社會工作在社區治理創新中的作用研究

李文靜

（北京科技大學 社會學系，北京 100083）

一、導言

眾所周知，社會工作在當前我國的社區治理領域已經承擔著不可或缺的作用。其原因在于，隨著我國城市化的高速發展，城市人口大量增加，城市社會結構發生深刻變革，微觀領域的社區環境也日益復雜，社區居民的需求更加多元，社區的人員構成日趨多樣，社區矛盾與糾紛頻發，各種社會問題常常在社區這一微觀領域呈現?？梢哉f，構建良性的社區治理體系已經成為當前我國社會治理的重要一環。其中關鍵在于，如何從政府主導的社區管理格局走向政府、市場、非政府組織、民眾多元參與、多種治理方式并存的社區治理格局。

的確，作為國家公共領域與私人領域的中間環節，社區是實現社會治理體制創新的突破口，而國際經驗也表明，社會工作作為一門專業的助人方法的學科，則是其中的潤滑劑與推動力，它在改善弱勢群體生存狀態、提升弱勢群體能力、促進社會民主方面具有重要意義。①Spergel，Irving A.“Community development”，in E ncyclopedia of Social Work，18th E dition，V olume 1 （Silver Springs M D：N ational Association of SocialWorkers），1987，P.301.

國內學者對社會工作介入社區治理的必要性、社會工作在社區治理不同領域的具體作用以及介入方法進行了較為全面的討論。從宏觀的角度說，一些學者認為，在社會轉型過程中，社會工作是解決民生與社會整合兩大難題的利器。①毛瑞福、徐露輝：《城市社區權力秩序的變革與社會工作的發展模式》，《區域人才開發的理論與實踐——港澳臺大陸人才論壇暨2008年中華人力資源研究會年會論文集》，中國勞動社會保障出版社2009年版，第381－386頁。也有學者認為，社會工作制度是城市社區建設體制創新的必要條件，這是由社會工作的本質決定的。第一，社會工作機構是我國社會管理體制改革的重要平臺和抓手，能夠促進政府與社會職能分開；第二，社會工作有助于建立和提升政府的服務理念，從而建立公共財政體系；第三，社會工作可以有效調動各類資源，為社區居民提供各種專業服務；第四，專業社會工作的發展有助于提高我國社區工作者的素質及工作能力，為社區的可持續發展提供人才保障②徐永祥：《城市社區建設的體制創新與社會工作》，《探索與爭鳴》2004年第12期。；另外，還有大量研究討論了社會工作對社區治理某個具體領域的功能，例如，社會工作在社區矯正、社區治安、社區教育等方面的作用。

但總的來講，當前關于社會工作與社區治理關系的研究尚缺乏深入、系統的理論思考，沒有對社會工作與社區治理之間的理論關聯進行充分說明。因此，本文擬在治理理論的指導下，基于社會工作與社區治理的本質屬性，從任務目標和過程目標兩個維度出發，討論社會工作與社區治理的理論關系，提出社會工作推動我國社區治理創新的路徑。

二、社會工作與社區治理的理論關聯

（一）社區治理的目標體系

學界對社區治理的定義沒有顯著性差異，綜合俞可平③俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第45頁。、夏建中④夏建中：《治理理論的特點與社區治理研究》，《黑龍江社會科學》2010年第2期。、史柏年⑤史柏年：《治理∶社區建設的新視野》，《社會工作》（學術版）2006年7月。、魏娜⑥魏娜：《我國城市社區治理模式∶發展演變與制度創新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。等學者的觀點，社區治理是指在社區范圍內的政府、市場、居民、社會組織等行為主體依據正式的法律法規以及非正式的社區規約，通過彼此的溝通、協商、談判與資源交換等方式，共同對涉及社區居民利益的公共事務進行有效管理，以增強社區向心力和凝聚力、提高社區自身的自治能力、增進社區成員的福利推進社區經濟和社會進步的一系列行為和治理過程。依據治理主體多元、方式多樣和內容擴展的標準，社區治理體系可以通過任務和過程兩個目標維度來展開分析。

1.社區治理的過程目標在于構建“多元化的治理機制”

