省紀委變革“新路徑”的樣本

文_陸群

省紀委變革“新路徑”的樣本

文_陸群

1993年7月，大學畢業后，筆者被分配在鄉鎮工作。同年8月，黨中央做出開展反腐敗斗爭的決定。3年之后，筆者被選調到湖南省紀委機關工作。工作伊始，就全程見證并參與了這場嚴肅的政治斗爭，同時，也見證了湖南省紀委內部不斷改革的歷史。

機構職能的再調整

1996年，筆者到省紀委工作時，全國除深圳市一直保留原有格局外，紀檢機關和政府行政監察部門已經合署辦公3年。為適應合署辦公體制和領導干部廉潔自律、查辦大案要案、糾正部門和行業不正之風的工作格局，當時省紀委機關有15個內設機構，其中綜合業務部門6個，分別為辦公廳、監察綜合室（省監察廳辦公室）、研究室、法規室、干部室、宣傳教育室；執紀執法監督業務部門9個，分別為廉潔自律辦、信訪室（舉報中心）、4個紀檢監察室、黨風廉政建設室（廉政辦、糾風辦）、執法監察室、案件審理室。

不久，中央紀委研究室組織各省區市紀委就反腐敗領導體制機制問題開展專題調研。筆者花了幾個月時間，弄出了一份調研報告，檢討了當時反腐敗體制方面的一些問題，建議將檢察機關、監察機關、公安機關和審計機關的反腐敗職能分離出來，成立一個類似香港廉署的反腐敗機構，隸屬人大領導，與黨的紀檢機關合署辦公。這一報告因太不合時宜，在常委會上宣讀一遍之后就被“槍斃”了。后來，在重寫的報告里，筆者對紀檢監察機關內部機構設置提了一些建議，其中有一條就是撤銷監察綜合室，將其職能并入辦公廳。這些建議后來都沒有下文。

但湖南省紀委自身對內設機構的改革始終沒有停止。1997年，省紀委調整部分內設機構職能，將“自律辦”更名黨風廉政建設室，承擔黨內作風建設和領導干部廉潔自律職能；將原黨風廉政室更名為糾風室，承擔省政府廉政辦和糾風辦的日常工作，其中“廉政辦”專門負責廉政機制建設。

2001年機構改革中，省紀委撤銷法規室，將其職能并入研究室，成立“調研法規室”；新成立“監督檢查室”，負責“從源頭預防和治理腐敗”工作，以制度建設為重點的預防腐敗工作正式提上議事日程。

2003年11月，新成立的行政效能監察室負責機關效能建設，并將原屬湖南省政府辦公廳的優化經濟發展環境辦公室的日常工作接管過來。后來，省政府新成立的機關“效能辦”，也與“優化辦”合署辦公，主任由監察廳副廳長兼任，高配正廳長級。

2007年3月，由于湖南紀檢系統先后有4名廳級干部發生違紀違法問題，特別是曾錦春案件在全國產生極壞影響，加強對紀檢監察系統干部內部監督成為一個無法回避的問題。新一屆省紀委常委班子經過慎重研究，決定調整“監督檢查室”的職能，將其職能拆分到其他內設機構，專司紀檢監察系統內部監督之職，成為全國紀檢監察系統中第一個專門內部監督機構。隨后，省紀委決定每年對全省各市州和省直機關落實黨風廉政建設責任制的情況進行全面考核，組織工作任務也落到了監督檢查室。

2009年，為了進一步加強反腐敗的力度，湖南省預防腐敗局成立。此外，省紀委內部新設立預防腐敗室，履行組織協調機關預防腐敗工作和省預防腐敗局辦公室職能。

黨的十八大以來，中央紀委提出了“轉職能、轉方式、轉作風”的改革要求，并以大刀闊斧的方式拉開了全國紀檢監察系統內設機構改革的序幕。湖南省紀委機關的變化從此也令人目不暇接。2013年，為響應中央紀委的要求，湖南省紀委將負責內部監督的“監督檢查室”更名為紀檢監察五室，原室主任王益誠改任監察綜合室主任，很快又改任黨風廉政建設室主任，機關干部都開玩笑說他創造了歷史，一個月當了4個室的主任。

