城市病的表現及其治理

文/甄為佳

城市病的表現及其治理

文/甄為佳

甄為佳，長春市城市科學研究所

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出要繼續穩妥推進城市化。2011年末，我國城市化率達到51.3%，標志著我國進入以城市社會為主的新的發展階段。未來一段時期，我國仍將保持高速城市化。但與我國的高速城市化如影隨形的，不僅有美好生活，也有處處顯現并日趨嚴重的城市病問題。對此，“十二五”規劃建議明確指出，“完善城市化布局和形態，加強城鎮化管理”，“預防和治理城市病”。這是國家正式規劃中第一次提出治理城市病問題。如何治理快速城市化進程中城市病，已成為亟須高度關注和認真解決的重大現實問題。

一、城市病的內涵

（一）城市病的定義

城市病一詞最早發源于工業革命后期的英國。工業革命時期，英國城市迅速膨脹，出現了倫敦、曼徹斯特、利物浦等大城市，人口呈爆炸式增長，環境遭到毀滅式破壞，失業嚴重，犯罪率上升等等。當時的經濟史學家哈孟德夫婦把城市發展中面臨的一系列負面問題稱之為“邁達斯災禍”。學術界關于城市病的定義沒有較為統一的說法，但其內涵基本比較明確。城市病是指城市資源與社會需求在一定階段產生巨大矛盾，致使城市承載力“過載”及城市各要素之間關系失調而表現出的各種負面效應。

（二）城市病是城市化進程中伴生的普遍現象

城市病不是某一國家所特有的，也不是某一經濟體制下所獨有的，它是隨著城市化進程中相伴而生的，具有普遍性，它在城市化不同發展階段具有不同表現特征：

1、城市化起步階段，城市化率低于30%。在這一階段，農業經濟依然占主導地位，工業化發展面臨嚴重資金短缺，城市化進程緩慢，城市規模小，數量少，城市布局呈零星點狀結構，城市系統較簡單，功能較單一，總體運轉正常。城市病尚未顯現，但由于此過程發展緩慢，歷史較長，容易導致城市管理模式僵化、規劃理念落后，為以后發展留下隱患。

2、城市化快速發展階段，城市化率大致在30%-50%。這一階段，科技進步和勞動生產率快速提高，農村釋放出大量剩余勞動力，進城務工，使城市人口劇增，規模驟大，而先前的城市功能無法短時間內適應城市規模急劇擴張，導致交通擁堵、住房緊張、基礎設施不足等問題。同時，生態環境建設滯后導致環境污染、生態破壞問題日益嚴重，至此，城市病開始顯現。

3、城市化基本實現階段，城市化率大致在50%-70%。這一時期是城市化進程中具有轉折意義的階段，標志著傳統農業社會向現代工業社會的轉變，城市產業結構也發生重大轉變，以第二產業為主轉變為第三產業為主。此階段，城市系統更加復雜，城市功能更加多樣，人口、資源、環境承載力更加繁重，城市病癥狀集中爆發。

4、城市化完全實現階段，城市化率在70%以上。這一階段，農村剩余勞動力已基本被城市吸納或實現城鎮就地轉移，城鄉發展由城鄉融合進入一體化發展階段。城市功能比較完善，經濟、生活、生態等子系統發展進入良性循環。同時，區域內大、中、小城市分散布局，相互分工，功能互補，形成以城市群為首要形態的城鎮體系。此時，城市病得以康復。

二、城市病產生的原因及其表現

（一）城市病產生的原因

城市病的病因是多方面的，既有不可避免的客觀必然性，也有對城市發展認識程度、管理理念和管理水平等主觀方面原因。

從客觀方面看，城市病是由于城市資源承載能力與城市發展規模失衡造成的。城市資源供給在很多方面存在剛性約束（如水資源、土地資源等），即城市資源環境承載能力有一個限度。一旦城市人口膨脹和城市規模擴張超過這個度，就會產生各種負面問題。

從主觀方面看，城市病產生原因在于城市管理落后于城市化進程。一是對城市發展中遇到的問題認識不足，即城市管理者片面追求城市化的發展速度促使城市規模迅速擴張，而忽視了城市品位和內涵的提升，這種重數量輕質量、重眼前輕長遠的發展觀念必然會造成城市規模突破其承載能力限制；二是管理理念的落后，城市發展缺乏具有前瞻性的、統一的科學規劃，待問題出現后各部門又相互掣肘，往往導致問題積重難返；三是管理水平的落后，科學技術進步趕不上日新月異的城市發展需要，導致管理水平落后。