社區治理是政府、居民、社會組織、企業、轄區單位等社區相關利益主體依據正式的法律制度及非正式的社區公約等，在平等協商的基礎上，處理社區事務的一種狀態。因此，較之傳統的社區管理方式，社區治理的特點就在于主體多元、方式多樣與內容拓展。其中，治理方式多樣是社區治理主體多元的最佳體現，也是實現社區治理內容拓展的途徑。如圖1所示，社區治理方式除依法治理之外，還包括多元主體間的民主協商，而社區民主協商機制可以進一步分解為“政社協商”（多元協商）、“居民自治”及“多元合作”三種治理方式。

“政社協商”是指在處理社區事務及制定與社區相關的政策時，政府能夠與社區溝通和協商，聽取社區居民的意見。“居民自治”是指依靠社區居民力量解決社區問題，社區居民有權處理本社區的相關事務；“多元合作”是指社區各類主體能夠積極主動地參與到社區問題的解決中來，政府要重視社會組織、轄區單位、社區居民等方面的資源和力量。

2.社區治理的任務目標在于完善社區功能

社區治理是一種社區管理狀態，而社區治理的任務則是解決問題，完善社區功能。社區問題的解決對社區治理創新提出新的要求，而社區功能是否完善是檢驗社區治理方式的最佳標準。社區的功能包括發展社區經濟、提供社區服務、發展社區衛生、社區治安、社區環境、社區文化等。本文將社區治理的任務目標進行了整合，將其劃分為救助弱勢群體、提升居民福祉以及滿足生活需求三部分。救助弱勢群體是社區的重要功能，也是社區治理的任務之一，要靠社區弱勢群體救助和服務來實現。弱勢群體服務包括貧困人口服務、殘疾人服務、老年人服務及特殊人群服務等。居民福利服務是針對全體社區居民開展的福利服務，例如，社區志愿服務、社區健康服務、社區教育服務及社區自治性服務等。居民生活需求的滿足則要靠社區衛生、社區警務與治安、社區生態環境保護、社區文化教育等社區公共服務及市場服務來實現。

圖1 社區治理體系

社區治理的過程目標是實現社區治理的任務目標的重要條件，完善的治理機制推動著社區功能的實現。我國社區治理面臨的嚴峻任務折射出社區治理方式變革的迫切性，從行政主導的社區管理到多元主體共同參與的社區治理的轉變是社區發展的需要。

（二）社會工作的目標體系

社會工作是指社會工作者運用專業知識與方法幫助社會上處于弱勢地位的個人、群體和社區，克服困難、解決問題并預防問題的發生，恢復、改善和發展其功能，以適應和進行正常的社會生活的服務活動。①李迎生：《社會工作概論》，中國人民大學出版社2003年版，第6頁。羅斯曼將社區社會工作的目標歸納為“事工目標”和“過程目標”兩大類。其中，“事工目標”或者任務目標是指社區社會工作要解決的一些特定的社區問題，滿足某項社區需要，如救助兒童、修橋鋪路、安置無家可歸者等，實現社區社會福利水平的提升?！斑^程目標”是促進社區民眾的能力的提升，包括自助、互助及團結行動的能力，建立社區不同群體的合作關系，發掘及培養社區領袖參與社區事務，增強居民解決問題的能力、信心和技巧等。

托馬斯將社區工作的目標劃分為“分配資源”和“發展市民”。分配資源是指社會工作者通過組織居民爭取合理而平均的資源調配，維護他們最基本的生活水平。發展市民是指社會工作者在社區實踐中要培養居民的政治意識，使之掌握更多的政治知識和技巧，令居民擁有信心及能力來影響政黨和政府，監督政黨或政府的運作，這些目的的最終目標是捍衛社區居民的基本權利。①徐永祥、孫瑩：《社區工作》，高等教育出版社2006年版，第22-23頁。托馬斯的劃分體系與羅斯曼有一定的相似性，他關于社會工作的“分配資源”的目標與羅斯曼分類方式中的任務目標基本一致，“發動居民”的目標則與羅斯曼提出的社會工作的過程目標相對應。

