2013年，人大制度理論與實踐觀察

田必耀

維護憲法和法律權威

是人大主要任務

2013年3月17日，在十二屆全國人大一次會議閉幕會上，剛剛履新的全國人大常委會委員長張德江發表講話。張德江說，堅持依法治國，維護憲法和法律權威，是各級人大及其常委會的主要任務。張德江表示，要加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，在法治軌道上推動各項工作的開展，保障公民和法人的合法權益。一個月后，張德江委員長在山東調研時指出，實現中華民族偉大復興的中國夢，對依法治國提出了更高要求，我們要把堅持依法治國、維護憲法和法律權威作為人大工作的重要任務。對于查處衡陽破壞選舉事件，他強調“堅決維護人民代表大會制度的權威和尊嚴，維護憲法法律的權威和尊嚴”。

歷史經驗表明，憲法與國家前途、人民命運息息相關。1997年9月，黨的十五大報告提出依法治國方略以來，中國法治步伐鏗鏘前行。2012年 12月，習近平總書記在紀念憲法公布施行30周年大會上強調，憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。

“法治是治國理政的基本方式”。這是當下中國治理的共識和常識。張德江委員長強調，建設法治中國，重點是提高立法質量，關鍵是加強法律的實施，基礎是推進全民守法。法治不會一蹴而就，更不會坐等而來，把寫滿人民權利宣言的憲法文本變成“尚方寶劍”，需要不懈地求索和奮斗。不可否認，依法治國進程中，還存在領導干部和公職人員憲法意識不足、保證憲法實施監督機制和具體制度不健全、關系人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出等問題，這就要求我們按照黨的十八屆三中全會要求，“進一步健全憲法實施監督機制和程序，建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度?！卑凑諒埖陆瘑T長所提出的，把維護憲法和法律權威作為人大及其常委會的“主要任務”和人大工作的“重要任務”， 人大應切實加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，擔負起保證憲法法律實施的職責。

人民代表大會制度

“發展好”和與時俱進

2013年3月，張德江委員長在十二屆全國人大第一次會議上提出，“把人民代表大會制度堅持好、完善好、發展好，努力開創人大工作新局面?！睆埖陆瘑T長提出：“堅定道路自信、理論自信、制度自信，把人民代表大會制度堅持好、完善好、發展好，努力開創人大工作新局面?！贝撕螅鞍l展好”人大制度以更具體的表述被寫入黨的政治決定。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推動人民代表大會制度與時俱進”，“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新”。決定提出了推動人大制度與時俱進的內容：健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量；健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度；健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告；加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能；落實稅收法定原則。決定還就密切聯系同人民群眾的聯系、回應社會關切提出了新要求。張德江委員長在有關會議、調研中，還多次強調人大制度“與時俱進”。2013年12月，他在《中國人大》雜志社調研時說，十二屆全國人大常委會的工作任務是“堅持和完善人民代表大會制度，推動人民代表大會制度與時俱進，不斷豐富人民代表大會制度的實踐特色和時代特色”。2014年1月，他出席中國人民代表大會制度理論研究會成立大會并發表講話，提出“加強人大制度理論研究，推動人大制度與時俱進”。

“堅持和完善人民代表大會制度”一直是政治生活、意識形態和政治教科書關于政體的標準表述。張德江委員長在堅持和完善人大制度的基礎上，提出“發展好”人民代表大會制度，這是人大史上的第一次。

為什么要發展好人大制度？2014年3月，十二屆全國人大二次會議新聞發言人傅瑩作了注解，“人民代表大會制度經歷了一個發展建設的過程。隨著時代的變革，人民代表大會制度也需要與時俱進。比如我們強調要提高立法的質量、增強監督的實效等等?！?/p>

“周雖舊邦，其命維新”。與時俱進是人大制度保持強大生命力和巨大優越性的靈魂?？梢钥闯?，“發展好”人大制度的“章法”明朗有序，務實推進。比如說，黨的十八屆三中全會的決定提出“推動人大制度與時俱進”， 明確了人大及其常委會行使立法、決定重大事項、監督等職權具有現實性和針對性的機制創新要求，從政策層面及時對接和固化“發展好”人大制度；提出“推進人民代表大會制度理論和實踐創新”后，中國人民代表大會制度理論研究會很快成立，意在“研討人大制度理論和實踐問題”，“推動形成更加成熟更加定型的制度體系”。

2010年3月，全國人大常委會工作報告提出，“選擇代表普遍關心的問題對國務院有關部門開展專題詢問和質詢?！贝撕螅瑢ｎ}詢問成為全國人大常委會的監督常態，但是，質詢并沒有下文，人大的質詢、特定問題調查等“敏感”的剛性監督在各級人大呈“休眠”狀態。

