國家治理視野中的現代財政制度

馬蔡琛　黃鳳羽

摘 要：財政作為現代國家長治久安的制度保障，是國家治理的基礎和重要支柱，也是這次全面深化改革的重點之一。現代財政制度主要包括預算制度、稅收制度、事權與支出責任相適應的制度三個方面。其核心要義在于，建立全面規范、公開透明的現代預算制度體系；按照統一稅制、公平稅負的原則，完善現代稅收制度體系；遵循劃分事權、以支定收的思路，構建現代政府間財政關系。

關鍵詞： 現代財政制度；政府預算制度；稅制改革；政府間財政關系

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）03-0005-05

通讀《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），可以發現，關于深化財稅體制改革的內容，成為特別引人注目的亮點。在習近平同志《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，表述為“全面深化改革重點之一”的只有兩處，分別是：“這次全面深化改革，財稅體制改革是重點之一”；“司法改革是這次全面深化改革的重點之一”。[1]在改革開放新的歷史時期，財政被賦予了“國家治理的基礎和重要支柱”的功能定位，這充分體現了財政作為國家長治久安制度保障的重要性，明確了建立現代財政體系的改革方向，確定了2020年在包括財稅體制改革在內的重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果的時間表。

一、建立現代政府預算制度體系：全面規范、公開透明

（一）推進預算公開，打造陽光財政體系，實現“依法用好百姓錢”的政府理財目標

在《決定》中關于“改進預算管理制度”的部分，開宗明義地指出，實施全面規范、公開透明的預算制度，從而突顯了陽光財政建設的現代政府理財觀。公開透明是現代政府預算的重要特征，也是當代各國財政管理的基本準則之一。通俗地講，公共財政就是“以眾人之財，辦眾人之事”。其實，這句話并沒有說完整，后面還應該有半句話——“眾人之事，當由眾人來議定，應讓眾人都知曉”。以“陽光預算”推進“責任政府”建設，從“預算公開”走向“政務公開”，進一步健全責任追究和財政問責機制，也大體勾勒出了一條重塑中國公共治理結構的路線圖。回首二十多年來我國市場經濟建設的艱辛歷程，就公共治理而言，我們始終在探索著一條重塑政府治理結構的基本線索。經過多年的曲折探索，也大體明確了這樣一個改革目標，那就是：通過消除政府的對外擴張性和內部膨脹性，使其成為一個有限的而不是全權的、公正的而不是為利益集團服務的、廉潔的而不是腐敗的、效率的而不是低效的政府，從而實現現代民主法治國家“善治”（Good Governance）的客觀要求。[2]

在我國財稅體制改革的初期，為減少改革的成本和阻力，財政改革集中于那些解決難度相對較小或急需調整的制度和事項上，大體沿著“先收入改革、后支出改革”的路徑展開。這是符合我國財稅改革的歷史趨勢與邏輯結果的。20世紀90年代末期以來，新一輪政府預算改革的啟動，體現了中國財稅改革由以收入為核心的制度安排，轉向以支出為重點的預算管理改革。現代預算制度作為公共財政的基本存在形式，是構建現代財政制度的基礎性載體和平臺。發達市場經濟國家的公共財政，就是在預算制度的約束和作用下，逐步確立與完善的。當代中國預算改革所取得的核心成就，或許并非耳熟能詳的部門預算、國庫集中收付、政府采購等技術規程層面的具體改革舉措。中國公共預算改革最為動人心弦的成果，就在于找到了一條推進預算科學化、規范化、公開化、法治化的新路。這條新路上最為醒目的路標就是——預算公開和陽光財政。

（二）建立跨年度預算平衡機制，調整預算審核重點，實施中長期財政規劃，實現財政可持續發展

從傳統的年度平衡走向跨年度的中期預算平衡，是未來中國預算治理結構的重要變化之一。長期以來的預算決策過程，往往局限于年度預算平衡結果與赤字規模，這容易助長預算過程的短期行為傾向，而忽視了財政預算安排在中長期的可持續性。預算決策所覆蓋的時間維度過短，也導致了預算調整過于頻繁的“年年預算、預算一年”現象。近年來，年終突擊花錢、預算追加等問題日益受到社會普遍關注，這既有不可預見因素較多的客觀影響，也不乏預算決策過程與政策制定過程分離、預算編制精細化程度有待提升的管理因素。