圖2 社會工作的目標體系

雖然羅斯曼與托馬斯對社會工作方法體系中的社區工作進行了劃分，但社會工作的個案工作及小組工作方法均可以融入這樣的劃分體系，適用于任務目標及過程目標的劃分方式。本文將社會工作的過程目標分解為三個層次，第一層次是提升居民自助互助的能力，第二層次是提升居民團結行動，合理表達利益訴求的能力，第三個層次是指提升社區整合資源的能力。社會工作的任務目標也包括三個層次，第一個層次是指救助弱勢群體，第二層次是提供針對全體社區居民的服務，第三個層次是協助解決社區問題。社會工作的過程目標與任務目標并不是割裂的，任務目標的實現離不開過程目標的實現，過程目標的實現有利于推動任務目標的實現。

（三）社會工作與社區治理的理論關聯

社會工作的任務目標與社區治理任務目標具有一致性。社會工作的任務目標在于維護社區弱勢群體的利益，提升社區社會福利水平，并幫助居民解決一定的社區問題。與社區治理的任務目標相比，社會工作的任務目標范圍相對較小，是社區治理任務目標的一部分。

社會工作的過程目標與社區治理的過程目標具有一致性。多元的社區治理機制本身并不是社會工作的主要目的，而是社會工作者為了能夠維護社區居民基本權利、提高社區福利水平的方法和途徑，只是在解決社區問題的過程中，社會工作促進了社區多元治理機制的形成。社會工作助人自助的理念蘊含居民要相信依靠自己的能力解決問題，重視提高社區居民解決問題的能力；社會工作提倡依靠社區力量解決社區問題，鼓勵居民參與到社區治理中來，重視居民之間的互助與合作。社會工作組織人們在面對不平等的社會、政治、經濟政策時要學會利益表達，團結起來與對方溝通協商，甚至采取集體行動（這在社區行動模式中尤為明顯），這在一定程度上會使政府決策時更重視傾聽居民的意見，助力基層民主建設。最后，社會工作在社區實踐中能夠幫助并帶領社區居民協調社區需要的各種資源，促進社區治理方式的完善。

社會工作的任務目標與過程目標的實現能夠有效地推動社區治理的任務目標與過程目標的實現，從而有利于形成多元主體共同參與的社區治理格局。在治理主體方面，社會工作的發展有助于促進居民、社會組織和轄區單位積極參與解決社區問題；在社區治理方式方面，社會工作的發展有助于在依法治理和行政管控之外，形成民主協商治理機制；在治理內容方面，社會工作發展能夠更好地解決弱勢群體問題，提高社區福利水平并協助解決其他社區問題。

三、社會工作推動我國社區治理創新的實現途徑

社會工作與社區治理之間的理論關聯是分析社會工作推動社區治理創新路徑的基礎。在上述分析的基礎上，本文提出社會工作能夠通過直接解決社區問題及推動社區治理方式的完善兩大方面全面介入社區治理，提高社區居民的福利水平。

（一）解決社區問題，完善社區功能

1.社會工作應重點介入社區服務領域。弱勢群體問題及民生問題是當前我國社區治理面臨的重要任務，社區福利事業是解決民生問題及弱勢群體問題的重要措施。但當前我國社區福利制度及服務還難以滿足人們多元化、個性化的服務需求。弱勢群體離不開國家的物質救助，例如最低生活保障救助、殘疾人救助、住房救助等，但物質救助只能使社區弱勢群體維持較低的生活水平，不利于弱勢群體的長遠發展，社區兒童、老年人、婦女、殘疾人以及社區矯正對象等特殊群體的發展需要更專業的心理輔導、技能提升、社區關懷等專業服務。社會工作的主要服務對象是弱勢群體，維護弱勢群體的基本生存權利是社會工作的核心功能。社會工作者能夠從居民的需求出發，提供專業的、針對性的社區服務，提升社區福利功能。因此，社區福利服務是社會工作推動社區治理創新的最主要的工作領域。

2.介入社區矛盾糾紛的化解。當前我國社區矛盾復雜多樣，但社區矛盾糾紛化解效率不高。根據社區矛盾糾紛的特點以及我國法治尚不完善的現實情況，社區沖突的化解需要多元的矛盾糾紛調解機制，社會組織及社區居民是化解社區沖突的重要力量。社會工作在化解社會矛盾方面具有獨特優勢，因此，社區矛盾沖突的化解也是社會工作介入的重要領域。從我國社區矛盾產生的原因來看，民生問題是當前社區矛盾產生的最主要原因，社會工作通過提供社區服務，修復社會弱勢群體及社區的功能，發揮預防社區沖突的作用。與此同時，社會工作的理念和方法也能直接作用于社區矛盾糾紛的調解工作。

