貧困地區農地流轉問題

王鑫　楊俊孝

摘要：新疆南疆貧困地區受自然條件、地理位置及傳統文化的影響，農地流轉呈現出自身的特點，基于農戶具體行為的研究可以更真實地反映南疆貧困地區農地流轉的現實情況。通過對南疆三地州的入戶調查發現，新疆南疆地區農地流轉規模較小，以自發流轉為主，流轉形式多為轉讓、轉包，流轉期限較短，流轉意愿并不強烈。由調查結果可以得出結論，對于農地流轉后存在的農戶生計風險、農戶間潛在的糾紛及耕地質量退化等問題需要予以高度重視。針對新疆南疆地區的現狀及問題，提出了健全社會保障體系、規范農地流轉行為及加快勞動力轉移培訓的對策建議。

關鍵詞：南疆；貧困地區；農地流轉；農戶調查

中圖分類號： F301.3 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）04-0408-05

收稿日期：2013-08-05

基金項目：國家社會科學基金（編號：10BJY063）；新疆維吾爾自治區高校科研計劃重點項目（編號：XJEDU2011I26）。

作者簡介：王鑫（1988—），女，河南南陽人，碩士研究生，研究方向為土地經濟與政策。E-mail：wxin218@163.com。

通信作者：楊俊孝，教授，碩士生導師，從事土地法規與政策、農業經濟理論與政策等研究。E-mail：bingruoxin0102@163.com。自20世紀80年代我國實行農村土地家庭承包責任制以來，國內外學者關于農地流轉問題的研究已經形成了較為豐富的理論成果，研究區域主要是東南沿海地區、東北地區以及西南部（重慶）地區。由于農地流轉的規模不同，地區間經濟發展水平不均衡，農地流轉市場存在著明顯的區域差異性，尤其是地處西北部的新疆南疆地區，由于地理位置較為偏遠，農戶信息收集較為困難，基于農戶調查角度系統地分析農地流轉問題的研究甚少。貧困地區是一個客觀存在、制約城鎮化和工業化進程的特殊且重要的地域綜合體。新疆地域遼闊，是一個多民族聚集的欠發達地區，其工業化、城鎮化水平均低于全國平均水平，尤其是南疆地區的自然條件惡劣，是一個貧困人口集中的連片貧困地區[1]。近年來南疆地區經濟發展較快，區位優勢顯著的地方已經進行了農地流轉，雖然規模不大，卻具有明顯的地區特色。本研究旨在通過對南疆三地州農地流轉情況的入戶調查資料進行分析，以期找出南疆貧困地區農地流轉存在的問題并提出相應的建議。

1研究區及樣本農戶的概況

1.1研究區概況

南疆三地州，即喀什地區、和田地區和克孜勒蘇柯爾克孜自治州（簡稱克州），位于新疆維吾爾自治區天山南麓、喀喇昆侖山北緣、塔里木盆地邊緣，南部與西藏相連接，北部和西部與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦接壤，西南部與阿富汗、巴基斯坦、印度毗鄰，邊界線長達2 300 km。三地州地處新疆西南部，屬暖溫帶大陸性荒漠氣候，全年盛行西北風和東北風，年均降水量不足100 mm，水資源嚴重不足，地理環境封閉，由于遠離中心城市，交通極為不便。

南疆三地州土地資源豐富，總面積46.11萬km2，占全新疆的27.70%；農耕地約為80.5萬hm2，占南疆三地州土地面積的1.7%；園地約為7.19萬hm2，占南疆三地州土地面積的0.2%；林地約為212萬hm2，占三地州土地面積的4.6%；牧草地約為711萬hm2，占三地州土地面積的15.43%?？梢婋m然南疆三地州的土地面積較大，但適宜人類生產生活的綠洲面積較少，且耕地資源匱乏。

從人口結構來看，南疆地區是少數民族聚居的地方，少數民族人口比例較高，2010年喀什、和田、克州三地區少數民族占總人口的比重分別為91.52%、96.62%、92.3%。由于受歷史、文化、居住環境等因素影響，多數少數民族為貧困人口，由于國家計劃生育政策對少數民族人口的特殊照顧，其勞動力數量增長速度遠高于其他地區。