在中央紀委的督促下，從2013年年底開始，湖南省紀委圍繞“監督的再監督、檢查的再檢查”職能定位，開始了大規模的內設機構調整行動，至2014年6月，具體方案正式出爐并通過審定。調整的結果是：撤銷監察綜合室、黨風廉政建設室、執法監察室、效能監察室、糾風室5個內設機構；新設立法規室，黨風政風監督室（省政府糾風辦），第六、第七紀檢監察室，紀檢監察干部監督室；將原紀檢監察一室、二室、三室、四室、五室分別更名為第一、第二、第三、第四、第五紀檢監察室，調研法規室更名為研究室；將干部室重新組建為組織部，宣教室重新組建為宣傳部；取消信訪室加掛的“省監察廳舉報中心”的牌子。此外，備受各界關注的7個紀檢監察室的工作范圍也已確定：一室、二室聯系省直單位，三室聯系省屬企業，四室聯系省屬高等院校，五室、六室、七室聯系市州。

調整后，機關的內設機構保持18個總數不變，人員編制不變。新的機構調整方案進一步理順了內部工作關系，對內設機構的職責逐一進行梳理和界定，減少了機構重疊和職能交叉問題，突出了紀檢監察機關執紀監督的主業，加強了查辦違紀違法案件的力量。值得一提的是，研究室和法規室的分設，回歸到了十多年前的“老路”；內部監督機構本是湖南的發明，2013年被撤銷，此次調整又應中央紀委要求新成立紀檢監察干部監督室。成立組織部和宣傳部，凸顯了紀檢機關作為黨代會選舉產生的一級領導機關的特殊地位，糾正了長期以來一些地方、一些人把紀委混同于黨委工作部門的錯誤認識。

管理體制的再探索

在上世紀80年代，紀委從黨委的下屬部門中分離出來，成為由黨代會選舉產生的一級領導機關，中央紀委接受黨中央的領導，地方紀委受同級黨委和上級紀委雙重領導，其中業務上以上級紀委領導為主。

隨著反腐敗斗爭的不斷深入，改革反腐敗領導體制的問題一直被社會各界高度關注。關于紀檢機關應實行“垂直領導”的觀點固然過于簡單化和理想化，但監督機構應相對獨立、監督力量應相對“超脫”，是執紀監督和反腐敗的題中應有之義。為此，各級紀檢機關從理論和實踐上作了很多探索。

1998年2月，為了便于各級紀檢機關和監察部門協助黨委、政府抓好黨風廉政建設和反腐敗工作，充分發揮組織協調作用，履行監督職責，湖南省委下發文件，決定省、地（市州）、縣（市區）紀委書記參加同級黨委書記碰頭會；監察廳（局）長任同級政府黨組成員。這種安排在一定程度上提高了紀檢監察機關的監督地位，也分別提高了紀委書記、監察廳（局）長在黨委和政府的話語權，客觀上有利于黨風廉政建設和反腐敗工作的開展。

2001年4月，省紀委、省監察廳向派駐機構授牌、授印，正式明確派駐（派出）機構以省紀委領導為主，其主要負責人由省紀委提名，在與省委組織部共同考察的基礎上，與駐在單位黨組（黨委）協商后報省委任免；派駐（派出）機構的主要負責人一般不從駐在單位產生。任現職滿5年以上的原則上要輪換和交流；派駐（派出）機構編制單列，由省紀委和省編辦共同管理。隨后，湖南對省直部分派駐機構的紀檢組長實行輪崗交流，引發了不小的震動。

由于這種管理體制并沒有從根本上改變派駐機構人、財、物均受制于駐在部門的現狀，實際上是“換湯不換藥”，對省直單位的反腐敗工作沒有多大的意義。一個很現實的問題是：省紀委查辦的涉及省直單位廳局級干部的案件，幾乎沒有一件是由派駐機構提供的線索；省直單位一些中層干部，手握重權，胡作非為，干部群眾反映強烈，但派駐紀檢監察機構極少進行有效監督和查處，使之成為監督的“盲點”。更有甚者，一些派駐機構不但沒有成為發現違紀違法線索的“千里眼”，反而在省紀委、省監察廳機關發現省直單位的問題后，成為駐在單位的“耳目”甚至“說客”。為此，2008年之后，省紀委授權省直屬機關紀工委查辦省直單位處級干部違紀案件，并對省直單位一些重要處級崗位進行效能監察，在短時間內改變了省直單位的監督現狀，但沒能從根本上解決對省直單位非省管干部“虛監”“弱監”的問題。

2001年年底，省、市、縣一級紀委書記均由同級黨委的副書記兼任，進一步提高了紀委書記的個人地位和紀委組織協調反腐敗的能力。隨著中央削減各級黨委副書記職數的決策出臺，這一做法實行了5年之后又恢復到以前狀態。