“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切?！卑凑杖腥珪Q定的要求，質詢、特定問題調查從法律文本走向政治實踐，并非不可實現，“做實”人大需要一種內生的政治秩序。中央已經給了政策，關鍵在于人大怎么個用法。只要按照十八大及其三中全會提出的思路，“支持和保障人民通過人民代表大會行使國家權力”，與時俱進“發展好”人大制度，那么，發揮人民代表大會制度作為支撐國家現代治理體系和治理能力的現代化的根本政治制度的作用，就必將能往前邁進一大步。

提高立法質量是立法工作的

重中之重

全國人大常委會2013年立法工作計劃提出，“加強重點領域立法，著力提高立法質量”。2013年4月15日，張德江在委員長會議上提出：要提高立法的準確性，在法律草案表決通過前要增加評估程序。兩天后，全國人大常委會法工委召開專題會議，10名旅游者、旅行社負責人、專家學者等，就旅游法草案主要制度規范的可行性、出臺時機、實施效果及實施中可能出現的問題進行論證評估。旅游法草案成為首部進行法律草案表決前評估工作的法律案。此后，張德江到廣東省珠海、廣州、深圳等地，就加強立法工作進行調研時強調，把提高立法質量作為加強和改進立法工作的主要任務，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，使立法工作不斷適應新形勢、解決新問題、引領新發展。張德江在山東調研時再次強調，“全面推進依法治國，重點是提高立法質量?！?月，中共中央批準的《十二屆全國人大常委會立法規劃》明確了三類68件立法項目后，張德江又指出，要認真落實立法規劃，抓緊制定和修改重要法律，著力提高法律草案質量，越是強調法治，越是要提高立法質量。10月30日，張德江在全國人大常委會立法工作會議上指出：“現在，全社會對立法質量普遍關注，要求越來越高。人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有法律法規，而是法律法規好不好、管不管用、能不能解決實際問題?！?

“立法質量直接關系到法律的實施效果，是加強和改進立法工作、完善法律體系的永恒主題?！卑凑諒埖陆牧⒎ㄙ|量觀，中國立法步入精細化時代。張德江深刻論述了提高立法質量的途徑——科學立法和民主立法。他說，“科學立法的核心在于尊重和體現規律。”通過科學的立法體制、工作機制、立法方式，增強法律的可執行性和可操作性；“民主立法的核心在于立法要為了人民、依靠人民。”他特別強調“健全民主開放包容”的立法工作機制，最大限度地凝聚共識。

近年來，全國人大常委會不斷完善工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑。繼2010年以來立法后評估漸成定制，2013年立法前評估機制悄然開啟，并很快步入常態，全國人大常委會法工委先后就旅游法草案、特種設備安全法草案等4部法律草案進行了立法前論證評估，被譽為“提高立法質量的一條新途徑”。

在2008年法律草案網絡公布征求民意的基礎上，全國人大常委會在2013年增加了新動作：法律草案“兩次征求民意”。消費者權益保護法修正草案、資產評估法草案、環境保護法修正案草案再次向社會公布征求意見，并收到“效果好”的評價。

按照慣例，法律草案經過兩次審議后，到“三審”時不會再作大的修改和調整。但是，旅游法草案“三審”時，常委會組成人員有110人針對81個條款提出了上百條意見。全國人大法律委員會逐條認真研究了審議意見，對旅游法草案又作了40余處修改。在兼顧各方意見后，旅游法以150票贊成、5票棄權獲得通過，成為十二屆全國人大常委會通過的第一部法律。環保法修訂草案進行了第三次審議仍然沒有付諸表決，2014年還將進行“四審”，傅瑩表示，“目的就是為了更好地反映社會的關切，希望能夠切實制定出來一部高質量、管用的新環保法。”

精雕細刻是立法者的責任?！敖窈笠阎攸c放在解決我們的法管不管用這個問題上。”傅瑩所表達的立法追求，正是張德江委員長立法質量觀的精神內核。

立法保障重點領域和

關鍵環節改革

2013年8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議審議通過關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定。全國人大常委會授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區內，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整外資企業法、中外合資經營企業法、中外合作經營企業法規定的有關行政審批。外資企業和中外合資、合作經營企業設立，外資企業分立、合并或者其他重要事項變更，外資企業經營期限，中外合作經營企業協議、合同、章程重大變更等11項行政審批在中國（上海）自由貿易試驗區“暫時停止實施”，改為“備案管理”。行政審批的調整在三年內試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。12月28日，十二屆全國人大常委會第六次會議通過了關于調整完善生育政策的決議和關于廢止有關勞動教養法律規定的決定。決議指出，“同意啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策?！卑凑諞Q定，“在勞動教養制度廢止前，依法作出的勞動教養決定有效；勞動教養制度廢止后，對正在被依法執行勞動教養的人員，解除勞動教養，剩余期限不再執行?！睆埖陆瓘娬{，有關方面和地方各級政府在認真貫徹實施決議決定的同時，要做好宣傳工作，為依法有序推進改革營造良好社會環境。