1.2農戶的基本概況

2011年8月選取喀什、和田、克州3個地州為調查對象，分別對喀什的12個縣（市）、和田的8個縣（市）、克州的4個縣（市）進行問卷調查，共發放調查問卷20 000份，收回有效問卷17 918份，調查涉及農戶17 918戶，涉及土地面積 307.53 km2，其中耕地面積248.33 km2，人均耕地面積 1 473.33 m2。

本次調查涉及總人口103 827人，其中農村勞動力人口49 256人，從被調查農戶的民族分布狀況來看，漢族占調查總戶數的25.03%，哈薩克族占8.71%，其他民族占66.26%。從被調查農戶的收入水平來看，家庭純收入在2 000元以下占調查總戶數的50.51%；家庭純收入在2 000～2 999元的占211%；3 000～3 999元的占11.49%；4 000～4 999元的占7.9%；5 000～5 999 元的占5%，6 000元及以上的占4%。

2農地流轉現狀分析

2.1農地流轉規模

2.1.1喀什地區的農地流轉情況從表1可以看出，喀什地區的不同縣（市）之間土地資源稟賦差異非常明顯，其中麥蓋提縣的戶均土地總面積最大，達1.75 hm2，戶均承包地面積也最大，為1.61 hm2；土地資源最少的縣是疏勒縣，戶均總面積為0.79 hm2，相應的戶均承包地面積只有 0.66 hm2。由調查結果還可以看出，喀什地區居民絕大多數都持有土地承包經營權證，其中疏附縣的持有率達97.27%；土地承包經營權證持有率最低的是塔什庫爾干塔吉克自治縣，為53.37%。

2.1.2和田地區的農地流轉情況從表2可以看出，和田地區的不同縣（市）之間土地資源稟賦差異明顯，其中策勒縣的戶均土地總面積最大，達0.60 hm2；土地承包面積最大的是洛浦縣，達0.58 hm2/戶；土地資源最少的地區是和田市，其相應的戶均承包地也最少。由調查結果還可以看出，和田地區居民絕大多數都持有土地承包經營權證，其中洛浦縣的持有率達100%；土地承包經營權證持有率最低的是和田市。

4農地流轉需要關注的幾個問題

4.1農地流轉農戶存在潛在的生計風險

從上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理區位因素，加上自然環境條件的影響，農地流轉面積不大，規模較小。目前南疆地區的農村社會保障制度滯后，農民解決看病、養老、孩子上學等問題主要還是依靠土地收入[3]。部分年紀較大的農民，雖然已經沒有精力和能力經營好承包地，但他們寧可粗放經營，也不愿將農地流轉出去。

調查資料顯示，對于轉出戶來說，農地轉出后農民的收入來源主要是務農和外出務工，其中喀什、和田地區依然從事農業的人口比例分別為56.45%、18.30%，兩地區外出務工的人口比例分別為27.18%、73.08%，大多數農民都反映全家人的生活基本依靠僅有的土地，沒有其他方面的收入來源。

對于轉入戶來說，南疆地區耕地條件很差，自然災害頻繁，市場化程度較低，經營者的生計遭遇著來自自然和市場的雙重風險[4]。例如，和田策勒縣大部分是山區，耕地是保水力極弱的山地，農業基礎設施建設差，水利設施無法保障干旱時的灌溉之需，耕作條件十分惡劣，遭遇自然災害的風險很大。此外，農戶將承包土地長期轉入從而使土地資本化，一旦經營失敗將面臨生活困難而留下隱患。

4.2農地流轉農戶間存在的潛在糾紛

本次調研中發現，南疆三地州經濟發展相對滯后，農民文化程度普遍不高，法制常識欠缺，農地流轉行為不規范，隱患較多。大部分地區農戶以自發流轉為主，經過村集體統一組織或報經村集體備案的很少，而且基本上都發生在親戚或鄰里之間，大多數農戶采用“口頭協議”私下自發流轉，隨意性較大[5]。