通過引入跨年度預算平衡機制，在中長期時間尺度上，實現預算周期性平衡，將預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，引入中期財政規劃（如3～5年的中期預算框架），這將有助于公共財政體系的可持續發展，有利于預算政策、經濟政策和公共政策的有序銜接。

（三）建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，有效實現政府性債務的風險預警與防范

在政府會計和政府財務報告體系中，引入權責發生制的核算原則，既是近三十年來發達經濟體財政管理變革的普遍趨勢，也是國內學術界與實務部門討論了多年的熱點話題。在建設現代財政制度的改革藍圖中，明確了權責發生制的政府資產、負債計量原則，應該說是一個較具突破性的重要舉措。

在現時的中國，因地方融資平臺而引致的政府性債務及其風險防范，已成為一個備受關注的話題。當前對于政府性債務問題的分析，大多聚焦于財政收支的流量問題，而對于政府資產與負債的存量配比問題關注不夠。而政府性資產（尤其是凈資產）的規模，對于債務風險的監測與預警，才更具應用價值和預警效果。

政府會計作為“政府的商務語言”，是政府資產負債計量與核算的基本載體，而我國現行的以收付實現制為計量基礎的政府會計和財務報告體系，只能反映資金的流量，無法全面反映“欠人人欠”的各類債權債務關系，更難以準確測算和推演資產存量。加之，目前行政事業單位的固定資產仍舊不計提折舊，還會進一步導致政府資產凈值的不實。就國際視野而言，20世紀90年代以來，多數發達國家和部分發展中國家基于改善政府績效的考慮，逐步將傳統的收付實現制政府會計，改為權責發生制，并相應改革了財務報告體系。[3]國際貨幣基金組織2001年發布的《政府財政統計手冊》中，對于政府經濟事項的記錄時間，也已改為采用權責發生制核算原則。

在全面深化財稅體制改革中，果斷地提出建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，這不僅有利于建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，也有助于從國際比較的視野中防范主權債務風險。

（四）突顯預算法的權威性，取消重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤的做法，克服預算管理“碎片化”的現象

長期以來，基于具體國情與歷史慣性等多種因素，我國《農業法》、《教育法》、《科技進步法》等法律規定，本類型公共支出的財政投入應達到財政經常性收入或國內生產總值的一定比例。某些部門法甚至采取了“一刀切”的方式，要求各級財政均應按照某種固化的比例，保持法定支出的增長。①[4]這種做法既沒有考慮到預算法的嚴肅性和財政體系的承受能力，又變相肢解了預算的整體性和統一性。

就公共治理結構而言，政府預算管理的職能是不容肢解的。在預算資源配置問題上，《預算法》應該擁有最高的法律權威，不應因凌駕于《預算法》之上的部門法而割裂預算資源配置的統籌規劃和通盤考慮。在我國社會轉型時期，盡管教育、農業、科技等支出領域，確實屬于需要優先發展的重要事項，但這種重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤的做法，既影響了《預算法》的權威性，也忽視了公共財政體系的可持續承載能力。在深化財稅體制改革的方案設計中，明確了“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。就預算治理結構的優化而言，這是一個重要的進步，既符合政府預算決策的統籌兼顧與保障重點原則，又彰顯了現代預算治理結構轉型的發展方向。

二、完善現代稅收制度體系：統一稅制、公平稅負

稅收法定主義是現代國家治理的重要基石之一，稅收制度體系的規范化與公正性，也是厘清政府與市場邊界的內在要求和重要標志。按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，進一步完善稅收制度與稅收征管體系，構成了建設現代財政制度的重要內容。在這次全面深化財稅體制改革中，完善稅收制度主要包括這樣幾個方面的內涵：

（一）逐步強化按要素征稅，提高直接稅比重

綜觀世界各國稅制演進的歷程，包括增值稅在內的流轉稅，是與工業革命以來社會化生產分工明確、產品流轉環節清晰的產業組織形式相適應的。隨著信息革命和“后工業化”時代的到來，尤其是網絡交易的蓬勃發展，使得商品的流轉過程日益多樣化、復雜化，這必然導致傳統的流轉稅課征模式，因難以追蹤生產和消費過程、課稅環節與征稅節點日趨模糊，而愈發不適應經濟社會發展之變化。因此，通過強化按要素征稅，逐步提高直接稅比重，體現了后工業化時代的市場交易方式變革之于稅收制度優化的內在要求。