社會工作不同于大規模的社會變革，它是通過對社區結構資源的調整來緩解社區的不和諧，維護弱勢群體的基本權利，促使社會結構中資源和權力的重新分配，從而使社會微觀結構發生變遷。社會工作化解社區沖突的途徑主要有：分配社會資源，維護弱勢群體權利，從而化解涉及到弱勢群體權利類的社區沖突；通過賦權，增強社區及社區居民在社區事務決策中的權力，通過居民力量化解社區沖突；通過開展社區自治服務，提高社區溝通能力和社區凝聚力，從而預防和化解社區矛盾。

科爾曼指出，如果個人不能表達自己的利益以修正活動符合他的方式，敵對則會產生，斗爭將以挑戰權威的形式出現，社區自治的缺乏意味著沖突意識將會加速推進；社區成員對涉及自身利益的活動缺乏控制，有時會增加他們對社區公共事務的敵意，進而增加社區治理的難度。羅伯特·克雷恩等人通過對社區沖突的研究，發現居民對社區政治的參與程度影響問題的爭議程度及解決的概率。①張菊枝、夏建中：《城市社區沖突：西方的研究取向及其中國價值》，《探索與爭鳴》2011年第12期。因此，社會工作的社區發展模式提倡居民參與社區問題的解決，從而一方面減少社區沖突的產生，另一方面提高社區沖突化解的效率。

3.開展居民自治服務，協助解決諸多社區問題。隨著市場經濟的發展，城市社區人口的不斷增加，社區人員構成日趨復雜。人們對社區衛生、社區文化、社區環境、社區治安等方面工作的要求越來越高，而這些社區公共服務在實際運行中還存在一定的缺陷，也遇到了許多難題。社區居委會工作者精力有限、能力有限，難以應對所有的社區問題，大量社區問題的解決需要社區居民的廣泛參與。社會工作的理念和方法有助于解決社區諸多問題。例如，社會工作通過組織居民開展各種自治服務，在改善社區環境，推動社區文化的繁榮等方面發揮積極作用，彌補政府治理不足。各類社區自治服務項目也為居民提供了交流平臺，并使社區居民在共同決策社區事務的過程中提高社區歸屬感，增強社區凝聚力，進而預防社區各類問題的產生，降低問題解決的難度。

（二）改善社區治理方式

經過十幾年的社區治理改革，我國的社區建設取得了顯著成就，社區治理組織體系基本完善，但具體的工作機制尚未健全。社區黨委、社區居委會及社區服務站三個社區組織職能相互交叉，沒有形成“各司其職、相互配合”的社區治理機制。社會工作能夠促進社區治理方式的改善，主要表現為以下幾個方面：

1.提高社區居民自助、互助能力

社區治理離不開社區居民的積極參與。當前，我國社區居民的參與意識和參與能力有待提高。在社區舉辦的各項活動中，老年人是參與主體，且能夠參與的內容也多局限于文體活動，社區公共事務決策和開展以及社區福利服務的提供仍然主要依靠政府及社區居委會等官方組織。

社會工作的理念和方法能夠有效提升社區居民參與社區治理的程度。第一，在“助人自助”理念的指導下，社會工作者運用專業的方法引導居民相信依靠自身能力能夠解決問題。社區社會工作的地區發展模式提倡居民積極參與社區發展，幫助居民發現自身優勢，培養居民的自助意識。阿瑪蒂亞森認為，個人的福利并不一定由他所擁有的物質產品量所決定，還取決于他能夠實現功能的個人能力，其中人的理性是最為關鍵的能力。①[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社2009年版，第10-11頁。第二，社會工作重視社區的整體性，運用小組工作、社區組織等方法推進居民之間的互助與合作，發揮社區集體力量解決社區問題。總之，社會工作通過培養社區居民自助及互助的能力，在一定程度上提高社區的自治性。