據調查統計，喀什地區農地流轉采用口頭協議的農戶占調查流轉戶數的65.26%，只有少數農戶簽訂了協議；和田、克州兩地州農戶農地流轉未簽訂書面合同的占90%以上。少數簽訂了協議的農戶，也是條款不規范，內容簡單，難以得到法律認可和保護。還有些農戶即便說簽了協議，也拿不出具體協議，基本上沒有建立穩定的流轉關系，沒有遵循法定的程序和履行必要的手續，沒有通過流轉合同來規范雙方的權利和義務，更沒有經過有關部門鑒證和備案，這些都是產生土地糾紛的隱患。在和田縣玉龍喀什鎮調研時發現，一農戶向外出租承包地20年，從2008年至2028年，但只是在一張信紙上簽了一份極簡單的合同，僅規定了出租土地面積、年限和金額數，其他均未作詳細約定。

4.3短期流轉造成掠奪式經營，導致耕地質量退化

從被調查農戶的農地流轉期限可以看出，南疆三地州大部分地區農地轉入轉出年限都在3年以內，或者是流轉期限不確定，短期行為嚴重。如克州地區農地轉入年限在3年以內的比例達到100%，農民務工經商收入不穩定，仍把土地作為經營風險的退路；而農地轉出方怕失去土地，大部分采取短期轉包的行為流轉土地，由于流轉期限較短，有些地方的農地在流轉過程中也未落實耕地保護措施，造成轉入戶在生產上的短期行為和掠奪式經營，導致土壤肥力嚴重不足，影響可持續耕種。

在調查中還發現，多數農戶的農地流轉發生在親戚鄰里之間，甚至有些是被動流轉，農戶因無力耕種，導致土地質量下降，有些有能力耕種的，因流轉渠道不暢通，轉入土地困難。有的農戶轉出承包地是因為外出務工將承包地委托給親戚代管，缺乏投資投勞，產出效益不高，也會造成耕地資源浪費和耕地質量下降[6]。

5對策建議

5.1健全社會保障制度，引導和鼓勵農地流轉

調研結果顯示，南疆地區第二、第三產業尚不發達，農民非農就業機會和非農收入渠道很少，農業生產力低下，農業基礎設施相對落后。南疆三地州大多數農民不愿將承包地進行流轉，究其原因就是農民已經把土地作為農民生產、生活和社會福利的最后底線。當前最要緊的還是盡快建立健全農村社會保障體系，建立和完善農民的醫療、養老保險制度和體系，打破城鄉二元的社會保障結構，解除農民對農地流轉的后顧之憂[7]。

在耕地資源奇缺、農業產業滯后的南疆貧困地區，尊重農民在農地流轉中的主體地位顯得尤為重要，在堅持“依法、自愿、有償”的原則下，實施農地流轉要結合實際，把促進農民增收、維護農村穩定和發展規模經營、提高土地效益有機結合起來，引導農戶依法自愿有償進行農地流轉，逐步實現規?；洜I，提高農業效益[8]。

5.2規范流轉行為，完善農地流轉服務體系

為了保護農民的權益，確保南疆地區農地流轉的有序進行，建議各地州制定相關規章，加強農地流轉管理工作意見，規范農地流轉行為，明確農地流轉過程中的各方職責，規范農地流轉程序，建立農地流轉機制，完善農地流轉規章，制定規范的農地流轉合同文本[9]。

土地規模經營是今后農業發展的一個必然趨勢。隨著南疆地區農業發展水平的提高，農地流轉將會越來越普遍，因此必須做好農地流轉的服務工作。要支持有條件的地方建立農地流轉服務機構，提供有關法律政策宣傳、信息發布、流轉咨詢、評估定價、合同簽訂、利益協調、糾紛調處等服務，為農地流轉供需雙方搭建橋梁，培育良好的農地流轉市場環境，健全長效機制，使農地流轉工作有序進行。

5.3加快農村勞動力轉移培訓，提高農業產業化水平

南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。當前要加強對農村勞動力的技術技能培訓，為農民向第二、第三產業轉移提供條件，使大量的農村勞動力能夠出得去、掙到錢、留得住，真正離開土地離開農村，通過農地流轉實現向城鎮的轉移，拓寬農民增收渠道，盡快使他們脫貧致富。

正確引導各類經營主體參與農地流轉，著力引導農地流轉到龍頭企業、農民合作組織、家庭農場、經營大戶之中，結合特色產業的發展實施集中開發，真正體現農地流轉的優勢。要在南疆地區加快培育和發展一批具有市場競爭力和帶動力的龍頭企業，為農地流轉建立可靠的支點，利用龍頭企業先進的經營理念，引領農民走上現代農業發展道路，從而促進農民增收[10]。

參考文獻：

[1]馮艷芬，董玉祥，劉毅華，等. 基于農戶調查的大城市郊區農地流轉特征及影響因素研究——以廣州市番禺區467戶調查為例[J]. 資源科學，2010，32（7）：1379-1386.