全國人大常委會通過決定為中國（上海）自由貿易試驗區 “法律松綁”，被稱為“新一輪改革的標志”，傳遞出全面深化改革開放的積極信號。通過全國人大常委會作出決定來排除“先行先試”的制度障礙，彰顯法治思維和能力。

數據顯示，作為我國人口生育政策的一個重大戰略調整，“單獨兩孩”政策全面落實將影響1500萬至2000萬符合生育新政的夫婦。短短一個多月時間，中央提出廢止勞動教養制度的政策主張轉變為全國人大常委會的決定，速度之快，變革之意，使長達半個多世紀之久的勞教制度“壽終正寢”，讓人感觸到改革和善治的力量。在法治框架內為改革開路護航，體現了張德江委員長提出“加快推進重點領域和關鍵環節改革，維護社會公平正義”的人大擔當。

提高專題詢問質量和效果

2013年8月29日，十二屆全國人大常委會第四次會議就傳染病防治工作和傳染病防治法實施情況開展專題詢問，張德江委員長主持會議并發表講話，要求進一步提高質量和效果，充分發揮專題詢問建設性、促進性的作用。“一定要防止流于形式、防止走過場”，并對專題詢問工作提出了要求：進一步完善專題詢問的組織工作，從提高專題詢問的實效著眼，從專題詢問的組織方式和程序入手，增強專題詢問現場問答的互動性，使問題的探討更加深入；加大專題詢問工作的透明度，擴大人大代表對專題詢問的參與；答問部門要將問題說實、講透，用切實改進工作來回應人民的呼聲；有關專門委員會梳理突出問題加強跟蹤監督，確保人大監督取得實效。此后，全國人大常委會于10月、12月分別就國家財政科技資金分配與使用、農村扶貧開發工作開展了專題詢問。

始于2010年的專題詢問由全國人大常委會率先垂范，“自上而下”輻射至地方人大，是人大監督“一府兩院”的重要形式。十一屆全國人大常委會共開展了9次專題詢問，提出了200多個問題，對于推動有關部門改進工作發揮了重要作用。2013年全國人大常委會以聯組會議形式，開展了3次專題詢問。張德江對專題詢問“著眼實效”要求逐漸落地。專題詢問中，追問肺結核防控措施、關注國家科技資金投入效率、直指“哭窮戴帽”爭利益等等，無不體現了常委會組成人員“站在人民立場上，想人民之所想，急人民之所急”的監督基點。專題詢問的選題、組織和程序不斷改善，推行委員自定問題、追問補問、問答限時、詢問互動等舉措，推動國務院有關部門解決一些重要問題并完善相關制度。全國人大常委會專題詢問對質量和實效的追求，規避了“對臺詞”形式傾向，給地方人大以示范效應。

人大監督“三度”

十二屆全國人大常委會第二次委員長會議通過了全國人大常委會2013年立法、監督工作計劃。按照監督工作計劃，全國人大常委會2013年著力加強對經濟工作和重大民生工作的監督。張德江對新一屆全國人大及其常委會監督工作提出新要求：人大監督要選擇好角度、掌握好尺度、把握好力度。一年來，全國人大常委會對再生能源法、氣象法、行政復議法、義務教育法實施情況開展了4次執法檢查，聽取和審議“一府兩院”關于西部大開發、農村金融改革發展、城鎮化建設等15個專項工作報告。2006年義務教育法修訂后，全國人大常委會對該法開展了3次執法檢查，十二屆全國人大常委會在任期第一年又對義務教育法實施情況開展執法檢查。四位副委員長和一些主任委員帶隊赴8個省、市、自治區檢查，另有19個省、市、自治區進行了自查，推動了教育部、財政部等部門密集出臺促進教育公平的政策文件。常委會聽取和審議國務院關于城鎮化建設工作情況的報告時，提出尊重客觀規律，避免大規模舉債搞“造城運動”，應把重點放在人的城鎮化。