（二）城市病的表現

世界各國城市發展情況，城市病表現各異，程度不一，但有很多相似之處，概括起來，表現在以下幾個方面：

1、人口膨脹

特大城市、大城市通常對人口具有強大的集聚作用，而人口的快速集聚也成為各大城市發展的重要動因之一。在人口快速集聚過程中，一旦城市建設和管理跟不上迅速增長的需求，導致各類城市基礎設施的供給滯后于城市人口的增長，就會引發一系列的矛盾，出現環境污染、就業困難、住房短缺、治安惡化等城市病。例如，19世紀末前后，英國城市人口急劇膨脹，造成住房短缺，貧民窟比比皆是；公共衛生設施奇缺，空氣及水源污染嚴重，環境惡劣；就業競爭激烈，犯罪率居高不下等等。

2、交通擁堵

交通問題一直是大城市首要處理的問題之一。迅速推進的城市化以及大城市人口的急劇膨脹使得城市交通需求與交通供給的矛盾日益突出。由于機動車增長速度高于城市道路建設速度、公共交通發展滯后、城市功能布局不盡合理等因素，在很多城市普遍存在交通擁堵問題。交通擁堵不僅會導致經濟社會諸項功能的衰退，而且還將引發城市生存環境的持續惡化，成為阻礙發展的“城市頑疾”。交通擁堵對社會生活最直接的影響是增加了居民的出行時間和成本。出行成本的增加不僅影響了工作效率，而且也會抑制人們的日常活動，城市活力大打折扣，居民的生活質量也隨之下降。另外，交通擁堵也導致了事故的增多，事故增多又加劇了擁堵。第三，交通擁堵還破壞了城市環境。在機動車迅速增長的過程中，交通對環境的污染也在不斷增加，并且逐步成為城市環境質量惡化的主要污染源。根據倫敦20世紀90年代的檢測報告，大氣中74%的氮氧化物來自汽車尾氣排放。

3、生態環境惡化

大城市的人口和產業相對比較密集，因此對生態的破壞和對環境的污染也較為集中。隨著城市化快速推進，城市建設和生產生活所產生的垃圾、污水、廢氣等對大氣、土壤、地表水、地下水的污染問題非常突出。據統計，我國660多座城市中，約2/3的地下水遭到嚴重污染，有接近200座嚴重缺水，流經城市的河流中有95%以上受到嚴重污染。大城市尤其是資源型城市上空懸浮的固體顆粒、二氧化硫、氮氧化物超標，不但造成酸雨嚴重影響周邊農業，而且直接威脅到廣大市民的身體健康。

4、資源短缺

資源是經濟社會發展的必要物質條件。人口眾多、資源相對不足，是我國的基本國情。城市是消耗資源的最大主體。“聯合國一份報告指出，雖然城市面積只占全世界土地總面積的2%，卻消耗著全球75%的資源”。國際經驗表明，城市化快速發展階段也是資源消耗強度最大的一個階段。近年來，水荒、電荒、煤荒、油荒和土地資源緊缺等已成為制約我國城市經濟社會發展的“瓶頸”。

5、城市配套設施薄弱

近年來，隨著城市化快速發展、城市規模極速擴張，城市基礎設施建設跟不上城市發展速度，造成很多城市配套設施建設薄弱，地上、地下等公共設施普遍處在超期、超額“服役”階段，地下管網老化破損嚴重，錯接亂接現象時有發生，一旦發生事故極易造成次生、衍生災害，給城市生產、生活帶來嚴重影響。城市基礎設施建設滯后對自然災害抵御能力的不足也令人擔憂，寒潮來襲，便有不少城市水表凍裂、水管凍爆；到了夏天，又有許多城市遇雨即淹、逢雨必澇。

三、城市病的治理

城市化是經濟社會發展的必然趨勢，是世界各國走向現代化的一般規律，也是發展中國特色社會主義事業的基本途徑和主要戰略之一。目前我國正處在城市化加速發展和城市病集中爆發的階段，面臨的問題越來越突出，所以應對城市病予以足夠的重視，及早采取多種方式完善城市系統，使得城市慢慢進入良性循環階段，千萬不要等城市病積重難返的時候再去治理。

(一)建立以城市群為主體的城鎮體系。

推動城市的健康發展，需要我們積極構建以城市群為主體形態的城鎮體系。從城市經濟學的角度來看，城市群是多中心的結構，多中心的結構有利于防止把城市功能過于集中于一個超大城市而帶來的城市病。城市群是在一定地域空間相對集中布局，從而可以有效地降低成本，有效地避免城市分散化而帶來的土地浪費。