[2]艾沙江·艾力，瓦爾斯江·阿布力孜.新疆貧困地區經濟發展因素綜合分析[J]. 經濟地理，2007，27（3）：404-408.

[3]肖立新. 民族貧困地區農戶土地流轉行為影響因素分析——基于涼山彝族自治州農戶的調查[J]. 西南民族大學學報：人文社會科學版，2011（12）：150-153.

[4]宋偉，倪九派.基于農戶調查的農用地流轉影響因素研究——以重慶市典型區（縣）為例[J]. 中國人口·資源與環境，2011，21（3）：172-175.

[5]劉暢. 論我國農村土地流轉及其模式塑造[J]. 經濟縱橫，2010（1）：123-125.

[6]李小文. 貧困山區農村土地流轉的調查與思考——以湖南省安化縣大福鎮為例[J]. 吉林農業，2012（11）：46.

[7]王一天，夏顯力. 農村土地承包經營權流轉的影響因素分析[J]. 陜西農業科學，2012，58（1）：219-220，228.

[8]杜培華，歐名豪. 農戶土地流轉行為影響因素的實證研究——以江蘇省為例[J]. 國土資源科技管理，2008，25（1）：53-56.

[9]卞琦娟，周曙東，易小燕，等. 農戶農地流轉現狀、特征及其區域差異分析——以浙江省為例[J]. 資源科學，2011，33（2）：308-314.

[10]駱東奇，周于翔，姜文. 基于農戶調查的重慶市農村土地流轉研究[J]. 中國土地科學，2009，23（5）：47-52.

4農地流轉需要關注的幾個問題

4.1農地流轉農戶存在潛在的生計風險

從上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理區位因素，加上自然環境條件的影響，農地流轉面積不大，規模較小。目前南疆地區的農村社會保障制度滯后，農民解決看病、養老、孩子上學等問題主要還是依靠土地收入[3]。部分年紀較大的農民，雖然已經沒有精力和能力經營好承包地，但他們寧可粗放經營，也不愿將農地流轉出去。

調查資料顯示，對于轉出戶來說，農地轉出后農民的收入來源主要是務農和外出務工，其中喀什、和田地區依然從事農業的人口比例分別為56.45%、18.30%，兩地區外出務工的人口比例分別為27.18%、73.08%，大多數農民都反映全家人的生活基本依靠僅有的土地，沒有其他方面的收入來源。

對于轉入戶來說，南疆地區耕地條件很差，自然災害頻繁，市場化程度較低，經營者的生計遭遇著來自自然和市場的雙重風險[4]。例如，和田策勒縣大部分是山區，耕地是保水力極弱的山地，農業基礎設施建設差，水利設施無法保障干旱時的灌溉之需，耕作條件十分惡劣，遭遇自然災害的風險很大。此外，農戶將承包土地長期轉入從而使土地資本化，一旦經營失敗將面臨生活困難而留下隱患。

4.2農地流轉農戶間存在的潛在糾紛

本次調研中發現，南疆三地州經濟發展相對滯后，農民文化程度普遍不高，法制常識欠缺，農地流轉行為不規范，隱患較多。大部分地區農戶以自發流轉為主，經過村集體統一組織或報經村集體備案的很少，而且基本上都發生在親戚或鄰里之間，大多數農戶采用“口頭協議”私下自發流轉，隨意性較大[5]。