開局之年人大監督透露出新意和實效。行政復議法執法檢查，開展了問卷調查、數據統計、網上征民意、信訪渠道了解法律實施四個“自選動作”，全面客觀把握情況，提出了更有針對性的建議。面對“霧霾”籠罩美麗中國，極端天氣和災害性氣候事件頻發，張德江對開展再生能源法、氣象法執法檢查作出重要批示。厚重的執法檢查報告承載著人大監督對民生的關切。

有一個不可忽視的細節，張德江在廣東調研時“察看了廣東省人大常委會國庫集中支付系統聯網運行情況”。 早在2005年8月，預算“在線監督”發端于四川省，該省人大常委會預算工委與省財政廳國庫支付中心聯網，“能隨時發現違規資金，及時糾正”。此次委員長察看廣東省預算在線監督系統后，廣東省人大常委會很快召開加強預算監督工作會議，提出把社?；痤A算納入在線監督系統，并完善在線監督系統。湖南省委在深化改革的意見中明確表示，“探索預算執行情況人大在線監督。”一度存在爭議的預算“在線監督”前景開始明朗化。

“開開會、走走點、聽聽匯報、發發牢騷”，在十二屆全國人大二次會議新聞發布會上，記者提出了“很多人對人大監督工作不滿意”的敏感問題。大會新聞發言人傅瑩坦言，“社會上可能對人大的監督工作不是特別了解”，“今后不斷努力地提高監督實效”。人大監督尚待按照“三度”標尺，回應民意和民生的深切期待。

推進縣級人大工作的發展完善

2013年11月22日至25日，張德江在云南就縣級人大工作進行調研時強調，從完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，按照“總結、繼承、完善、提高”的總原則，著力加強縣級人大工作和人大自身建設，扎實推進縣級人大工作完善發展。

張德江主持召開了紅河州的縣級人大常委會主任座談會。他指出，加強縣級人大常委會的自身建設，對做好縣級人大及其常委會的工作至關重要?？h級人大常委會要堅持正確的政治方向，維護憲法法律權威，建立健全工作制度和工作機制，加強隊伍建設，把人民滿意當作第一標準，切實改進工作作風，努力建設成為有效擔負起各項法定職責的工作機關。11月25日，張德江在昆明主持召開部分省、自治區、直轄市縣級人大工作座談會。他指出，要貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，依法召開縣級人民代表大會會議，提高會議質量。要嚴格執行憲法法律的規定，加強組織領導，充分發揚民主，切實保證縣級人大代表和常委會組成人員的各項權利，依法作出各項決議、決定。要依法加強和改進縣級人大監督工作，健全討論、決定重大事項制度，依法做好人事任免工作。

“郡縣治， 天下治?！笨h級人大處于“承上啟下”地位，深刻影響著治國理政法治化、現代化進程?，F實中，一些地方靠“書記開明、縣長謙讓、主任強勢”，而不是依賴法治程序維系縣級人大的職權。由于常委會負責人過度參與政府工作和內部架構“一人委”現象又弱化了縣級人大工作力量，多種因素導致縣級人大行權履職與法定權威差距較大，迫切需要根據三中全會精神，健全縣級“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督的制度。

建立人大“雙聯”制度

2013年3月17日，張德江在第十二屆全國人大第一次會議閉幕會上發表講話，強調堅持尊重代表主體地位，認真做好代表工作，完善代表聯系群眾制度，密切代表與人民群眾的聯系。11月，在云南蒙自市新安所鎮人大代表述職評議現場，他旁聽了代表向選民的述職。他在調研中指出“要建立人大常委會組成人員與代表聯系制度，建立密切代表同人民群眾的聯系制度”，積極支持、切實保障代表依法執行代表職務。11月，十八屆三中全會決定要求“加強人大常委會同人大代表的聯系，充分發揮代表作用。通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”。12月16日，十二屆全國人大常委會第十四次委員長會議通過《委員長會議組成人員聯系全國人大代表的意見（試行）》，要求每位委員長會議組成人員直接聯系5名以上全國人大代表，并對聯系內容、聯系方式、聯系代表的職責、服務保障工作等作了明確規定。目前確定的委員長會議組成人員直接聯系的全國人大代表共有87名。

