農民工困境：基于農村土地產權制度分析視角

吳春梅　張偉

摘要：基于農村土地產權制度視角的分析，發現農村土地承包權迫使農民離開農村卻難以融入城市，農村土地轉讓權使農民進入城市卻又擺脫不了農村的束縛，提出改革農村土地產權制度以適應新農村建設和現代農業發展，使留在農村的農民愿意繼續留在農村、進入城市的農民工更易在城市生活。

關鍵詞：農民工問題；農村土地制度變遷；農村土地制度改革

中圖分類號： F321.1；F323.6 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）04-0431-03

收稿日期：2013-07-17

基金項目：中央高校基本科研業務費專項基金（編號：2013SC30）。

作者簡介：吳春梅（1966—），女，湖北麻城人，教授，博士生導師，主要研究方向為鄉村政治。E-mail：gageila@126.com。1農民工問題的提出

農民工問題愈來愈引起社會和學術界的關注，主要表現為勞動就業、權益保護、社會保障和農民工市民化等問題。導致農民工問題的原因主要包括制度缺陷、權利缺失和社會保障缺失等。操家齊認為農民工問題實質是一個不能取得平等公民權的問題[1]。學者關于農民工問題的解決對策主要包括市場經濟對策、法律制度政策、市民化對策和經濟法律綜合對策等。

1.1農民工問題現狀

楊舸等闡明了產業低端和農民工就業困境的惡性循環關系[2]。于濤等認為計劃經濟時代形成的城鄉二元體制以及在此基礎上形成的對農民工排斥的社會認知導致了農民工權益缺失的問題[3]。藍春娣等則認為農民工社會保障問題是現階段農民工問題的重要表現[4]。申兵指出農民工市民化的內涵在于使其獲得城市戶籍居民所享有的公共服務[5]，農民工市民化進程要與工業化進程協調發展[6]。

1.2導致農民工問題的原因

孫長青認為制度供給不足、不當和創新不夠，是農民工問題產生的根源所在[7]。黃錕則相信農民工權利的缺失是產生農民工問題的直接原因[8]。劉麗娟認為社會保障權益缺失是當前諸多涉及農民工問題的癥結所在[9]，而岳經綸則認為國家勞動政策的缺失是造成目前農民工問題出現的重要原因[10]。沈君彬認為二元戶籍制度、歧視性就業制度、二元社會保障制度、公眾利益訴求機制不完善等體制造成的不平等國民待遇是農民工權益缺失的制度根源[11]。黃錕將影響農民工市民化的制度因素歸結為城鄉分割、城市偏向的城鄉二元制度[12]。

1.3解決農民工問題的對策

1.3.1經濟對策陸學藝主張用社會主義市場經濟的辦法[13]，需要持城鄉統籌方略，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針[14]。

1.3.2制度法律對策尹奎杰主張從法律上確立農民工的合法主體地位，并對其予以相應的法律保障[15]。簡新華等認為必須在進一步落實各項解決農民工問題政策的同時進行制度創新，逐步消除農民工市民化的制度障礙和資金困難[16]，解決農民工問題需要進一步改革戶籍登記和管理制度[17]。

1.3.3市民化對策李輝敏認為農民工市民化是解決農民工問題、實現農民工向工人階級轉化的根本途徑[18]，黃錕等認為全面實現農民工市民化是解決農民工問題的根本途徑[19-21]。

1.3.4經濟法律綜合對策許圣道認為必須打破二元經濟結構，在深化戶籍制度改革、建立城鄉統一勞動力市場、建立健全農民工社會保障體系等方面加大力度[22]。高鵬等提出了加強市場調節、加快農民工社會保障體系建設、提供暢通的就業信息渠道、加強職業技能培訓與人文關懷、規范農村建設5項措施以解決農民工問題[23]。

學者們對于農民工問題的現狀、原因進行了有益的探討，并就產生的問題提出了針對性的對策建議，但是對于農民工問題的本質和農民工問題的根本原因沒有更為深入地研究，因而關于解決農民工問題的對策也就很難見效。農民工問題的根本原因是農民工的身份問題，農民工雖是城市工人，但在農村有農地承包權，是農村戶籍身份。而導致農民工身份問題的原因是現存的農村產權制度特別是農村土地產權制度，農村土地產權制度逼迫農民進城務工（基于務農比較收益低的理性選擇），卻又迫使其不能完全離開農村。解決農民工問題需要從農村產權制度改革方面來入手，下面將先從農村土地產權制度的變遷展開論述，進而探討農村土地產權制度分析視角下的農民工問題。

2農村土地產權制度變遷

農村土地產權制度簡單來說可以劃分為土地私有制和土地公有制兩類。中國曾有過悠久的土地私有制歷史，直到社會主義改造之后，土地公有制才成為主要的農村土地產權制度，現階段和可預見的未來中國的農村仍將是土地公有制。現階段的家庭聯產承包責任制雖然影響了現代農業的發展，但其存在是歷史的產物，要發展現代農業需從農村最為根本的農村土地產權制度入手。

