淺論我國的農村土地管理制度

賀飛

(河北省唐山市灤縣國土資源局,河北唐山 063700)

淺論我國的農村土地管理制度

賀飛

(河北省唐山市灤縣國土資源局,河北唐山 063700)

伴隨著社會經濟的快速發展,農村土地管理制度所發揮的作用也越來越大。本文在對我國土地管理制度歷程分析的基礎上,以現有的我國農村土地管理制度為前提,確定了優化我國農村土地管理制度的建議。該研究對促進我國農村土地管理制度的發展有一定的參考作用。

農村 土地管理 制度

土地,是農民賴以生存的最根本的生產資料,而土地管理是協調農村發展最重要的內容[1]。自從我國實施生產責任制以來,到目前為止,已經形成了一套比較完善的土地管理制度[2]。不可否認,該套制度保證了我國農村數十年的快速發展。但是,在新的發展時期,該套管理制度也暴露出了一系列的問題,在某種程度上已經不適應當前的發展環境。正因為如此,本文對我國的農村土地管理制度進行深入的研究。

1 我國土地管理制度歷程分析

新中國成立后,我國的中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》,通過該法明確規定土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民的土地所有制,借以解放農村生產力、發展農業生產[3]。自此我國的土地管理制度的發展經歷了三個不同的階段。第一個階段為初級農業生產合作社階段。在農業合作化的過程中,首先是建立農業生產互助組,即在土地和其他生產資料私有和農民家庭分散經營的基礎上實行勞動互助,它使農民組織起來,把農民的一部分分散勞動變成了集中勞動[4]。在初級合作社的形式下,農民對土地仍有私有權,土地使用權則轉歸合作社,由合作社對土地統一經營,土地所有權和使用權發生了分離。第二個階段為高級合作社和人民公社化階段。高級合作社指的是在土地等基本生產資料集體所有制的基礎上,實行統一經營、集中勞動和按勞分配。入社農民私有的土地無償收歸合作社集體所有,并取消了土地分紅。1958年,中國農村掀起了公社化運動,將其合并升級,建立起規模更大的人民公社,實行土地的公社所有,“一大二公”,“社政合一”,實行高度的集中和高度的平均主義。第三個階段為家庭聯產承包責任制階段。1978年11月24日,安徽鳳陽小崗村18戶農民簽訂的土地承包協議,掀開了中國農村土地制度改革的新篇章。家庭聯產承包責任制在堅持集體土地所有制的前提下,改變了人民公社的集體經營體制,建立起土地集體所有,家庭承包經營,統分結合、雙層經營的農村土地制度。

2 我國農村土地管理制度現狀分析

從我國現有的農村土地管理制度的實際情況來看,主要表現在以下幾個方面。

2.1 土地所有權的界定現狀

土地所有權的主體是農民,國家是土地資源的最高所有者,并以責任承包的方式將所有權“轉移”到農民手里。雖然從形式上說,這種所有權的界定比較明確,但從實際上來看,這種產權劃分就顯得過于籠統。也就是說,農民雖然擁有土地的使用權,但并沒有實際上的支配權[5]。土地所有權界定不明確,產權殘缺的情況,在數十年前表現出的危害并不明顯,但隨著我國社會經濟的發展和城鎮化的不斷加快,關于土地產權的糾紛越來越多,性質也越來越嚴重,甚至在某種程度上動搖了政府的公信力。此外,現行土地管理制度對產權轉移的管理并不完善,土地的私自買賣現象非常嚴重,不僅使得國家蒙受了不小的損失,還加劇了土地管理的混亂。總之,土地所有權問題已經成為困擾國家發展的重大問題,倘若得不到有效地解決,將可能產生難以預料的嚴重后果。

2.2 農地分配制度現狀

現行的土地管理制度規定了在 2030 年之前的土地承包所有權形式不改變。但在再次對土地承包權進行調整之前,會出現一些新的問題,如在承包期內實行增人不增地,減人不減地的管理政策,在土地已經基本承包完畢的情況下,新增人口無法獲得土地。因此,新增加人口的食糧就需要上一代人的土地來提供。但是,在當今情況下,土地的糧食增產十分有限,根本不可能長期負擔日益增長的人口食糧,而新增人口為了生存,不得不外出務工,這就導致了農民工問題的加劇。與此同時,現行的土地管理制度規定,土地是按家庭人口的數量來進行分配的。按照這個規則,人口較多的家庭分到的土地自然也就越多,人們為了獲得更多的土地,就會多生、超生,這等于變相鼓勵生育,與國家計劃生育的國策背道而馳。同時,由于總人口的增加,人地矛盾將更加激化,糧食危機也會加快出現。

2.3 農地征用制度現狀

盡管法律有明確規定,但現實中征收集體土地,并未區分公益性還是經營性建設用地,這是征地范圍難以縮小的重要原因。未充分考慮土地轉性后的增值收益,對農民的征地補償不到位,是導致被征地者與地方政府、開發商矛盾沖突的重要原因;集體土地上的房屋拆遷補償缺乏法律和行政法規依據,地方政府的文件層級低,政策前后不銜接是導致拆遷難以及惡性事件頻發的重要原因。此外,土地征用的程序也不合理。目前的做法是：土地征用是政府行為。合理的做法：應當讓農民與土地的最終使用者直接進行交易,政府或土地管理機構只是作為中間人。這個程序不改,農民的合法權益是無法得到保障的。

