淺析我國公共危機預警系統的構建

朱亞軍ZHU Ya-jun

（山東省濟南市公安消防支隊歷下區大隊，濟南250011）

1 問題的提出

危機作為一個復雜的概念，源于希臘一個描述瀕臨死亡的用詞。赫爾曼早期曾對危機下過一個比較經典的定義：“危機是威脅到決策集團優先目標的一種形勢，在這種形勢中，決策集團作出反應的時間非常有限，且形勢常常向令決策集團驚奇的方向發展。”[1]由危機到公共危機是對危機的一個細化，雖然學者們經常使用，但卻對公共危機統一的內涵鮮有界定。“按照危機影響范圍、層面、程度的大小以及對整體社會價值觀的威脅程度，可將危機分為一般危機與公共危機。”[2]斯蒂爾曼（1989）則認為：公共危機是指社會偏離正常軌道的過程與非均衡狀態。我國學者陳堯提到：“按照國際社會的一般看法，公共危機是指社會生活中突然發生的、嚴重危及社會秩序，給社會造成重大損失的事件。”[3]相比之下，在任生德編著的《危機處理手冊》中作出了比較普遍性的定義：“凡是在一個國家或地區發生的對公共安全和社會政治、經濟和生活秩序等構成嚴重威脅的突發事件或者較長期的危險狀態都屬于公共利益危機，稱之為公共危機。”[4]

從公共危機管理來看，按照羅伯特·希斯的觀點，公共危機管理包括事前管理階段、實時管理階段（即事中管理階段）、事后管理階段三個階段。[5]在事前管理階段，我們需要建立一套科學和合理的預警體系，它主要基于危機過去和現在的現象和規律，運用科學預測的方法和技術，對公共危機的演變過程和影響能力作出判斷和估計，并發出確切的預警信息，以便相關組織及時采取應對策略。公共危機預警作為危機管理的第一道防線，它既是監測社會系統運行的警報器，也是危機管理的前提和基礎，而公共危機預警體系的設計，需要我們明確危機預警的程序和規則，構建起科學的危機預警系統，以充分保證公共危機預警有效運行。

2 預警系統的構建

“最有效的公共危機預警系統需要融入所有子系統。”[6]公共危機預警系統的構建要把握系統的層次性、結構性和整體性的特征。一方面，站在全局的高度科學設計危機預警的運作流程，具體包括監測流程、評估流程、決策流程和執行流程。另一方面，構建合理的危機預警子系統，以有效支持危機預警流程的運作，具體包括指標管理系統、信息處理系統專家分析系統以及預控對策系統。（如圖1所示）

圖1 公共危機預警系統

2.1 公共危機預警系統的運作流程

2.1.1 監測流程 監測流程是對危機信息的識別、搜集和篩選的過程，它是保證預警系統正常運行的前提，該流程的運作需要依賴指標管理系統來完成。在監測流程中，應當遵循以下原則：一方面，信息搜集的及時性與規范性，以確保處理信息的快速性以及范圍的合理性；另一方面，保證信息來源的原始性和多樣化，多樣化的來源能夠保證信息收集的充分性，原始性可以減少信息的不對稱性，以減少錯誤判斷的出現。

2.1.2 評估流程 評估流程是對信息系統處理完成的數據進行識別和分析，并對未來可能發生的危機類型及其警情級別做出估計，它是危機預警的基礎。通過評估流程的運作，能夠識別誘發危機的危險源，以掌握公共危機發展的微觀動向。同時，科學評估危機管理的薄弱環節以及外界環境中的不確定性因素，提前采取必要的預防措施，努力確保在組織的薄弱環節上不會出現危機。

2.1.3 決策流程 決策流程是根據搜集到的信息（包括危機事件的信息與在處理過程中傳遞回來的信息），結合決策程序與實際情況制定出對策以及實施計劃的過程，它是危機預警的核心。決策流程主要完成三方面的任務：首先，判斷各種指標和因素是否突破了危機事件閾值；其次，通過危機事件預警程序決定是否發出警報，警報的級別以及用警報的方式；最后，選擇科學和合理的控制技術，進行削減風險的費用和效益分析，以決定相應的管理措施并付諸實施。

