我國公辦養老機構改革探究

蔣浩君

（南京農業大學，江蘇南京 210095）

我國公辦養老機構改革探究

蔣浩君

（南京農業大學，江蘇南京 210095）

養老機構在養老服務中的責任越來越重，其中尤以公辦養老機構為重。文中分析了當前公辦養老機構現狀，針對公辦養老機構存在的問題，從福利多元化視角提出了公辦養老機構去行政化改革的相關建議。。

公辦養老機構；去行政化；福利多元化

一、引言

公辦養老機構是由政府直接投資建設和經營管理，其服務對象主要面向“三無”、“五保”、“低保”等生活困難的弱勢老年人群體，大都采取事業單位的管理模式，工作人員享受事業單位人員的待遇 [1]。隨著我國家庭小型化發展的趨勢日益明顯，4-2-1結構的家庭已經逐漸成為主題，空巢老人日益增多。目前城鎮空巢家庭比率已達到54%，農村空巢和類空巢家庭也達到45.6%。從子女的角度來說，4-2-1的家庭結構給年輕夫妻造成了很大的壓力，子女沒有時間和精力照顧老人；從老人的角度來說，老人出于體貼子女和自身保障的考慮，也開始更多地考慮養老機構養老。這表明社會對機構養老的認可度正在逐漸增強。所以養老機構在養老服務中的責任越來越重，其中尤以公辦養老機構為先。面對如此壓力，公辦養老機構也進入了一個發展瓶頸期，自身也面臨著諸多問題。

對此，學術界也圍繞公辦養老機構存在的問題開展了眾多研究，大體上包括以下幾個方面：在公辦養老機構的供需方面，鮑柏煥認為公辦養老機構的供應量不足，入住率低下，難以應付當前的人口老齡化現狀[2]。在公辦養老機構的服務方面，穆光宗指出養老院建設的資源有效配置不足，導致公辦養老機構服務水平和質量普遍不高[3]。在公辦養老機構的管理機制方面，梁鴻等認為我國養老機構若單純由政府提供，受財力的限制,效率也不盡如人意[4]。針對公辦養老機構存在的諸多問題，眾多學者就公辦養老機構改革開展了眾多研究，主要包括以下兩個方面：第一，從國家層面來說，尚振坤認為應加強政策的制定，促進其改革；鼓勵政府外的投資，支持民間資本投入到養老服務機構[5]。第二，從公辦養老機構自身層面來說，杜菁汝等認為應增強公辦養老機構的服務功能；培養高素質人才隊伍，制定崗位專業標準和操作規范；健全管理機制，建立標準化的管理制度，建立健全規章制度[6]。綜上所述，我國公辦養老機構現存的種種問題導致了其自身發展受到了限制，迫切需要改革與創新。而公辦養老機構的“去行政化”改革是指淡化公辦養老機構的官方色彩、取消機構人員編制等事業單位待遇、由公辦機構轉變為社會組織的過程。為此，本文從社會福利多元化視角出發，試圖通過對公辦養老機構現狀及問題的描述，分析我國公辦養老機構能否通過“去行政化”改革走出一條新的發展之路。

二、公辦養老機構的發展現狀

20世紀50年代后期我國機構養老開始興起。新中國成立后，為了解決“三無”人員和五保人員的養老問題，在城鄉建立了眾多養老機構，因此，最初的養老機構都是公辦的，農村為敬老院，集中供養五保戶，城市為社會福利院，供養城市的三無老人。其作用主要是對這些特殊老人進行救濟，以保障其基本生活，發揮的是社會救濟的功能，機構居于主導和優勢地位，老人只是被動接受救濟和服務。改革開放之后，隨著市場經濟逐步發展，我國公辦養老機構也開始發生轉變，開始向社會開放，接收社會上自費入住養老的老年人，其服務水平和質量也有了明顯變化，其功能從社會救濟開始轉向提供供養、護理、康復等綜合服務。

近年來，我國的公辦養老機構除了供養三無五保老人之外，開始向全社會開放，接受來自社會的自費老人。公辦養老機構也在基礎設施、服務水平、服務質量、人才隊伍建設等多方面加以完善。主要服務內容包括日常的生活照顧、醫療護理、康復保健、休閑娛樂及心理慰藉等。同時，公辦養老機構將老人的需求作為出發點，開始為老人提供人性化、個性化的養老服務。隨著家庭結構不斷變化，人們思想觀念也逐步改變，機構養老開始被越來越多的人接受。