十八大后，中央成立全面深化改革領導小組，其中有一個“紀律檢查體制改革專項小組”，紀檢機關新一輪的體制改革迅速被提上議事日程。十八屆三中全會的決定直指積弊，明確在紀委的雙重領導體制中，查辦腐敗案件等業務以上級紀委領導為主；明確各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這些決定減少了同級黨委在查辦違紀案件等問題上對紀委的掣肘，改變了同級黨委對紀委主要負責人任免的主導權，使紀委執紀監督更加超脫。

下一步，湖南將迅速啟動對省直派駐機構進行統一管理的工作，并進一步完善巡視制度，增設巡視組。

方式和作風的再轉變

長期以來，紀檢監察機關對自身的職責定位并不清晰。進入省紀委機關工作后，筆者很快發現，省紀委除了履行執紀辦案職責外，還包攬了很多黨委、政府及其工作部門的主體職責，成了黨委和政府的“救火隊”，一些急、難、險、重任務都落到了自己頭上。在辦公廳工作時，筆者校核過很多聯合發的文件，一些與紀檢監察機關業務毫不相干的工作，相關部門也要把省紀委和監察廳拉上，由于紀委排名毫無疑問在第一，所以事實上變成紀委牽頭了。于是出現越位、缺位、錯位等現象也就理所當然。

機構與職能的調整，帶來了省紀委機關工作方式的重大轉變。

黨的十八屆三中全會根據黨章規定再次強調，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。根據這一要求，省紀委立足于“監督的再監督”“檢查的再檢查”，糾正過去混淆監督主體和責任主體的做法，將監督重點轉變到對職能部門履行職責的再監督、再檢查上，強化對責任人的問責追究。對所有工作任務進行系統清理，一些不該由省紀委承擔或牽頭的工作，全部移交給主責部門。如過去由糾風室承擔的治理教育亂收費、整治醫藥購銷不正之風、減輕農民負擔、治理公路水上“三亂”等都交給政府相關主責部門；原由行政效能室承擔的行政審批制度改革、政務公開等工作交給了主責部門；原由執法監察室承擔的土地執法、環保執法、工程建設領域專項治理等工作也都交給主責部門。省紀委、省監察廳參與的100多家議事協調機構，僅保留16家。

過去，省紀委的工作面非常廣，宣傳教育、作風建設、廉潔自律、糾風治亂、制度建設、效能建設、專項治理、監督檢查、優化環境、案件查處等等，令人眼花繚亂，連機關干部也搞不清楚單位究竟有多少項工作任務，不明白工作的重點和邊界在哪里。不知不覺地把“圍繞中心、服務大局”變成了“進入中心、融入大局”。由于成效比較明顯、省委省政府滿意，成為機關的一項有為、有位甚至“有味”的工作。

改革之后，省紀委明確要強化執紀意識，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心任務，把工作重點放在監督執紀問責上，集中力量辦案。在辦案中，強調“老虎”和“蒼蠅”一起打，不追求做大做強，不拘泥于一城一地，嚴格時限要求，縮短辦案周期，集中力量查清主要違紀事實后，按程序移交司法機關依法處理，提高辦案效率和質量。堅持抓早抓小，注重治病救人，防止小問題變成大問題。實行“一案雙查”，對屢屢發生重大腐敗問題和不正之風糾而不止的地方，既追究當事人責任，又追究相關領導責任。

同時，繼續強化省紀委全委會對各市州和省直單位領導班子及其成員的監督，開展述廉評議，落實“三個不直接分管”等監督“一把手”的制度。開展廉政風險防控工作，規范權力運行，真正把權力關進制度的“籠子”。拓寬案件線索收集渠道，利用“三湘風紀”政務微博和網絡舉報平臺收集案件線索，建立網絡反腐輿情快速反應機制，充分利用新媒體開展反腐倡廉工作。樹立“有重大問題發現不了就是失職，有重大問題沒有如實反映就是瀆職”的觀念，把發現問題、形成震懾作為巡視工作的主要任務。明確各派駐機構負責人在駐在單位黨組中不分管其他業務工作，改善對省直單位的“虛監”“弱監”狀況。

此外，為了轉變機關作風，著力解決“燈下黑”問題，湖南省紀委要求全省紀檢監察干部“正人先正己”，帶頭糾正“四風”。省紀委專門成立紀檢監察干部監督室，負責對全省紀檢監察系統干部的監督，對發現的問題將嚴肅查處，并及時曝光。

（作者系湖南省紀委預防腐敗室副主任）