據調查統計，喀什地區農地流轉采用口頭協議的農戶占調查流轉戶數的65.26%，只有少數農戶簽訂了協議；和田、克州兩地州農戶農地流轉未簽訂書面合同的占90%以上。少數簽訂了協議的農戶，也是條款不規范，內容簡單，難以得到法律認可和保護。還有些農戶即便說簽了協議，也拿不出具體協議，基本上沒有建立穩定的流轉關系，沒有遵循法定的程序和履行必要的手續，沒有通過流轉合同來規范雙方的權利和義務，更沒有經過有關部門鑒證和備案，這些都是產生土地糾紛的隱患。在和田縣玉龍喀什鎮調研時發現，一農戶向外出租承包地20年，從2008年至2028年，但只是在一張信紙上簽了一份極簡單的合同，僅規定了出租土地面積、年限和金額數，其他均未作詳細約定。

4.3短期流轉造成掠奪式經營，導致耕地質量退化

從被調查農戶的農地流轉期限可以看出，南疆三地州大部分地區農地轉入轉出年限都在3年以內，或者是流轉期限不確定，短期行為嚴重。如克州地區農地轉入年限在3年以內的比例達到100%，農民務工經商收入不穩定，仍把土地作為經營風險的退路；而農地轉出方怕失去土地，大部分采取短期轉包的行為流轉土地，由于流轉期限較短，有些地方的農地在流轉過程中也未落實耕地保護措施，造成轉入戶在生產上的短期行為和掠奪式經營，導致土壤肥力嚴重不足，影響可持續耕種。

在調查中還發現，多數農戶的農地流轉發生在親戚鄰里之間，甚至有些是被動流轉，農戶因無力耕種，導致土地質量下降，有些有能力耕種的，因流轉渠道不暢通，轉入土地困難。有的農戶轉出承包地是因為外出務工將承包地委托給親戚代管，缺乏投資投勞，產出效益不高，也會造成耕地資源浪費和耕地質量下降[6]。

5對策建議

5.1健全社會保障制度，引導和鼓勵農地流轉

調研結果顯示，南疆地區第二、第三產業尚不發達，農民非農就業機會和非農收入渠道很少，農業生產力低下，農業基礎設施相對落后。南疆三地州大多數農民不愿將承包地進行流轉，究其原因就是農民已經把土地作為農民生產、生活和社會福利的最后底線。當前最要緊的還是盡快建立健全農村社會保障體系，建立和完善農民的醫療、養老保險制度和體系，打破城鄉二元的社會保障結構，解除農民對農地流轉的后顧之憂[7]。

在耕地資源奇缺、農業產業滯后的南疆貧困地區，尊重農民在農地流轉中的主體地位顯得尤為重要，在堅持“依法、自愿、有償”的原則下，實施農地流轉要結合實際，把促進農民增收、維護農村穩定和發展規模經營、提高土地效益有機結合起來，引導農戶依法自愿有償進行農地流轉，逐步實現規?；洜I，提高農業效益[8]。

5.2規范流轉行為，完善農地流轉服務體系

為了保護農民的權益，確保南疆地區農地流轉的有序進行，建議各地州制定相關規章，加強農地流轉管理工作意見，規范農地流轉行為，明確農地流轉過程中的各方職責，規范農地流轉程序，建立農地流轉機制，完善農地流轉規章，制定規范的農地流轉合同文本[9]。

土地規模經營是今后農業發展的一個必然趨勢。隨著南疆地區農業發展水平的提高，農地流轉將會越來越普遍，因此必須做好農地流轉的服務工作。要支持有條件的地方建立農地流轉服務機構，提供有關法律政策宣傳、信息發布、流轉咨詢、評估定價、合同簽訂、利益協調、糾紛調處等服務，為農地流轉供需雙方搭建橋梁，培育良好的農地流轉市場環境，健全長效機制，使農地流轉工作有序進行。

5.3加快農村勞動力轉移培訓，提高農業產業化水平

南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。當前要加強對農村勞動力的技術技能培訓，為農民向第二、第三產業轉移提供條件，使大量的農村勞動力能夠出得去、掙到錢、留得住，真正離開土地離開農村，通過農地流轉實現向城鎮的轉移，拓寬農民增收渠道，盡快使他們脫貧致富。

正確引導各類經營主體參與農地流轉，著力引導農地流轉到龍頭企業、農民合作組織、家庭農場、經營大戶之中，結合特色產業的發展實施集中開發，真正體現農地流轉的優勢。要在南疆地區加快培育和發展一批具有市場競爭力和帶動力的龍頭企業，為農地流轉建立可靠的支點，利用龍頭企業先進的經營理念，引領農民走上現代農業發展道路，從而促進農民增收[10]。

參考文獻：

[1]馮艷芬，董玉祥，劉毅華，等. 基于農戶調查的大城市郊區農地流轉特征及影響因素研究——以廣州市番禺區467戶調查為例[J]. 資源科學，2010，32（7）：1379-1386.