目前國家民政部沒有針對公辦養老機構發展的具體數據，養老機構的數據包含在收養性社會服務中，收養性社會服務單位的入院人員以老年人為主，因此通過對收養性社會服務單位的統計狀況的分析，可以間接反映出我國公辦養老機構的發展現狀。

1、我國收養性社會服務單位供給的總體狀況

表1 我國收養性社會福利單位

從表1中可以看出我國收養性社會福利單位的發展較快，收養性社會福利單位的數量、床位數、收養人數在整體上都有了較大幅度的增長。

同時，根據民政部2013年的社會服務報告得知，2012年全國各類養老服務機構44304個，比上年增加3436個，擁有床位416.5萬張，比上年增長12.8%(每千名老年人擁有養老床位21.5張，比上年增長7.5%)，年末收養老年人293.6萬人，比上年增長12.7%（見表2）。

表2 我國養老服務機構床位數量及增長率

2、我國收養性社會服務的財政投入狀況

從表3可以看出，我國對收養單位的財政支出逐年上升，但收養性單位投資占民政事業總支出的比重卻在下降。政府對收養性單位的投資不足，從而限制了收養性社會福利單位的發展，使得養老機構供給相對短缺。

表3 收養性單位投資占民政事業總支出的比重

從表4可以看出，我國收養性社會福利單位的籌資渠道單一，主要依靠國家財政支出，其他形式的資金投資較少，導致收養性社會福利單位資金缺口較大，不能滿足其發展需要。在收養性單位的資金投入中國家財政投入、自籌資金占比重較大，其他形式較少，在很多省份甚至只有這兩部分資金投入。

表4 我國收養性單位投資結構情況分析

三、公辦養老機構存在的問題

根據上文分析可知，我國公辦養老機構發展迅速，服務內容、服務質量、基礎設施等方面已經開始逐步完善，但是仍存在諸多問題。

（一）機構管理機制僵化

有關研究表示，公辦養老機構缺乏自主性，其運作過程融入了過多的政府行為，沒有按社會福利社會化的要求去做，缺乏活力與運行機制。公辦養老機構的管理機制主要存在以下問題：第一，機構與主管民政局依舊是行政依附關系，沒有平等的人事主管權，機構缺乏靈活性，所以在行政管理上，一般都參照主管民政機關的管理方式和管理經驗，而沒有針對機構自身特點制定管理政策和制度；第二，通常情況下，機構用人還停留在國家用人階段，沒有真正實現單位用人，沒有自主確定崗位需求和員工人數的權力；第三，機構實行收支兩條線管理，機構需要資金要向上級民政部門申請，限制了機構的自主運營能力[8]。

（二）機構運行機制不健全

公辦養老機構由于其官辦色彩，機構運行機制存在僵化、守舊等問題，主要表現在以下幾個方面：第一，經費來源不足。公辦養老機構單純依靠政府撥款運營，缺乏多元化的資金籌集方式，從而導致其資金短缺，機構發展受到制約。省地縣每年用于修建養老機構的資金約1億元左右，主要是各級民政部門留存的福利彩票公益金，與預算相距甚遠，難以滿足需要[8]。第二，服務對象界定模糊，導致供應量不足。有關統計顯示，2007年我國現有各類老年人養老服務機構4萬余個，床位約170萬張。按照現有1.45億老年人口、5%的老人需要入住養老院來計算，將需要約700萬個床位，這與現有170萬個床位相距甚遠[9]。機構行政化、官僚化導致資源分配不平衡，真正有需要且符合條件的老人得不到服務。

（三）機構服務質量不高

公辦養老機構的服務主要供給方為政府，從而導致競爭不足，機構服務質量止步不前。首先，機構設施功能不達標。目前大多數公辦養老機構都存在設施不完善、利用率較低、滿足不了老人需要的情況。同時，在服務項目上，絕大多數養老機構仍是以（養）為主，不符合老年人生理和心理特征，偏重于基礎護理，而對于老人的精神需求關注度則明顯不足[10]。其次，機構人員配備不足、素質偏低。據民政部2011年數據統計：全國失能半失能老人抽樣調查約3300萬人，按照養護比例1:3，需要約1000萬護理人員，而目前整個工作人員才100萬人，專職養老護理人員才30萬人，拿到養老護理資格證書的僅3萬人，且大部分缺乏基本的護理知識、經驗和技能，專業化程度較低[11]。并且因為公辦養老機構存在的行政化、官僚化現象，機構管理人員來源多樣化、良莠不齊，專業技術人員則流動性較大，專業素養不能得到保證。