2.1農村土地私有制階段

中國的土地產權制度經歷2000多年的封建社會而固定不變，即所謂“普天之下，莫非王土”，君王將土地分封給士大夫，土地被層層交下去，形成了封建社會所謂的土地地主制度。李芳等總結20世紀50年代以來中國農民的土地財產權制度經歷的3次大規模的歷史性變遷[24]：一是1950年至1952年的土地改革，變封建地主所有制為農民土地所有制，需要指出的是，地主所有制和農民土地所有制都屬于土地私有制；二是1952年至1978年的合作化和人民公社化運動，變農民土地私有制為集體所有制，這兩次都是強制性制度變遷；三是1979年以來的家庭聯產承包責任制，它實現了土地的集體所有權與農民承包經營權的分離，這種誘致性制度變遷取得了引人注目的成效，但并非是對農村土地產權改革的終結，目前仍然處于變動之中。從1952年合作化運動至今，土地制度發生了幾千年未有之變化，而且改革還在繼續進行著。土地產權制度改革中可謂有得亦有失。

1950年至1952年農村土地私有制階段中，農民分得了從地主手中奪回的土地，農民擁有了真正意義上有產權的土地。從為地主種地到為自己種地，農民的積極性得到了極大提高，生產力同樣得到了極大發展。此時土地是農民自己的，因此愿意種地的農民就繼續種地，不愿意種地的農民就將土地轉賣給需要擴大種植面積的農戶。不愿種地的農民或從事手工業，或進城從事其他行業的工作。總之，當時沒有農民工問題，只有農民或城市居民兩種身份的公民。農民進城也都會找到安家立命之事，否則多半會返鄉購地重新務農。此時從農村來到城市的農民沒有產生身份問題，來到城市，一旦找到一個營生就和城市居民別無二樣，因為當時是沒有戶籍制度及與戶籍制度相掛鉤的社會保障體系。

2.2農村土地公有制階段

1952年的農村合作化和人民公社化運動以來，農村的土地開始由農民私有制變為集體所有的公有制。人民公社期間的農村實行政社合一制度，所謂“一大三公”，推行嚴格的平均價值標準。這樣的土地產權制度削弱了農民勞動的積極性，因為辛勤勞動和好逸惡勞最終得到同樣的報酬。人民公社的土地產權制度問題并非是土地公有制本身的問題，公有制土地制度本身沒有錯，錯誤的只是公有制的形式。從唯物史的觀點來看，政社合一、嚴格平均的公社制度不利于農村生產力的發展，甚至阻礙了生產力的發展。社會實踐決定社會意識，家庭聯產承包責任制的產生先于理論而出現，家庭聯產承包責任制符合現階段生產力對生產方式的要求，符合馬克思主義哲學的基本原理，即生產方式適應生產力的發展要求。

家庭聯產承包責任制是來自農民的創舉，是先于理論研究的農村土地產權制度變革。一種土地產權制度是否適合生產力的發展只有農民自己最明白，他們知道怎樣的土地產權制度有利于農村生產、怎樣的制度阻礙了農村生產。家庭聯產承包責任制較之合作社時期，給予了農民更大的自由權利，在承包的土地上農民可以經營期望收益最大的農作物。在“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”的制度激勵下，農民勞動生產的積極性得到了極大的提高，多勞多獲、勤勞致富成為社會主義社會的美德。家庭聯產承包責任制獲得了實踐上的成功，當然在理論上也突破了馬克思主義關于公有制理論的傳統定義，是對馬克思主義公有制的發揚和創新，是中國化馬克思主義的典范。家庭聯產承包責任制在取得近20余年的成功后，時至今日也面臨著極大的挑戰和機遇。如今新農村建設和農業現代化建設中存在的種種困難和問題與農村土地產權制度存在著千絲萬縷的關系，可以毫不夸張地坦言：農村土地制度決定了現代農業的成功與否，而新農村建設和現代農業的發展又給農村土地產權制度變革帶來了新的動力。

3現行的農村土地產權制度是導致農民工問題的原因

農村土地產權制度是指對農村土地的所有權、承包權、使用權、經營權、處置權、收益權和轉讓權等相關權利的規定。現階段實行的家庭聯產承包責任制規定農村土地所有權歸集體所有，農民擁有承包權、經營權等其他權利。除承包權外，農村土地產權制度對土地權益其他方面的規定并不詳細，這是導致現階段農民工問題的主要內因。現階段的家庭聯產承包責任制制約了農業發展中對農業大規模生產的要求，導致從事農業生產較之從事第二、三產業的比較收益低，基于物質收益方面的考慮是很多農民進城務工的主要動因。同時長期的承包經營權又強迫農民離不開農村或者擺脫不了與農村千絲萬縷的聯系。現階段的農村土地產權制度一方面逼迫農民選擇離開農村，另一方面又將農民綁在土地上，這才是農民工問題的根源所在。