2013年4月，國務院常務會議決定，進一步擴大交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點。營業稅的未來命運，已基本鎖定為并入增值稅。伴隨著營業稅這一地方稅的主體稅種轉化為作為共享稅的增值稅，運行了將近20年的分稅制財政體制，如何做出相應調整，已成為中國現代財政制度建設的攻堅之役。

在現行分稅制體制下，真正納入分稅視野的主要是增值稅和所得稅（包含企業所得稅和個人所得稅），增值稅和營業稅加總，占到了我國全部稅收收入的40%以上。②“營改增”之后，如果按照原稅負大致穩定測算，納入營業稅以后的增值稅，將呈現“一稅獨大”的局面。這不僅會因地方稅已無主體稅種，而導致現行中央與地方的分稅格局難以為繼，也將加劇整體稅制結構對于單一稅種的嚴重依賴，其宏觀風險不容忽視。[5]因此，在完善地方稅體系的同時，還需要重新謀劃稅制結構中的主體稅種，從而最終實現1994年稅制改革就已明確的流轉稅（間接稅）與所得稅（直接稅）并重的雙主體稅制結構。

（二）清理規范稅收優惠，打造公平競爭的營商環境

稅制的統一與規范，區域性稅收政策的日趨淡化，這是完善現代市場體系的內在要求。從謀求區域性稅收優惠的“政策洼地”式的惡性競爭，走向提升地方公共服務水平，打造公平競爭的良好營商環境，已成為一個不可逆轉的發展方向。因此，需要加強對稅收優惠（特別是區域稅收優惠政策）的規范管理，稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策，打造稅政統一、競爭有序的市場營商環境，促進各類生產要素的合理流動與優化配置。

（三）地方稅源建設應與地方政府職能相適應

如果說稅收制度要素的設計是政府對企業、個人等市場主體進行宏觀調控的有效手段，那么地方稅源結構的構建，就是中央政府對地方政府施以影響的無形之手。當地方稅體系確定之后，凡是有助于地方財源建設的，經常能得到地方政府的高度關注，比如地價和房價；反之，無關地方財源建設的職能，很容易被有意無意地忽視，諸如社會保障、促進消費。因此，在新一輪稅制改革啟動之際，不妨借地方稅源結構重塑之機，推動地方政府職能的完善。[6]比如，如果想讓地方政府降低對土地的熱情，就必須切斷地方政府從土地取得財政收入的路徑。因此，房產稅在當前似乎暫不宜作為地方主體稅種的近期選擇。再比如，為了鼓勵地方政府刺激本地消費，就可以將消費（或零售）環節的稅收劃歸地方。

分稅制體制下，地方政府的“財力”與“事權”需要相互匹配，其中的“事權”，不僅意味著地方政府的支出責任，更應該能夠體現其“能動地”進行決策、管理與服務的權力。地方主體稅種的建立，應限制在地方的這一事權范圍之內，凡是具有全局影響的，相應稅源應由中央政府掌握。由此分析社會生產的產業鏈，越是比較前端的環節，越應該作為中央稅，而越接近末端的環節，由于其外溢性較低，可以更多地作為地方稅源。[6]

仍以刺激消費為例。作為拉動經濟增長的三駕馬車，中國的消費，特別是國內消費，多年來不盡如人意。是國人沒有消費能力嗎？看看2013年“十一”黃金周期間“中國人消費能力讓中東土豪相形見絀”的報道，人均消費8000英鎊，難怪世界各大賣場越來越多地提供中文導購。當前，人們越來越熟悉利用稅收政策制造出“洼地效應”吸引投資，這一思路同樣也可以運用于促進消費。如果將消費環節的稅收作為地方稅源，并允許地方政府決定其征稅比例，那么為了使外地購買力有方便的交通、更舒適的購物環境，地方政府會加大地方基礎設施建設力度；為了使本地商家更具有價格優勢，地方政府也可能會考慮降低地方稅水平。而所有的這些決策，并不會對社會生產造成沖擊，也符合國家宏觀經濟發展的方向。其結果是，中央政府的宏觀調控能力得到了保證，地方政府也做好了自己的事情。

