我國地方政府融資平臺的風險分析及應對策略

郭強

(大慶市工商業投資擔保有限公司，黑龍江大慶163311)

地方政府融資平臺是地方政府為解決城市開發、公共設施、交通運輸等地方基礎設施建設及扶持本地中小企業發展的資金需要而組建的資產和現金流均可達融資標準的公司，通常以城市投資開發建設公司為主體。以投資項目經營性收入或者財政收入作為質押或還款收入，向銀行取得貸款。自2008年以來，地方政府融資平臺快速發展，為當地的經濟和社會發展籌集了大量的資金，加快了基礎設施建設步伐，減輕了國際金融危機對我國的不利影響。然而，發展過快的地方融資平臺也暗藏著大量的隱患。這些融資平臺大都存在規模增長過快、運作不夠規范等問題。同時，高額的政府融資平臺債務沒有穩定的還款來源，對我國財政體系、金融體系的安全與穩定形成了新的挑戰。

一、我國地方政府融資平臺存在的風險

我國的地方政府融資平臺在緩解地方政府建設資金不足、扶持本地企業發展和拉動內需方面起到了積極的作用。但是從目前全國地方政府融資平臺的運營情況來看，僅靠融資平臺融資來解決地方財力不足這一模式存在著一系列的風險。

(一)對商業銀行造成的風險。部分地方政府利用融資平臺大量貸款，有的遠遠超過了本年度財政的償還能力，甚至出現“寅吃卯糧”現象。隨著融資平臺貸款的數額越來越大，而往往貸款主體是融資平臺而使用者是政府，借款主體和用款、還款主體不一致，還款的資金來源主要是靠地方政府的土地出讓金，當房地產走衰，土地價格下降時，政府將無力償還債務，而融資平臺又沒有足夠的現金流償還借款銀行，銀行就會出現大量到期貸款無法償還，形成不良貸款，輕則銀行的資產質量下降，重則會導致實力較弱的中小銀行倒閉。如果全國范圍都出現融資平臺違約現象，根據傳導效應會蔓延所有金融機構，嚴重時會引起系統或區域性的金融危機。

(二)對地方財政造成的風險。地方政府融資平臺是地方政府融資的“殼”，平臺的債務融資采取了財政收入擔保、政府應收賬款質押、股權質押、土地資產質押、項目回購、第三方擔保等多種方式增信，這些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關。地方財政承擔最終還款責任，形成了財政隱形擔保以及連帶的財政風險;對于有收入的基礎性項目，以項目收益或土地作為抵押融資，地方財政承諾兜底責任;對于沒有收入的公益性項目，還款資金納入以后年度財政預算。實質上，這種做法形成了當年地方財政隱形赤字，透支了以后年度地方財力。

(三)對中央財政造成的風險。地方政府承擔了所有融資平臺借款的擔保和還款責任，隨著地方政府融資平臺的大量增加，以及地方政府的無度和無序借款，在地方財政出現困難無力履約時，地方政府的形象及信用會大打折扣。而根據現行體制，我國地方政府是不能因資不抵債而破產的，所有不能履約的債務最后都要由中央財政來承擔。另外，由此導致的地方商業銀行不良貸款，如果出現資不抵債破產時，為了社會穩定，中央銀行有時也要出手相救，但最終還是要由中央財政來埋單。這樣就增加了中央財政的負擔，使中央財政的風險加大。

(四)對宏觀經濟造成的風險。從宏觀政策的角度看，地方融資平臺積蓄了大量債務，為了融資平臺能正常運轉，保證資金鏈不斷裂，政府就要出臺相對寬松的貨幣政策和財政政策。在這種情況下又刺激了投資的沖動，使一些企業盲目上項目擴大生產，導致重復建設、產能過剩和環境污染，對宏觀經濟造成嚴重破壞。

二、我國地方政府融資平臺發展中存在的問題

(一)對宏觀調控產生干擾。地方政府通過融資平臺大規模融資，在一定時間和一定區域內導致市場中流通的貨幣增加，產生區域性通貨膨脹。這會釋放出錯誤的經濟信號，直接影響國家的宏觀決策。地方政府的固定資產投資項目多數都要兩到三年才能完工，如果收緊貨幣政策，會使后續建設資金短缺，形成爛尾工程。如果繼續實行寬松政策，又會導致地方政府債務的不可控和投資泛濫，這不僅嚴重威脅國家的金融安全，也會給國民經濟帶來嚴重影響。2009年，為應對金融危機，配合中央政府4萬億刺激經濟計劃，地方政府通過融資平臺貸款十多億元，間接導致房價暴漲、多個行業產能過剩，為以后的宏觀調控埋下了極大的隱患。

(二)融資狀況透明度低，監管難度大。融資平臺根據政府的需要會采取不同的融資模式，有的從商業銀行貸款，有的通過發城投債融資，有的通過多家聯保從信托公司或基金公司進行融資，所以對外的透明度較低。另外，債務的統計部門和統計口徑也不一樣。銀行只能統計融資平臺的貸款額，并不了解其它渠道的融資規模。所以就地方政府債務問題，銀行、財政和融資平臺統計結果不一致，導致我國地方債務規模統計難度加大，給監管工作造成很大的困擾。從2011年開始，我國就對地方政府債務進行統計，直到2013年下半年有關部門給出的結果是22萬億。這時國家才察覺到地方債的問題嚴重性，開始整頓地方融資平臺，并相應調整貨幣政策。