四、公辦養老機構“去行政化”的必要性及建議

（一）公辦養老機構“去行政化”的必要性

“去行政化”（non-administration），簡單地說，就是淡化某種行業、職業或者工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業的主導地位。據此，公辦養老機構的“去行政化”改革就是指淡化公辦養老機構的官方色彩，取消機構人員編制等事業單位待遇，由公辦機構轉變為社會組織的過程。其具體內涵可以從以下兩個方面來理解：第一，在公辦養老機構的發展過程中淡化機構管理的行政化和機械化，在服務上突出個性化和人性化；第二，完成公辦養老機構由官方機構向社會組織的轉變，由政府向養老機構購買服務，突出機構的獨立性和自主性。

養老機構去行政化的過程實際上是福利多元化的過程，強調政府不再是社會福利的唯一供給者，其他社會主體也應作為提供者參與到社會福利中來。福利多元主義認為社會福利的提供主體可以是政府、營利機構、非政府組織、家庭與社區等，并強調各提供主體的相互配合和功能互補。政府在社會福利事業中主要扮演政策制定者、服務購買者、監督管理者角色，而其他各類社會組織和個人則主要是政策的執行者和各項具體服務的承擔者。政府雖然在社會福利事業的某些領域中也承擔著諸多具體責任，但是大部分的社會服務卻并非由政府承擔，社會福利服務主要是依托社會部門發揮作用，由各類社會組織來負責。

公辦養老機構的去行政化是對傳統公辦養老機構中官僚化、行政化、機制僵硬化等弊端的反思。它更強調養老機構作為服務主體的獨立性、靈活性、自主性。去行政化主旨在于為我國養老服務改革提供一個新的思路：養老產業的模式不僅僅依靠國家的投入，應當采取多元化的投入方式，要求社會參與到福利事業中去，依靠社會力量，提高養老事業水平，促進養老行業的發展。

（二）“去行政化”改革的思路與建議

公辦養老機構的“去行政化”改革對于促進養老機構的和諧、健康發展有著重要的意義，也是現代社會對公辦養老機構提出的要求。對此，本文提出以下幾點建議：

1、明確權責，實現公辦養老機構的社會化轉型。確定政府體制的轉變，確立其合理的職能定位。我國的公辦養老機構由政府主導，這種模式由于政府自身觀念和認識的局限性，導致公辦養老機構存在種種問題。故而必須明確政府在養老服務中的職能，實現公辦養老機構向社會組織的轉型。

2、創新公辦養老機構的運行機制。開放籌資渠道。政府主導的籌資不應成為養老服務行業主要的籌資方式；改變傳統的政府單一的服務供給方式，倡導社會組織的進入，引入競爭，從而不斷提高服務質量；養老機構組織結構要趨于扁平化，改變以往科層制的結構模式。

3、建構規范化的社會監管機制。社會監管機制主要包括：政府的宏觀調控、建立健全相關的法律法規、社會監督（包括社會公眾、新聞媒體和同行業協會監督）等。只有做到公開透明的運行發展，其機構目標才能得以實現。

[1]姚兆余.農村社會養老服務：模式、機制與發展路徑——基于江蘇地區的調查[J].甘肅社會科學,2014,（1）:48-51.

[2]鮑柏煥.社會福利社會化背景下養老機構發展研究——以浙江民辦養老機構為例[D].杭州:浙江大學,2007.

[3]穆光宗.防止“市場失靈”和“政府失靈”兩個傾向——公辦養老機構“亂象”治理[J].人民論壇,2012,（31）：54-55.

[4]梁鴻,程遠,于娟,周瑩.養老機構發展主要問題及公共福利政策建議——浦東新區案例研究 [J].市場與人口分析,2003,（1）：63-66.

[5]尚振坤.中國養老機構的服務與管理[J].人口與經濟,2008（2）: 50-54.

[6]杜菁汝.我國養老院管理模式研究 [J].中國外資,2013,（6）：138-140.

[7]劉本強.我國養老機構供求狀況分析[D].太原:山西大學,2010.

[8]潘豐.國辦養老機構運營現狀及發展對策研究——以成都市第二社會福利院為例[D].成都:西南交通大學,2013.

[9]劉麗萍,蔣升漠，陸發安.我國城市養老模式及其發展研究[J].改革與戰略,2007,（12）:154-156.

[10]謝代銀.新形勢下發展社會化養老模式研究[J].探索，2008,（1）：116-118.

[11]民政部.關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見[Z]. 2005.

D632.1

A

1671-5136(2014)04-0026-03

2014-11-16

蔣浩君（1991-），女，江蘇揚州人，南京農業大學碩士研究生。