2.4 土地資源配置現狀

取消農業稅后,無法對土地這種最重要的生產資料進行科學有效配置,農民無論有無穩定的農業外就業收入都不會輕易放棄承包地,這一點在廣大農村表現得十分明顯[6]。例如,在土地收入日益難以滿足家庭需求的情況下,很多村的農民家庭舉家外出務工,將土地留給勞動能力非常有限的老弱婦孺,甚至由于有的村莊外出務工人口太多,出現了大片良田被荒蕪的現象,嚴重浪費了寶貴的土地資源。再加上土地流轉非常困難,使得“想種地的人沒地種,不想種地的人找不到人種”的現象更為嚴重?？傊?土地資源配置的不合理,嚴重干擾了農村的現代化建設。

3 優化我國農村土地管理制度的建議

結合上文關于我國農村土地管理制度歷程以及現狀的分析,本文確定以下優化我國農村土地管理制度的建議。

3.1 優化土地的所有權

我國是社會主義國家,生產資料的社會主義公有制是我國的經濟基礎。將土地收歸國有,賦予農民永久的土地使用權,通過這樣的改革,使土地的所有權和產權一目了然。國家可以通過法律手段,對土地的承包、轉讓、繼承或者征用進行規范。同時,這種改革不僅使農民真正擁有土地,而且生產承包制也不會改變。在國家處理土地征用的情況時,又可以根據明確的法律規定進行土地產權有償收回。總之,這種土地所有權的優化,消除了因產權不明而導致的一系列問題,使得土地公有的性質更加牢固,也使農民對自己的土地更加放心。不僅有利于農村的現代化建設,對緩解土地資源短缺也有著非常重要的意義。

3.2 優化農村土地登記制度

完善農村土地登記制度,農村土地行政由審批管理轉向登記管理,不僅可以更有效保護農民的土地權利、規范農村土地的流轉,而且可以在土地管理領域實現政府職能的依法轉變,這將是一項具有深遠意義的改革。通過這項改革,國家成為了土地資源的管理者。首先,應當對目前全國土地資源進行普查,對這些土地的所有權進行重新登記,以探查土地資源的基本情況。其次,國家應建立土地資源信息收集與分析數據庫[7]。通過這個數據庫,不僅可以了解農村人口和土地的變動情況,還可以及時了解土地的新增或者減少,以及農民對土地資源的新要求,以便出臺宏觀調控措施。再次,以鄉鎮為單位,對土地的耕種情況進行常態化調查。其中,如果有土地的家庭要外出務工,應到政府有關部門進行登記,以解決遺留下的土地的使用問題。總之,完善農村土地登記制度,是土地管理制度改革的必由之路。

3.3 優化農村土地征地制度

被征地農民失去土地后,失去了其賴以生存的基本生活資料,需要的不僅僅是貨幣補償,還要安置好以后的就業、住房、社會保障等。當前,由于被征地農民的社會保障體系不夠完善,被征地農民喪失土地后的長遠生計問題,需要統籌考慮,否則,會形成社會隱患。可以采取例如通過預留發展經營用地或經營用房、部分征地補償款作價入股參與經營等多種方式,解決被征地農民的長遠生計。

3.4 優化土地資源公平分配體制

在首次土地分配時,做到公平合理。而在首次分配之后,新增人口的土地問題由家庭自己解決,如可以通過買賣、承包、轉包等方式進行解決。同時,對于死亡人口留下的土地,應規定一定的繼承年限,待這個使用年限到期后,對這部分土地的承包權進行重新分配,來解決土地資源分配不平衡的問題。此外,在農業所得稅取消的情況下,國家應建立新的調控手段,來加強對土地資源的管理。如完善土地管理法、豐富土地分配手段等,來增強國家對土地的綜合管理能力。

4 結語

我國農村土地管理制度作用的發揮需要結合社會生活經濟發展這一大的社會背景[8]。也就是說,我國農村土地管理制度的優化本身是一個動態的系統化工程,需要我國不斷的結合現有的農村土地管理制度的實際情況,以我國國情和農村發展的目標為基礎,不斷的促進我國農村土地管理制度作用的發揮。只有這樣才能從根本上促進我國農村經濟的不斷發展。

[1]李中.我國農村土地管理制度的改革與展望[J].邵陽學院學報(社會科學版),2012,(2):45-49.

[2]石嘴山市委政研室課題組.土地新政的希望——平羅縣農村土地經營管理制度改革試驗區新試驗[J].共產黨人,2013,(15):31-34.

[3]上海交通大學課題組.深化農村土地管理制度改革研究[J].科學發展,2014,(2):84-92.

[4]詹水芳,齊峰.上海農村土地管理制度的改革創新[J].科學發展,2014,(2):109-110.

[5]張艷.淺談我國農村土地管理的創新發展[J].科技向導,2012,(21):248.

[6]劉振偉.積極推進農村土地管理制度改革[J].理論學習,2012,(7):44-45.

[7]王愛蓮.新農村建設思路下的農村土地管理研究[J].財經界(學術版),2013,(8):262.

[8]劉放生.農村土地制度考察報告[J].中國鄉村發現,2013,(6):75-81.