江蘇建立農業生態補償機制的實踐探索與政策建議

吳昊等

摘要：建立農業生態補償機制是在穩農惠農的前提下，保護農業生態環境的客觀要求，實現在發展中保護，以保護促發展。通過對江蘇探索建立農業生態補償機制過程的研究，分析了實踐中存在的問題：技術儲備有限，尚未形成系統的補償體系；重視程度不高，尚未發揮既定的補償效果；融資渠道不足，尚未建立完善的投入機制等。提出了符合江蘇現狀的嚴格農業生態補償頂層框架設計、建立農業生態補償試驗示范區、建立多元化農業生態補償途徑、構建農業生態補償長效保障機制、強化農業生態補償宣傳教育等政策建議，為江蘇率先建立健全農業生態補償機制提供了參考，也為推進江蘇生態文明建設與農業現代化提供了制度保障。

關鍵詞：農業生態補償；生態文明建設；農業現代化；江蘇

中圖分類號： S181 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）04-0308-02

收稿日期：2013-08-15

基金項目：江蘇省農業科技自主創新資金[編號：CX（13）4054]；國家科技重大專項（編號：2012ZX07101-004）；國家科技支撐計劃（編號：2012BAD14B12）。

作者簡介：吳昊（1978—），男，江蘇鹽城人，高級農藝師，主要從事農業面源污染治理與生態環境保護工作。E-mail：njwh2001@163.com。

通信作者：管永祥，研究員，主要從事農業生態領域的研究。E-mail：gyx5598@126.com。江蘇農業正進入一個嶄新的發展階段，糧食實現了連續9年增產的歷史性突破，用人均不到667 m2的耕地面積，養育著 7 900 萬人口。農產品產量的持續增長對穩定宏觀大局、保障社會供給、增加農民收入作出了重要貢獻。但同時，資源過度消耗、環境約束加劇等挑戰日益嚴峻，如何在發展中保護有限的生態資源，在推進農業現代化的進程中打造地方生態特色，為社會提供優質農產品的同時兼顧農民利益，一系列看似矛盾的基本現實，都在呼吁農業政策機制需要重大創新，農業發展理念要有重大革命。

歐美等發達國家（地區）在面臨農業可持續發展難題時，通過采取完善法律法規、強化標準規范、優化結構布局、建立生態補償等一系列綜合措施來解決上述問題[1]。其中，政策機制的優化調整發揮了巨大的調節作用，尤其是農業生態補償作為廣泛應用的“綠箱政策”，將政府（社會）生態保護的強制性要求與農民自愿行為結合起來，對環境友好的農業生產方式進行合理補償，兼顧了農業發展、農民利益與生態保護等訴求，獲得了社會高度認可并逐步上升為共同遵守的政策規范。

農業生態補償機制是對保護農業生態環境、保育和改善農業生態系統而犧牲自身利益的個人或組織進行補償的一種制度安排[1]。2008年，國家已明確提出，“要健全農業生態環境補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和物種資源的激勵機制”。近年來，許多學者結合國情，從概念認識、功能定位、框架體系、法律支撐等方面對農業生態補償進行了廣泛的理論研究[1-6]，與歐盟合作開展了農業可持續發展與生態補償政策研究項目，并在江蘇等省開展了長時間的實踐示范，為實質性推動建立農業生態補償機制做了大量前期性工作。若放大江蘇省農業發展和生態保護的視角，有限的環境容量與持續的穩產增產之間的矛盾、追求規模高效與減排控源的矛盾，已促使必須開展農業政策體制和機制創新，率先探索建立農業生態補償機制。

1建立農業生態補償機制是創新農業政策機制的重要內容

推進農業現代化，農業發展、農業增效、農民增收是核心，體制機制創新是關鍵。創新農業政策機制不僅包含對支農惠農政策的完善出新、農業經營體制的重大改革，也應包含農業生態補償機制的從無到有。農業是與生態系統密切相關的產業，其生態服務功能日益受到矚目，對生態文明建設有著舉足輕重的作用。但農業的生態價值往往不能直接轉化為經濟收入，導致保護生態的行為得不到應有的經濟鼓勵，破壞和占有行為也不承擔責任。這種關系的扭曲，直接挫傷了保護農業生態環境的積極性，導致追求短期經濟效益而犧牲生態環境的不良行為頻頻出現。因此要破解該難題，必須盡快制定農業生態補償機制，與惠農支農政策有機結合，促使生產經營者轉變發展觀念，兼顧眼前利益和長遠利益，建立生產、生活、生態并重的多功能現代農業。