基于尊重代表主體地位，一方面，張德江委員長反復強調“人大常委會組成人員聯系代表，密切代表同人民群眾的聯系”的“雙聯”要求。在全國人大常委會歷史上首次出臺了委員長會議組成人員聯系全國人大代表意見，以及張德江的重要講話和有關政策，共同傳遞了黨的群眾路線教育活動和人大代表職守對人大“雙聯”的新要求，歸根到底，是使人民意志更好地通過人大這一主要民主渠道得以實現。另一方面，他多次提出支持保障代表執行職務，要求“把辦理代表建議與推動有關方面改進工作有效結合起來，充分尊重和考慮代表意見和建議，切實提高辦理質量”。他提出“要保證每一位基層代表在五年任期之內都能夠列席一次常委會會議”，促使2013年每次全國人大常委會會議都有66名代表列席，有300名代表參加了執法檢查，人數比以往有較大增加。

更有建設性的是，張德江委員長提出“監督代表”思想。2014年1月15日，張德江主持全國人大常委會黨組會議，提出“加強人大代表思想、作風建設，增強代表為人民服務的責任感使命感，強化代表履行法定義務的觀念，健全代表接受監督的制度”。對于查處衡陽破壞選舉事件，他強調“堅決維護人民代表大會制度的權威和尊嚴，維護憲法法律的權威和尊嚴”。 這一“監督代表”思想有著現實針對性和深遠意義。

為防止破壞選舉事件發生，湖南省委在貫徹落實十八屆三中全會決定的實施意見中提出“改進人大代表推薦提名產生機制，實行候選人情況向社會公開制度，嚴把代表結構關、素質關、入口關，加強選舉監督”，對接了張德江“監督代表”的政治要求。

構建人大工作的大宣傳格局

2013年12月19日，張德江委員長和李建國、王晨副委員長等來到《中國人大》雜志社調研，提出要切實改進和加強人大新聞宣傳工作，構建人大工作的大宣傳格局。張德江在講話中全面分析了人大新聞宣傳工作面臨的新形勢新任務，要求全面展現人大制度和人大工作的新氣象新局面。他要求切實改進和加強人大新聞宣傳工作。各級人大代表和各級人大干部要正確認識媒體，敢于面對媒體，尊重媒體，善待媒體，不斷提高與媒體打交道的能力。要充分發揮《中國人大》雜志、中國人大網和地方人大報刊、網絡的作用，使之成為人大新聞宣傳的主渠道、主陣地，掌握人大輿論引導工作的主導權和主動權。同時，要樹立及時準確、公開透明、全面客觀的輿論引導理念，要探索運用微博、微信、手機用戶客戶端等新興媒體，拓寬宣傳渠道，占領人大工作網絡輿論陣地，構建各方面共同參與的人大工作的大宣傳格局。

目前，對人大制度的認識仍然存在一些“雜音”。一種是“西化論”，一些人認為，應照搬西方議會民主制度；一種是“虛無論”，部分領導干部和社會公眾認為，人大制度是擺設，人大權力是“橡皮圖章”“表決機器”；一種是“二線論”，甚至人大機關也有人認為，人大是 “二線”， 工作就是開開會、舉舉手。這些現象既同人大行權履職狀況有關，也與宣傳不夠有關。張德江提出，“增強做好人大新聞宣傳工作的責任感使命感”，“宣傳社會主義民主法制建設，宣傳人民代表大會制度和人大工作，是人大工作義不容辭的職責?！笨梢灶A見，人大新聞宣傳將步入又一個春天。

建設學習型人大常委會

2013年3月18日，張德江主持十二屆全國人大常委會第一次委員長會議。他對做好委員長會議的工作提出“七項要求”，其中一項就是“要大力加強學習”。 4月22日，張德江委員長主持了十二屆全國人大常委會組成人員第一次履職學習專題講座，并要求把加強學習貫穿于人大工作的全過程，努力把全國人大常委會建設成為學習型人大常委會。履職學習專題講座重點安排學習了全國人大常委會的組織制度和議事規則、中國特色社會主義法律體系以及常委會的立法工作、監督工作等?！皩ｎ}講座是全國人大常委會組成人員集體學習的重要平臺，要形成制度并長期堅持下去?！睆埖陆赋?，加強學習是一項重要而緊迫的任務，除了加強政治理論學習、學習憲法和有關法律，還要廣泛地學習經濟、政治、文化、社會、科技、生態、外交等方面的知識。

2006年2月，由于全國常委會工作涉及方方面面，講座除安排憲法、法律等內容外，還需要安排一些其他重大課題。因此，委員長會議決定將“法制講座”更名為“專題講座”。換屆后，全國人大常委會、各專門委員會組成人員中有一半以上是新人，應盡快掌握做好人大工作必備的基本知識，盡快適應新的工作崗位和工作任務，才能成為人大工作的“行家里手”，才能履行好法律賦予的使命。

（作者單位：湖南省人大常委會《人民之友》雜志社）