現在城市群日益成為世界城市化發展的主流。像美國大紐約地區、五大湖地區、大洛杉磯地區三大城市群所創造的GDP占全美國的60%-70%；日本的大東京地區、大阪神戶地區、名古屋地區創造的GDP占全日本70%左右；英國大倫敦地區、法國大巴黎地區、加拿大多倫多以及大溫哥華地區，也在城市經濟發展過程中發揮著越來越重要的作用。建立城市群不但對于經濟發展發揮巨大作用，而且可以較好地實現城市群內各成員城市間資源整合和產業合理布局，縮小城市群內城市發展差距，促進城市的協調發展，維持大城市的開放性、流動性和多樣性。因此，推動城市的健康發展，需要我們積極構建以城市群為主體形態的城鎮體系。

（二）調整大城市產業結構，促進小城鎮共同發展。

為防治大城市發展過程中出現的人口膨脹、交通擁堵、環境污染等城市病，可以采取與周邊小城鎮“分工合作”的方式，即將大城市勞動密集型產業、重工業轉移到周邊小城鎮當中，同時幫助小城鎮加強基礎設施建設，引導各種資源和生產要素向小城鎮配置，壯大小城鎮經濟，存進小城鎮共同發展。日本在這方面做的比較好，日本東京在1959年通過了《工業控制法》，將大批勞動力密集型企業和原有的一些重化工業相繼遷往郊區、中小城市甚至海外，而以研究開發型工業、都市型工業為主的現代城市型工業開始在東京聚集。通過這種方式，既帶動了東京周邊中心城市的發展，又促進了本市GDP的增長，緩解了各種“大城市病”。

（三）做好科學規劃。

規劃是城市發展的龍頭，事關城市建設的長遠大局。防治“城市病”， 應首先做到科學規劃。要以“聯系”視角和“前瞻”思維，科學規劃城市的結構、布局和功能。要基于資源環境承載能力來建立城市空間的發展布局規劃，確定城市開發邊界，合理防止特大城市面積過度擴張。改變城市單一中心功能，采取多中心、組團式發展。鼓勵資源環境承載能力強的地方多發展，鼓勵資源環境承載能力差的地方優化發展。

在規劃制訂階段，注重公眾參與的作用，并反復進行廣泛論證，以確保規劃的科學性和操作性。同時，在實施規劃方面，要通過規劃立法，強化規劃權威性。

從而切實發揮規劃的先導和規范作用。

（四）加強城市配套設施的建設。

防治交通擁堵及其加劇的環境污染等城市病，關鍵是要完善城市公共交通體系，加強公共交通基礎設施建設，對于有條件的城市，積極推廣BRT和快速軌道交通，改善公交車輛內部環境，優化公共交通線路，吸引人們選擇公共交通這種出行方式。

防治生態環境惡化、配套設施薄弱等城市病，要高度重視城市環境保護與治理，同時加強水、電、氣、熱等城市配套設施的建設與維護，特別要加大對城市綠化凈化和安全設施建設的投入力度，保證其有效運營，不斷提高城市防災抗災能力。

（五）加強城市管理。

創新城市管理方式，樹立以人為本的城市治理理念。在強調以人為本的科學發展宏觀背景下，提高決策的透明度，積極引導普通市民逐步參與社會決策，使政策的出臺更能體現民眾的需求。讓生活在城市里的每個人都充分體現出各自對公共決策的權利和影響，也各自承擔起建設美好城市的義務和責任，我們的城市才會真的越來越美好。

同時要注重發揮政府調控作用，促進公共資源的均等化配置。國外城市在注重發揮市場機制的同時，也高度重視發揮政府調控引導作用，通過公共資源與服務合理配置，控制人口和資源向大城市的過度集中。在操作模式上，包括引導城市空間沿交通干線或以相對集中建設新城等形式，完善新城綜合服務職能，減少通勤人口，將新城建設成為承載人口的重要區域。例如，東京、紐約等城市在公共資源配置方面，都努力避免優質資源的過分集中，特別是教育資源配置方面，根據國家以及地方政府相關立法，促進教師在區域之間的流動，實現教育質量的均等化。國內城市發展也應注重通過公共服務的均衡化布局，提高新城公共服務水平，增強新城服務配套能力。

（六）生態城市建設。

大力提倡綠色建筑，節約資源，開發新能源，保護環境，減少污染，不斷提高城市生態化水平，是解決城市病的重要途徑之一。具體的講，就是要做到節能、節地、節水、節材和環境保護：要大力發展新能源開發，發展可再生能源，如太陽能、地源熱泵和生物能等；要十分珍惜、合理利用土地，不斷增加土地利用效率，提高單位土地的產值；要積極利用雨水回收、中水利用、污水處理等技術，實現水資源的循環利用；要積極推廣應用低碳技術，推廣使用低能耗環保型建材，應用新型墻體材料；要重視環境保護和生態恢復，預防環境質量的惡化，控制環境污染，促進人與自然的協調發展。▲