[2]艾沙江·艾力，瓦爾斯江·阿布力孜.新疆貧困地區經濟發展因素綜合分析[J]. 經濟地理，2007，27（3）：404-408.

[3]肖立新. 民族貧困地區農戶土地流轉行為影響因素分析——基于涼山彝族自治州農戶的調查[J]. 西南民族大學學報：人文社會科學版，2011（12）：150-153.

[4]宋偉，倪九派.基于農戶調查的農用地流轉影響因素研究——以重慶市典型區（縣）為例[J]. 中國人口·資源與環境，2011，21（3）：172-175.

[5]劉暢. 論我國農村土地流轉及其模式塑造[J]. 經濟縱橫，2010（1）：123-125.

[6]李小文. 貧困山區農村土地流轉的調查與思考——以湖南省安化縣大福鎮為例[J]. 吉林農業，2012（11）：46.

[7]王一天，夏顯力. 農村土地承包經營權流轉的影響因素分析[J]. 陜西農業科學，2012，58（1）：219-220，228.

[8]杜培華，歐名豪. 農戶土地流轉行為影響因素的實證研究——以江蘇省為例[J]. 國土資源科技管理，2008，25（1）：53-56.

[9]卞琦娟，周曙東，易小燕，等. 農戶農地流轉現狀、特征及其區域差異分析——以浙江省為例[J]. 資源科學，2011，33（2）：308-314.

[10]駱東奇，周于翔，姜文. 基于農戶調查的重慶市農村土地流轉研究[J]. 中國土地科學，2009，23（5）：47-52.

4農地流轉需要關注的幾個問題

4.1農地流轉農戶存在潛在的生計風險

從上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理區位因素，加上自然環境條件的影響，農地流轉面積不大，規模較小。目前南疆地區的農村社會保障制度滯后，農民解決看病、養老、孩子上學等問題主要還是依靠土地收入[3]。部分年紀較大的農民，雖然已經沒有精力和能力經營好承包地，但他們寧可粗放經營，也不愿將農地流轉出去。

調查資料顯示，對于轉出戶來說，農地轉出后農民的收入來源主要是務農和外出務工，其中喀什、和田地區依然從事農業的人口比例分別為56.45%、18.30%，兩地區外出務工的人口比例分別為27.18%、73.08%，大多數農民都反映全家人的生活基本依靠僅有的土地，沒有其他方面的收入來源。

對于轉入戶來說，南疆地區耕地條件很差，自然災害頻繁，市場化程度較低，經營者的生計遭遇著來自自然和市場的雙重風險[4]。例如，和田策勒縣大部分是山區，耕地是保水力極弱的山地，農業基礎設施建設差，水利設施無法保障干旱時的灌溉之需，耕作條件十分惡劣，遭遇自然災害的風險很大。此外，農戶將承包土地長期轉入從而使土地資本化，一旦經營失敗將面臨生活困難而留下隱患。

4.2農地流轉農戶間存在的潛在糾紛

本次調研中發現，南疆三地州經濟發展相對滯后，農民文化程度普遍不高，法制常識欠缺，農地流轉行為不規范，隱患較多。大部分地區農戶以自發流轉為主，經過村集體統一組織或報經村集體備案的很少，而且基本上都發生在親戚或鄰里之間，大多數農戶采用“口頭協議”私下自發流轉，隨意性較大[5]。

據調查統計，喀什地區農地流轉采用口頭協議的農戶占調查流轉戶數的65.26%，只有少數農戶簽訂了協議；和田、克州兩地州農戶農地流轉未簽訂書面合同的占90%以上。少數簽訂了協議的農戶，也是條款不規范，內容簡單，難以得到法律認可和保護。還有些農戶即便說簽了協議，也拿不出具體協議，基本上沒有建立穩定的流轉關系，沒有遵循法定的程序和履行必要的手續，沒有通過流轉合同來規范雙方的權利和義務，更沒有經過有關部門鑒證和備案，這些都是產生土地糾紛的隱患。在和田縣玉龍喀什鎮調研時發現，一農戶向外出租承包地20年，從2008年至2028年，但只是在一張信紙上簽了一份極簡單的合同，僅規定了出租土地面積、年限和金額數，其他均未作詳細約定。