建立農業生態補償機制是在穩農惠農的前提下，保護農業生態環境的客觀要求，實現在發展中保護，以保護促發展。江蘇省制定出臺的農業現代化指標體系中，農業生態環境保護指標是重要內容，因此推進農業現代化的過程，也是推進生態文明建設的進程。在統籌城鄉一體化發展、農業與非農產業日趨緊密的背景下，歸納和總結江蘇省現有惠農支農政策，通過頂層設計系統地制定農業生態補償機制，進而優化調整相關利益分配，促進形成“以城帶鄉、以工哺農”的良好局面，減少“掠奪資源、破壞生態”的不和諧聲音，為推進生態文明建設和農業現代化提供制度保障。

2江蘇建立農業生態補償機制的實踐探索

江蘇作為經濟大省、農業強省，率先探索建立農業生態補償機制有優勢條件，更有迫切需要。江蘇省農業發展水平與農業政策機制和體制創新一直走在全國前列，一些出臺的補貼項目已初具農業生態補償雛形，例如在全省推廣的測土配方施肥技術、商品有機肥補貼、化學農藥減施、農作物秸稈綜合利用等。近年來，江蘇省在太湖流域農業面源污染治理實踐中，在農業生產、農民生活、農村生態等方面，形成了3個具有較強農業生態補償色彩的工作措施。一是圍繞畜禽養殖污染治理，培育新型責任主體，建設畜禽養殖糞污收集服務體系與集中處理中心，拓寬畜禽糞污資源化利用載體平臺。畜禽養殖糞污收集體系要求完善體系內分散小型畜禽場雨污分離、干濕分離等基礎設施，及時解決糞污收集、發酵處理和肥料利用等難題，大幅減少養殖場治污的經濟成本。二是圍繞生態循環農業建設，推進農業生產過程清潔化、廢棄物利用資源化、化學投入品減量化、農業園區生態化，形成種養植（殖）產業鏈共生的循環農業生產模式。為鼓勵種植園區（大戶）使用有機肥，減少化學投入品使用，對購置運輸畜禽糞污的特種車輛、漚肥設施及農田生態系統恢復行為給予資金補助。三是圍繞美麗鄉村建設，以鄉鎮為單元，在太湖流域實施面源氮磷流失生態攔截工程和農村生活污水處理工程，恢復良好的村莊水環境生態系統，逐步改善人居環境。對分散農村生活污水處理采取了按照農民戶數、日處理規模及處理標準統籌兼顧的補貼模式，其中省財政補貼標準為2 000元/戶，其余由地方財政分級配套，不額外增加農民負擔。與傳統農業農村工作方式相比，上述措施突出強調了不同主體保護生態環境的社會責任，并鼓勵承擔更多的污染減排義務，同時采取專項資金補貼、環境設施與服務供給、農業技術培訓等途徑，對相關鄉鎮政府、農業企業、專業服務體系給予支持。endprint

政府生態補償資金的合理安排與使用，為農業生態環境保護工作順利開展奠定了重要基礎，江蘇省太湖流域一些地區也率先探索實施了符合農業生態保護的公共物品供給機制、工作激勵機制和長效管理機制的試點示范。以常州市武進區為例，政府部門主動從監督職能向服務職能轉變，建立了畜禽養殖糞污預處理—專業化收集—集中資源化利用服務體系，通過公開招標優選管護責任單位，并將運行費用納入到地方財政預算，為推進農村分散養殖污染治理及農業生態補償提供了操作性強的參考模式[5-6]。在農村生活污水處理工作中，武進區以農村居民生活用水費中提留出的污水處理費為基礎，設立農村生活污水處理設施運行專項資金，并建立了企業專業化管護、政府社區分級監督、考核獎懲制度化的農村生活污水處理長效管理機制。

蘇州市積極與歐盟開展合作和交流，在市級層面對農業生態補償機制進行了探索。2010年，蘇州市出臺了《關于建立生態補償機制的意見（試行）》《蘇州市生態補償專項資金管理暫行辦法》，明確對基本農田、水源地、重要濕地及生態公益林給予生態補償。2013年3月，蘇州市又出臺《關于調整完善生態補償政策的意見》，對列為“四個百萬畝”保護的水稻田，按6 000元/hm2予以生態補償，鎮村及農戶共同受益。同時，《蘇州市生態補償條例》已列入地方立法計劃。僅2012年，蘇州市投入生態補償資金就達到15.6億元，其中沿太湖、陽澄湖134個水源地村、生態濕地村接受生態補償金 7 375 萬元，平均每個村增加可支配收入55萬元。通過3年的實踐，顯著提高了重點鄉鎮農業生態環境保護能力，促進了村級公益事業發展，增強了基層干群的生態保護意識。

