關于人大代表結構的調研與建議

倪玲芳

人大代表的結構是人大代表代表性的重要內容，同時也反映了經濟社會發展的程度、社會階層的分化和社會和諧發展的要求。黨的十八大對人大代表的結構比例提出了明確要求；2010年以來，全國人大及其常委會先后修改了選舉法、代表法，從法律層面對人大代表制度進行了完善，同時更加明確了各方面代表的廣泛性、代表性。在實踐中，從2011年開始，全國自下而上開展五級人大代表的選舉，這是首次實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。從各地的選舉結果看，代表結構比例總體得到優化，但也存在一些問題，需進一步努力改善。

一、以Z省為例的各級人大代表結構特征

根據我國的選舉制度，縣鄉兩級人大代表是直接選舉產生，縣級以上人大代表是間接選舉產生。本文立足于Z省的樣本和資料，經過抽樣調查，研究了該省各級人大代表的結構，努力探尋普遍性的特征。這次調研的對象是Z省包括由該省選出的全國人大代表在內的五級人大代表。在調查過程中，對Z省縣鄉兩級人大代表選舉進行了詳細的調研，這是因為縣鄉人大代表選舉涉及面大，能夠從一些樣本中反映出選舉工作的綜合情況。2011年至2012年縣鄉人大換屆時，Z省有11個設區的市，90個縣（市、區），943個鄉鎮。在分析縣鄉人大代表基本情況和構成過程中，每個設區的市各抽取1個縣（市、區），以及該縣全部鄉鎮來分析不同區域的代表構成的特點。抽取的11個縣級單位中，有5個縣、3個市轄區、3個不設區的市，分別占45.4%、27.3%、27.3%，與該省全部縣級行政區劃的構成基本一致。

從選舉實踐來看，2011年上半年啟動的新一屆全國縣鄉人大換屆選舉，是1979年以來進行的第十次鄉級人大代表選舉、第九次縣級人大代表選舉。參加這次縣級人大代表選舉的選民達9.81億人，參加鄉級人大代表選舉的選民7.23億人，選舉產生縣鄉兩級人大代表254萬人。在各地選出的縣鄉兩級人大代表中，工人、農民和專業技術人員比例比上屆分別上升5.84%和3.84%，婦女代表的比例分別上升1.85%和2.67%，黨政干部比例分別降低4.37%和2.42%。此外，連任代表分別占37.46%和37.16%。從抽樣調查和統計資料情況看，可以發現Z省各級人大代表結構也得到了優化，取得了不少成績，主要表現在一線工人農民比例升高，專業技術人員比例較高，黨政干部比例有所下降等。同時，也存在一些問題，應引起重視，主要包括：

一是女性代表比例偏低。Z省各級人大代表中女性代表情況：鄉級占20.73%，縣級占18.45%，市級占21.69%，省級占26.3%。結構比例從高到低分別是省級、市級、鄉級、縣級。十二屆全國人大代表中女性占23.4%，Z省選舉的女性占26.0%。女性代表比例總體不高，與女性人口占全部人口近50%相比，女性代表比例明顯過低，特別是縣級人大代表，還不到20%。

二是一些地方工人比例低，農民代表結構比較單一。各級人大代表中一線工農代表情況：鄉級工人占7.19%，農民占64.82%（村委會村黨支部組成人員占44.4%）；縣級工人占8.94%，農民占31.80%（村委會村黨支部組成人員占25.75%）；市級工人占8.51%，農民占11.93%（村委會村黨支部組成人員占8.35%）；省級工人占9.6%，農民占11.0%（村委會村黨支部組成人員占7.38%）。工人代表由高到低分別是省、縣、市、鄉；農民代表由高到低分別是鄉、縣、市、省級。一線工人都不到10%。同時可以看出農民代表主要是農村村黨支部和村委會成員，這是一個值得研究的問題。

三是企業負責人比例較高。各級人大代表中企業負責人代表情況：鄉級占6.61%，縣級占12.58%，市級占15.4%，省級占10.22%。從這里可以看出，企業負責人在各級人大代表中比例比較高，特別是市、縣人大代表。

四是干部比例雖然有所下降，但比例仍比較高。各級人大代表中干部代表情況：鄉級占11.24%，縣級占27.04%，市級占32.97%，省級占35.5%。干部比例逐級升高，總體比例也比較高。這里的干部大部分是領導干部，真正的基層公務員很少，比如很少有普通科員級的公務員，越高層次基層公務員更少。

五是基層代表中，專業技術人員比例較低。各級人大代表中一線專業技術人員代表情況：鄉級占5.57%，縣級占14.83% ，市級占21.03% ，省級占25.47%。可以看出，專業技術人員比例逐級升高，但在基層縣鄉人大代表中，專業技術人員的比例比較低。

六是縣鄉人大代表地區差異性較大。縣鄉人大代表在不同地區，表現出來的結構的差異性比較大。從縱向看，同一層次的人大代表，隨著國家政策的重視，代表結構會有變化，總體上越來越趨向合理，結構更加優化。

七是其他方面。表現在一些地方的黨員代表比例較高。黨員比例保持在65%左右是合適的，但有的地方超過75%，甚至有的縣級人大代表黨員比例達到80%，黨員比例偏高。關注代表的地區分布，在特殊人群分布的還不夠。每個選區和選舉單位的代表所占比例、數量等情況，對代表履職影響的分析還需進一步加大。需更加關注流動人口、農民工、新社會階層、連任代表的比例和數量。另外，一個較常見的現象是各種構成的分類不是十分明確，比如“一線工農”的界定標準，專業技術人員與事業單位負責人的交叉，等等。

通過分析表明，縣鄉人大代表在不同地區，依據的經濟發展的程度，基層民主發展情況，以及選舉環境的因素不同，表現出來的結構的差異性比較大，總體的平均數并不能代表一個縣、一個鄉鎮的個體；同一層次的人大代表，隨著國家政策的重視，代表結構總體上更加優化，但仍存在不少問題。要根據各級人大代表結構狀況，特別是存在的問題，分析代表結構的影響因素，并采取針對性的措施，進一步優化代表結構。

二、優化代表結構的政策建議和策略

黨的十八大對發展社會主義民主政治提出了明確要求。人大代表的結構，決定著人大代表的代表性。人大代表具有廣泛的代表性是人民代表大會制度的本質要求。代表結構的落實，是代表選舉工作中的重要一環。優化代表結構，必然涉及人大代表選舉的整個過程。從宏觀上講，影響人大代表結構的因素包括：法律因素、政策因素、經濟社會因素，以及選舉的組織和技術因素等。從微觀上來講，就是符合代表素質條件的優秀人員被提名、推薦，并最終依法當選為人大代表。每位人選本身的素質、能力和條件是重要的因素。