4.3短期流轉造成掠奪式經營，導致耕地質量退化

從被調查農戶的農地流轉期限可以看出，南疆三地州大部分地區農地轉入轉出年限都在3年以內，或者是流轉期限不確定，短期行為嚴重。如克州地區農地轉入年限在3年以內的比例達到100%，農民務工經商收入不穩定，仍把土地作為經營風險的退路；而農地轉出方怕失去土地，大部分采取短期轉包的行為流轉土地，由于流轉期限較短，有些地方的農地在流轉過程中也未落實耕地保護措施，造成轉入戶在生產上的短期行為和掠奪式經營，導致土壤肥力嚴重不足，影響可持續耕種。

在調查中還發現，多數農戶的農地流轉發生在親戚鄰里之間，甚至有些是被動流轉，農戶因無力耕種，導致土地質量下降，有些有能力耕種的，因流轉渠道不暢通，轉入土地困難。有的農戶轉出承包地是因為外出務工將承包地委托給親戚代管，缺乏投資投勞，產出效益不高，也會造成耕地資源浪費和耕地質量下降[6]。

5對策建議

5.1健全社會保障制度，引導和鼓勵農地流轉

調研結果顯示，南疆地區第二、第三產業尚不發達，農民非農就業機會和非農收入渠道很少，農業生產力低下，農業基礎設施相對落后。南疆三地州大多數農民不愿將承包地進行流轉，究其原因就是農民已經把土地作為農民生產、生活和社會福利的最后底線。當前最要緊的還是盡快建立健全農村社會保障體系，建立和完善農民的醫療、養老保險制度和體系，打破城鄉二元的社會保障結構，解除農民對農地流轉的后顧之憂[7]。

在耕地資源奇缺、農業產業滯后的南疆貧困地區，尊重農民在農地流轉中的主體地位顯得尤為重要，在堅持“依法、自愿、有償”的原則下，實施農地流轉要結合實際，把促進農民增收、維護農村穩定和發展規模經營、提高土地效益有機結合起來，引導農戶依法自愿有償進行農地流轉，逐步實現規?；洜I，提高農業效益[8]。

5.2規范流轉行為，完善農地流轉服務體系

為了保護農民的權益，確保南疆地區農地流轉的有序進行，建議各地州制定相關規章，加強農地流轉管理工作意見，規范農地流轉行為，明確農地流轉過程中的各方職責，規范農地流轉程序，建立農地流轉機制，完善農地流轉規章，制定規范的農地流轉合同文本[9]。

土地規模經營是今后農業發展的一個必然趨勢。隨著南疆地區農業發展水平的提高，農地流轉將會越來越普遍，因此必須做好農地流轉的服務工作。要支持有條件的地方建立農地流轉服務機構，提供有關法律政策宣傳、信息發布、流轉咨詢、評估定價、合同簽訂、利益協調、糾紛調處等服務，為農地流轉供需雙方搭建橋梁，培育良好的農地流轉市場環境，健全長效機制，使農地流轉工作有序進行。

5.3加快農村勞動力轉移培訓，提高農業產業化水平

南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。當前要加強對農村勞動力的技術技能培訓，為農民向第二、第三產業轉移提供條件，使大量的農村勞動力能夠出得去、掙到錢、留得住，真正離開土地離開農村，通過農地流轉實現向城鎮的轉移，拓寬農民增收渠道，盡快使他們脫貧致富。

正確引導各類經營主體參與農地流轉，著力引導農地流轉到龍頭企業、農民合作組織、家庭農場、經營大戶之中，結合特色產業的發展實施集中開發，真正體現農地流轉的優勢。要在南疆地區加快培育和發展一批具有市場競爭力和帶動力的龍頭企業，為農地流轉建立可靠的支點，利用龍頭企業先進的經營理念，引領農民走上現代農業發展道路，從而促進農民增收[10]。

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