2.促進社區民主發展

社區民主是社區治理的基礎和條件。當前我國社區治理方式中的民主協商機制尚不健全，突出表現為政社協商不充分。政府習慣用行政化的方式開展社區建設，社區居委會也經常將社區事務的民主決策流于形式。社會工作者通過提升居民的民主意識，增強社區居民在社區事務中的決策權，從而促進社區民主的發展。例如，社會工作者通過組織居民采取合理、適當的方式表達訴求，通過與政府及其他利益團體溝通和協商，維護居民權利。社區居民民主意識及治理能力的提升在一定程度上會使政府及居委會在社區決策時重視傾聽居民意見，在制定相關政策時重視社區的具體情況。社區民主的發展一方面能夠使政策更符合社區居民的需求，減少政策執行中的困難，也使弱勢群體利益得以維護。另外，社會工作還致力于提高本土社區工作者的社區民主治理能力。在開展社區實踐的過程中，社會工作重視培育社區本身的力量，通過對社區工作者開展理念和方法培訓以及與社區工作者共同開展社區服務，在過程中提高社區工作者的專業水平，使社會工作的功能得以延續。

3.多方協調資源，推動多元治理

社區治理的重要特征是多元主體共同參與，原因就在于社區問題的解決需要政府的、市場的、社會的多元力量及多方資源。而我國社區工作者在協調資源方面的意識和能力還有待提高。社會組織在提供專業服務、化解社會矛盾等方面具有突出優勢。與發達國家相比，我國社會組織的數量少、專業性不高，參與到社區發展的社會組織更是不足，這在一定程度上影響了社區治理效果。社會工作介入社區治理，本身就代表了社會組織介入了社區事務，此外，社會工作還重視居民及其他社會組織的力量。社會工作在社區實踐中，針對不同的社區問題，協調適當的資源以解決社區居民遇到的問題，這些資源的來源既有政府部門和社區周邊單位，也有社會組織及社區居民。在這個意義上，社會工作有利于推動多元社區治理主體格局的形成。

（三）改變社區相關主體的理念

雖然社會工作在社區治理的諸多領域具有突出的作用，且有助于社區治理方式的完善，但社會工作作用的發揮離不開社區治理相關主體的配合。從全國范圍來看，我國社區工作的行政色彩依然濃厚，因此，為了使社會工作在推動我國社區治理創新方面的功能得以充分發揮，并使新的社區治理結構更加穩固，社區治理相關主體理念的轉變顯得尤為必要。

社區治理相關主體，最主要是政府部門（各級政府及街道辦事處）、社區自治組織（社區居委會）以及社區居民，促使他們理念發生轉變的途徑主要有兩種方式：一種方式是對其開展社會工作理念和方法的培訓，使其初步接受社會工作倡導的社區發展模式等社區治理理念，為專業社會工作的開展提供條件；另一種方式則是要在社區實踐中帶領社區工作者及社區居民共同開展服務，使其體驗社區治理的過程，掌握專業的社區治理方法。

就我國的現狀，對社會工作促成相關主體轉變觀念，我們應當有如下預期：

首先，政府必須認識到居民的重要性。只有當政府認識到居民參與在社區治理中的重要性，認識到只有符合居民需求的社區服務才能使福利資源發揮更大的效益，才能使居民更理解和支持政府工作；而在社區治理中充分調動居民的積極性，既節省了政府的精力，也提高了社區治理的效果。

其次，居委會工作者必須認識到居民的重要性。只有當居委會工作者認識到居民的重要性，認識到社區工作一定要重視居民的意見，要真正讓居民參加到社區治理中來，而不是讓居民被動配合，才能增強社區居民的主人翁意識，提高社區歸屬感和凝聚力。

最后，社區居民要有正確的自我認識與定位?！吧鐓^是我家，建設靠大家”，必須讓社區居民意識到居民是社區治理的主體，社區的發展離不開居民的參與，社區才可能有源源不斷的正能量與活力。

結語

從理論上說，社會工作與社區治理的目標的一致性，決定了社會工作在解決社區問題及完善社區治理方式方面都能夠發揮顯著的作用。而事實也證明，通過引入專業的社會工作嵌入既有的社區治理體制結構，調整、重新分配治理結構中的各種資源，包括物質資源及權力資源，可以有助于解決弱勢群體問題、提供社區福利服務及組織社區自治服務等，同時在此過程中，推動社區居民的參與，提高社區居民的治理能力，促使政府等主體轉變理念，夯實社區的社會基礎，讓社區在中國社會大轉型的過程中成為重要的社會生長點，成為觀念整合、利益整合的重要社會場域，成為和諧社會的基礎。