三、構建現代政府間財政關系：劃分事權、以支定收

始于1994年的分稅制財政體制，是中國政府間財政關系的奠基性改革，“是一個長治久安的基礎”，③構建了相對穩定的中央與地方收入分配關系。但是，當時各級政府間的支出責任劃分基本上延續了原有做法，劃分得不明確，特別是涉及全局性資源配置的支出責任，大量劃分給省及省以下政府。[7]從這個意義上講，現行分稅制的問題，就在于地方政府收入與其支出責任不對稱。[8]1994年的分稅制改革，在經歷了漫長的“中場休息”之后，終于重啟了規范事權與支出責任一翼的未竟事業。

長期以來，在政府間財政關系問題上，各級政府傾注了更多精力在其收入一翼，而忽視了事權與支出責任一翼的科學劃分，從而導致財政轉移支付所涉及的資金，在中央與地方政府之間縱橫交錯的流轉過程，缺乏有序的運行軌道與道路規則。各級政府之間的財政資金轉移支付，其測算依據與最終結果，不僅普通公眾難于了解，即便是地方政府之間對彼此資金配給的詳細狀況也互不知曉，具有較為濃厚的“暗箱操作”色彩。按照“以收定支”的慣性思維，地方政府過于關注財政收入的增長，而忽視了公共服務等支出責任的有效履行，由此導致征收“過頭稅”、土地財政、融資平臺債務等一系列問題。在構建現代政府間財政關系的改革方案中，進一步明確了建立事權和支出責任相適應的制度，彰顯了從劃分事權，到明確支出責任，再到以支定收的構建政府間財政關系的邏輯次序。

就未來中國現代財政制度體系的縱向預算資源分布而言，在確定相應事權與支出責任的前提下，還可以考慮將地方分享的增值稅收入，根據人口、社會商品零售額等客觀因素在地區之間重新分配。在此基礎上，針對地方政府因履行相應支出責任而產生的財力缺口，可以通過完善一般性轉移支付增長機制以及相應的轉移支付預算，來加以解決。一般性轉移支付的增長機制，需要根據人口等客觀因素，設計統一公式進行分配，真正實現轉移支付資金分配的公開透明。這種從“以收定支”向“劃分事權、以支定收”的思路調整，將有助于從根本上遏制地方政府的投資沖動與政績壓力，切實推動公共服務均等化，從而最終實現建設現代國家財政制度體系的改革目標。

注釋：

① 例如，2002 年修訂的《中華人民共和國農業法》“農業投入與支持保護”一章中，進一步明確了中央和地方財政對農業總投入的增長幅度要求。將此前規定的“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”，更改為“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”。然而，該規定在細化各級政府財政支農責任的同時，也存在著某些過于片面之處。對于眾多副省級以上城市的中心城區而言，其作為一級獨立的縣級以上地方財政，用于農業投入的增幅也同樣需要高于國家財政經常性收入的增長幅度，但是這些城市已經進入城市化的較高級階段，在其中心城區已沒有相應的農業和農村，這些“依法安排”的農業支出難免造成某種浪費。

②據測算，國內增值稅（不包括進口環節增值稅）和營業稅分別占2012年全國稅收收入的26.26%和15.65%。數據來源：《關于 2012 年中央和地方預算執行情況與2013 年中央和地方預算草案的報告》之附表1《2012年全國公共財政收入情況》。

③朱镕基：《整頓財稅秩序嚴肅財經紀律強化稅收征管加快財稅改革》（1993年7月3日）。資料來源：《十四大以來重要文獻選編》，人民出版社1993年版。

參考文獻：

[1] 馬蔡琛.打造現代國家治理的政府預算制度基礎[J].河北稅務，2013，（12）：9.

[2] 馬蔡琛.變革世界中的政府預算管理——一種利益相關方視角的考察[M].北京：中國社會科學出版社，2010.4.

[3] 王雍君.公共預算管理（第二版）[M].北京：經濟科學出版社，2010.224.

[4] 馬蔡琛.論中國《預算法》的修訂問題[J].云南社會科學，2009，（6）：94.

[5] 馬蔡琛，李思沛.“營改增”背景下的分稅制財政體制變革[J].稅務研究，2013，（7）：16.

[6] 黃鳳羽.新一輪稅制改革應關注幾個大背景[N] .中國稅務報，2013-12-04.

[7] 樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].北京：中國財政經濟出版社，2013.11.

[8] 吳敬璉.分稅制的問題是地方政府收入和支出責任不對稱[EB/OL]. http：//finance.ifeng.com/news/special/2012lingnan/20120325/5800553.shtml，2012-03-25.