2.1.4 執行流程 執行流程就是根據決策的實施計劃,落實到具體的組織機構中去，同時根據一定的評價標準，進行監督與控制，執行流程是危機預警的根本。在執行流程中，要及時反饋執行情況與危機信息，對相應措施進行調整以適應變化多端的環境以及糾正決策的偏差，達到預期的效果。

2.2 預警系統的構成分析

2.2.1 構建指標管理子系統 構建指標管理子系統的前提與基礎是必須明確界定公共危機的范圍和種類，即只有那些可能威脅到社會秩序、需要公共部門采取措施的社會風險，才能構成評估的對象。指標管理子系統具體包括兩方面內容：一方面，指標體系的設計。依據科學的方法，需要經過專家反復論證形成反映社會安全運行狀況的一套敏感指標。另一方面是指標體系的維護。通過預警研究和實踐的深入，需要對原有指標體系的數量、內容及權重進行不斷修正。

2.2.2 構建信息采集子系統 預警采集子系統的主要任務是確定預警信息來源渠道、收集匯總和傳輸警情信息。從而，能夠準確和及時的發現公共危機征兆，并對可能引起危機的各種因素和危機的表現進行嚴密的監測，及時掌握危機信息的一手材料。信息采集子系統的具體有三方面的功能：首先，圍繞指標管理系統，建立能起夠適應指標體系的專門信息采集渠道，以保證信息采集的暢通性和可靠性；其次，貯存與公共危機預警機制的構建有關的政治、經濟、社會和技術等各方面的信息，并具有對信息進行分類、整理、統計、辯偽和更新的功能；最后，通過對能反映警情和特征的預警指標的分析，選取對未來變化有影響的因素，從中找出關鍵指標。

2.2.3 構建專家分析子系統 進入專家分析子系統的人員，應當是預警指標所涉及知識領域的資深研究人員和富于實踐工作經驗的工作人員，其專業背景和知識結構能夠覆蓋整個預警指標體系所涉及的知識范圍。專家分析子系統主要負責兩方面的任務：一是監測評估，在收集較為全面的信息后，對危機事件的發生概率、發生時間、持續狀況、風險后果、風險程度等做出評估；二是趨勢預測，根據發生公共危機的各種因素和表象進行監測，從而預測危機事件的演變趨勢，為管理者科學防控公共危機提供決策的依據。

2.2.4 構建預控對策子系統 預控對策子系統主要是針對引發公共危機的誘導因素，為決策者提供應對公共危機的應急性和策略性建議的智能互動系統，以有效地避免危機的發生或盡量使損失減少到最小。預控對策子系統主要由兩部分組成：第一部分案例信息庫，通過積累與公共危機相關的背景情況及其它有價值的信息，根據警情的性質和類別提供建設性的政策建議；第二部分是咨詢小組，它與上述專家分析系統形成接口，制定危機的預控對策方案，并根據警情信息進行危機預控對策方案的評價和調整。

3 結語

公共危機預警是公共危機管理的前哨，是有效防范和控制公共危機的基礎，是反應社會穩定的指示器，也是公共危機事件發生前控制事態的組織保證和技術體系。本文根據公共危機預警的基本原則，構建起科學和合理的公共危機預警系統，為公共危機預警提供新的思路和方法，有助于我們正確把握危機預警的程序和規則，這對于我國有效防控公共危機，不僅具有重要的理論意義，也具有現實的實踐價值。

[1]陶學榮,朱旺力.當代中國政府危機管理的困境和構建[J].江西社會科學，2005(01):116.

[2]張小明.危機管理研究中的術語規范問題[J].術語標準化與信息技術，2004(1):5-9.

[3]陳堯.當代政府的危機管理[J].行政論壇，2002(7):24-25.

[4]陳改玲.我國公共危機管理中多元主體良性互動研究[D].陜西師范大學，2009:5.

[5]張小明.公共危機預警機制設計與指標體系構建[J].中國行政管理，2006(7):14.

[6]JOHN H.SORENSEN.Hazard Warning Systems:Review of 20 Years of Progress[J].Natural Hazards Review,2000(5):119.