(三)地方政府融資規模迅速膨脹，還款風險增大。2008年爆發國際金融危機，世界經濟大幅下滑，我國也不能獨善其身。2009年國家出臺4萬億刺激經濟計劃，并鼓勵有條件的地方政府成立融資平臺為中央政府投資項目的配套資金拓寬融資渠道。由此，地方政府融資平臺如雨后春筍般遍地開花，舉債的熱情迅速高漲。如此“井噴”式的快速增長，帶來的是地方政府較大的償債壓力。由于融資平臺過多，融資額度過大，必然會出現違規擔保，管理不規范，還款風險劇增。

(四)普遍存在過度負債現象。有關數據表明，全部貸款與政府融資平臺直接相關領域的配套資金，都遠遠超過中央政府規定的比例，有的地方政府還以配套項目為由超額融資，把超額部分挪做他用。這就出現了由于地方政府的過度負債導致償債困境和違約現象，此外還存在償還風險、違規風險、流動性風險和運作風險。

(五)對貸款主體把關不嚴，貸款結構不合理。在一般情況下，為更好地規范和管理政府融資平臺的貸款，融資平臺的貸款主體都是政策性銀行，最主要的是國家開發銀行。但自從金融危機以后，商業銀行為了利益最大化，也加入到該隊伍里。但商業銀行在利益的驅動下，為爭取更多的平臺貸款業務，而降低標準，放松對融資平臺的全方位考核，為貸款風險埋下隱患。另外在貸款結構上，地方政府通過融資平臺貸款多用于收益很低的基礎設施建設和改善民生的工程，不僅收益很低現金回籠少，而且都是中長期貸款，這樣就導致商業銀行的貸款結構不盡合理，造成一定的流動性風險。

三、促進我國地方政府融資平臺健康發展的對策

(一)深化財稅體制改革。地方政府之所以要通過融資平臺貸款搞基礎設施建設，說到底還是政府財力緊張，而財政收入主要依靠稅收，增強地方政府的財力是化解融資平臺風險的根本途徑。首先要合理劃分中央和地方的財權事權，明確地稅和國稅的征收范圍，把政策盡量向地方傾斜，增加地方的稅收。其次是發展好地方經濟，抓好稅源，加大征收力度，做到應收盡收。再次是培植好稅源，加大招商引資力度，引進能夠帶來稅收的工商項目，挖掘稅收增長的潛力。

(二)創新城市基礎設施建設融資模式，加強融資平臺的渠道建設。城市基礎設施建設資金來源的渠道并非融資平臺一個，投資模式也并不是政府投資一種。在資金來源上，就某些領域可以考慮私人投資、股份合作制等多種形式，政府在其中可提供部分引導資金并給予相應的優惠政策。在融資模式上，可以采取信托、私募、企業債、股權融資、產權交易等方式募集資金，也可以引進BOT或者TOT等模式，拓寬思路減輕平臺公司的債務風險。

(三)適當壓縮融資平臺數量。目前我國地方政府融資平臺過多過濫，有的地市級城市甚至擁有幾十家平臺公司，并且融資平臺本身體制不健全，只管貸款，對資金用途缺乏有效管理。根據這種現狀，地方政府要結合本地實際根據需要適當壓縮融資平臺數量，通過融合提高融資平臺的質量，增強其抗風險能力。同時加強對平臺公司的監管，確保每筆貸款都“線路清晰”，風險可控。

(四)健全地方政府融資平臺運作機制。地方政府融資平臺運作欠規范，是影響其健康發展的重要問題。要完善地方政府融資平臺的公司治理結構，政企分開，獨立承擔民事責任。區別對待各地方政府融資平臺，根據地方政府的財力狀況和抗風險能力來確定融資規模。建立地方政府債務信息披露制度，避免融資平臺和金融機構的信息不對稱。同時，地方政府應完善地方信用擔保體系，提高信息透明度。

(五)加大監管力度。一是貸款銀行要切實加強對政府融資平臺的風險管理，做好事前盡職調查，事中規范運作，事后跟蹤監管，在做好服務的同時，嚴格把控風險。二是地方政府應該樹立正確的政績觀，實事求是，量力而行。根據自己的財力合理安排基礎設施建設，使融資平臺的風險始終都保持在可控的范圍之內。三是銀行等金融機構要對融資平臺建立信用評級制度，綜合各方面指標，區別不同情況，把融資平臺分成不同的等級。到了有風險的等級邊界，銀行堅決不為超出風險邊界平臺公司貸款，合理控制平臺公司的貸款規模，降低風險。

(六)推進政府融資平臺、市場化改革。一是允許我國地方政府直接發行債券，使地方政府融資渠道多樣化。二是對平臺公司實行市場化經營，減少政府對市場的金融管制。三是融資平臺實行混合所有制經營，對于公共投資領域向私人開放，政府和私人共同參與，風險共擔、共享收益，這樣不僅可以拓寬私人投資領域，而且能不斷創新融資方式和提高資金使用效率。

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