取查找費和復制費。為了貫徹《信息自由法》確立的收費精神，美國《公共信息準則》《文書削減法》等法律法規(guī)還制定了詳細的收費辦法和標準。我國政府信息公開的收費制度存在的主要問題包括：政府信息機構的開發(fā)能力不能完全適應“用者付費”的要求；定價缺乏科學合理依據(jù)，收費政策不統(tǒng)一，收費標準差異較大；收費缺乏必要的法律法規(guī)監(jiān)督[8]。

2.4 市場機制有待健全

公共部門遠離市場機制，使我們很難評估公共行政運作的效率和價值，如果某個政府機構生產(chǎn)的產(chǎn)品不能在開放市場上自由地出售，那么，便難以確定其價值[9]。政府信息資源是一種非常特殊的經(jīng)濟資源，具有公共商品的巨大價值和廣闊的市場開發(fā)前景，尤其是二次利用和深加工蘊涵了巨大的經(jīng)濟效益，所以市場配置政府信息具有必要性和合理性[10]。據(jù)統(tǒng)計，僅歐盟政府部門掌握的信息價值就大概是歐盟整個GDP的0.25%左右。就政府信息資源的市場化開發(fā)，在國際上已經(jīng)形成了以英國為代表的“公私競爭模式”和以美國為代表的“公私分明模式”。早在2004年，中共中央、國務院在《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)〔2004〕34號）中，就專門對政府信息資源的市場開發(fā)提出了原則性導向。但是，迄今為止我國政府信息的開發(fā)利用仍然缺乏市場化的競爭機制，雖然在交通信息、人口信息等方面有所嘗試，然而涉及的政府信息范圍過窄，相關政策也不健全，造成除政府之外的主體難以介入。

3 完善我國政府信息著作權立法的建議

3.1 清晰劃定享有著作權的政府信息范圍

由于《著作權法》第五條只是將有限的政府信息類型排除在了著作權法力及的范疇之外，所以可以認為，在我國大部分政府信息類型都是受到著作權保護的。但是，這種認識只是理論上的推定，并無相應的法律依據(jù)，從而給政府信息獲取和開發(fā)利用實踐造成了障礙。解決此問題，可以采取美國的做法，即由法律明確規(guī)定“放棄政府信息著作權”，或者“有限放棄政府信息著作權”。也可以采取英國的做法，一方面明確政府信息享有著作權，另一方面又通過立法對政府信息著作權進行限制，強制政府放棄部分政府信息的著作權。結合我國實際，政府信息著作權立法既要滿足公共的信息需求，又要解決政府信息公開的成本投入問題，所以可以在規(guī)定部分滿足大眾需求的政府信息不享有著作權的基礎上，規(guī)定另外的針對個性化信息需求的、具有增值利用價值的政府信息享有著作權，并分門別類地制定著作權保護政策。

3.2 制定詳盡的政府信息公開的收費準則

美國對非商性的政府信息利用只按邊際成本收費，而對于以贏利為目的信息利用，則通過稅收來獲取收益。在英國主要是通過較高的許可費用，并建立了“貿易基金部門”，按照與財政部的協(xié)議，向市場（包括其他政府機構）提供服務并收費，以減少對國家撥款的依賴[11]。但是，英國政府采取完全回收成本政策的合理性受到公眾的廣泛質疑。在此背景下，英國相關部門正在研究按邊際成本收取政府信息公開費用的可行性。比較而言，美國政府信息公共獲取的收費政策對我國的適用性較強，一方面可以防止收費過高對公眾獲取政府信息的限制，另一方面又對增值性的商業(yè)化利用收費，符合“誰消費，誰付費”的效率原則。

3.3 采取合理的政府信息著作權利用模式

縱觀國際社會的政府信息再利用模式主要有四種：從政府信息的產(chǎn)生至產(chǎn)品或服務的提供，整個價值鏈都由政府部門自身完成；政府部門與私營部門形成伙伴關系，針對政府信息進行商業(yè)化開發(fā)，為公眾提供新的產(chǎn)品或服務；政府部門與私營部門形成競爭關系，對政府信息進行商業(yè)化開發(fā)；完全由私營部門進行政府信息的增值開發(fā)，即由私營部門取得政府信息后，對該信息進行包裝或增值，為消費者提供新的產(chǎn)品或服務。其中第三種、第四種模式分別以英國和美國為代表[11]。把第三種、第四種模式結合起來，分別適用于不同類型的政府信息更符合我國國情。另外，對政府信息的再利用還可以采取更加多樣化的模式，比如：政府許可，私營機構、科研機構投資開發(fā)；政府提供資金，私營機構、科研機構競標開發(fā)；政府提供項目資金，委托合作開發(fā)；政府自主開發(fā)等。在政府信息再利用中，要注重通過立法和政策保障形成有序的市場競爭機制。

3.4 要完善與政府信息著作權相關的法規(guī)

政府信息的管理和利用并非只受到著作權法律規(guī)范的調制，而是與其他多項法律法規(guī)的實季有內在的聯(lián)系性。比如，就政府信息利用和保密的關系來講，英國法律就設置了“通關檢驗原則”，以判斷某種享有著作權的政府信息是否能被公眾利用，而且規(guī)定了若干種絕對免予公開的政府信息和根據(jù)具體情況決定是否公開的信息。除此之外，《檔案法》《國家安全法》《隱私權法》等都同政府信息著作權保護有關，應理順這些法律與《著作權法》的關系，避免在政府信息著作權問題上的沖突，防止法律抵觸可能產(chǎn)生的歧義和法律責任的不確定性。在我國目前的立法狀況下，應盡快提高政府信息公開立法的層次，將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》，并與《著作權法》在政府信息著作權的規(guī)定上達成一致和協(xié)調。

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（編校：嚴真）