3存在問題分析

3.1技術儲備有限，尚未形成系統的補償體系

江蘇省農業生態補償工作還處于發展起步階段，對如何規范建立生態補償制度的技術儲備不足，尤其在如何界定補償對象、方式、標準等方面缺乏嚴格、科學的依據。已實施的項目補助資金來源幾乎全部依靠財政資金，存在應用范圍小、補償對象較窄、方式單一且標準較低等問題，未形成系統連貫的補償體系，制度支撐薄弱，嚴重制約發揮更大作用。

3.2重視程度不高，尚未發揮既定的補償效果

保護農業生態環境是長期性行為，更是一項復雜的系統工程。目前，農業生產環節上的生態補償還未引起足夠重視，一些付諸實施的農業生產性補貼對生態補償理念體現不足。蘇州市、南京市盡管也對水稻種植實施了生態補償，但也僅僅處在只要種植水稻就享受補償的初級階段，對相關的農業廢棄物循環利用、農田生態系統保護等行為并未考慮，因此生態補償的實質意義有限。江蘇省太湖流域治理專項資金盡管是從生態保護的角度設置的，但上級財政采取一次性建設補助方式，地方既缺乏配套也未建立起相應的長效保障激勵機制，導致“建了不用”“用了不管”等問題突出。

3.3融資渠道不足，尚未建立完善的投入機制

農業生態服務功能雖然屬于社會公共產品，但完全依靠政府投入難以解決問題，在當前農業生態補償投入機制不完善的情況下，存在農業生態補償就是財政資金補貼的錯誤觀念，且以地方為主導的實踐探索已不能滿足工作實際需要。國家和省級層面應運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，提供強有力的政策支持，建立多元化的融資投入渠道，對農業生態補償行為進行保障，彌補財政撥款的不足。

4建立農業生態補償機制的政策建議

隨著生態文明建設和農業現代化的深入推進，農業生態補償將日益受到關注和重視，面臨新的發展契機，應總結經驗、統籌部署，逐步建立農業生態補償實施的總體框架。

4.1嚴格農業生態補償頂層框架設計，推進工作開展規范化、制度化

一是總結當前農業生態補償的實踐探索和國內外成功經驗，提出適合江蘇省的農業生態補償路徑選擇；二是出臺農業生態補償指導意見，適時制定農業生態補償規章條例，明確農業生態補償的主體（誰來補）、客體（補什么）、對象（補給誰）、方式（怎么補）等內容，為地方提供理論指導；三是成立工作領導機構，統籌制定農業生態補償工作方案，明確職責、分工有序地推進農業生態補償各項工作。通過頂層框架設計，形成一整套規范化、制度化的生態補償體系。

4.2建立農業生態補償試驗示范區，進一步探索經驗、破解難題

爭取將農業生態補償逐步納入重大農業農村改革試點工程，因地制宜地在經濟發達地區選擇典型區域，先行設立農業生態補償試驗示范區，通過政策、資金、技術等扶持，引導和整合各類資源要素，在工作機制和制度安排等方面進行全方位實踐探索。示范區應重點摸索補償模式、補償標準、資金來

源、運行機制、績效評價等關鍵問題，為國家和省級層面制定推廣農業生態補償制度提供參考依據。

4.3建立多元化農業生態補償途徑，形成高效率的農業生態補償機制

應區分不同類型農業生態服務功能，相應地建立政府購買與獎勵、市場運作相結合的補償途徑，建立各級財政資金相結合，企業、農戶與消費者分擔，多渠道融資的投入機制，建立實物、技術、貨幣與政策相結合的綜合性補償形式，拓展財政撥款、轉移支付、生態項目建設、生態補償稅費征收等多樣化補償渠道。

4.4構建農業生態補償長效保障機制，強化農業生態補償宣傳教育

首先，建立農業生態補償信息公開機制和公眾參與機制，確保農業生態補償體系高效運作，并接受公眾監督；其次，建立農業生態補償績效考核機制，并納入政府工作績效考核范疇，明確農業生態補償的權、責、利；第三，充分發揮社會服務組織作用，減少農業生態補償實施成本；第四，建立農業生態補償的示范基地，實施農業生態補償教育培訓項目，強化農業生態補償宣傳教育，夯實農業生態補償實施的社會基礎。

參考文獻：

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