3.1產權制度制約現代農業發展

現代農業的發展需要農業大規模生產，即農業規模化生產，但是現階段的小農戶經營方式阻礙了農業的規模化生產，關于承包權和轉讓權的規定使得大規模土地的集中變得異常困難，而沒有相對集中的大范圍土地制約了農業的規模化生產。難以進行規模經營是發展現代農業的主要障礙，而農村土地產權制度是阻礙農業規模化經營的主要因素。

為解決農業規模化發展所碰到的產權制度障礙問題，著名“三農”學者雷海章提出了生產項目的規模運營方式，他認為生產項目的規模化可以通過農民專業合作社來解決，即借助于農民專業合作社進行雙層經營：農民專業合作社作為統一經營層，將農民的土地集中在一起，種植或經營同一種或多種農業作物或經濟作物；依舊是土地承包人的單個農戶作為基礎層進行具體經營運作，即不同農戶負責自己的原有承包地[25]。此種規模經營方式只是部分地改變了農戶農村土地產權制度權利中的經營權，將部分農業經營權過渡給農民專業合作社以達到規模經營的目的。這種解決規模化問題的經營方式在理論上是可行的，但是在實際操作中卻面臨著種種困難矛盾：其一，并不是所有農戶都愿意參加專業合作社；其二，合作社將農戶的土地進行集中統一經營的法律依據不明確。專業合作社是農民自發組織的、為了農戶利益而成立的經濟組織，合作社對農戶的約束是非強制性的，難以擁有農戶的部分農地經營權，而且只能對社員的生產行為進行建議。

現階段的農村土地產權制度使得農戶從事農業生產的收益普遍低于農民進城從事第二、三產業的收入，這就導致農民不得不遠離家鄉，離開農村來到城市，逼迫農民進城。

3.2產權制度將農民綁在土地上

農村土地產權制度不僅逼迫農民進城，同時又強迫農民留在農村，將廣大的農民捆綁在農村的土地上。承包權長期不變和難以扭轉的農村土地使農民雖在城市工作多年，但其身份依舊是農民，因為與農村土地產權制度相對應的還有戶籍制度。現有的農村土地產權制度（如長期的承包權、限定不清楚的土地轉讓權）使得農民在農村的房子、土地承包權和其他土地權利依舊保留著，這些一方面是農民在農村生活和生產的必備條件，另一方面也使得農民難以真正離開農村這片土地。農村土地的處置權和轉讓權模糊導致農民難以徹底離開農村進入城市工作，現階段農民的土地不可隨意轉讓，轉讓手續又相對復雜。

現有的家庭聯產承包責任制使得農民難以完全離開農村，離開農村的農民工也只是物理性離開，農民工很難割斷與農村的聯系。一種好的制度應該是可以自由進入和退出的制度，家庭聯產承包責任制某種程度上阻礙了農民自由離開農村。

4農村土地產權制度變革是農民工問題的化解之道

農村土地產權制度既是農民工問題的原因，同時也是農民工問題的化解之道。農村土地產權制度的改革一直都在進行，改革的目標是有利于農村發展、有利于農業進步、有利于農民收入增加，改革需要使農民更愿意留在農村，使愿意留在城市的農民工更好地離開農村和融入城市，為此需要對農村土地的承包權和轉讓權進行變革。

4.1土地承包權改革

家庭聯產承包責任制最為典型的特點就是所有權和經營權分離，土地所有權歸農村集體所有，農戶擁有承包經營權。長期以來學者所探討的只是經營權和轉讓權的改革，對于承包權的改革則少有學者論及。而承包權對于農民工真正離開農村具有重大意義，農村土地承包權的改革需要適應各地實際情況，因地而異地推進。有意愿且有能力從事農業生產的農戶應該多承包土地，沒有能力和意愿的農戶應該少承包或者不承包土地。欲在工作城市長久工作和生活、沒打算回農村的農戶可以不承包土地，對其進行一次性補貼，使其更好地融入所工作的城市。另外可賦予農戶處理土地承包權的自由，或者轉讓承包權，或者以土地承包權入股。總之，給予農戶更為自由的土地承包權，使想離開農村的農民更容易脫離農村，融入所工作的城市。

4.2土地轉讓權改革

改革農村土地的轉讓權培育新型農民，改革現階段農村土地轉讓權制度使農村土地更為自由靈活地轉讓，以適應現代農業規模化經營對土地集中的要求。因為種種原因離開農村的農民可以將閑置的土地轉讓給有能力且愿意種植的農民，如此一來既提高了農村土地的利用率，又利于將農村土地相對集中到少數農戶手中，以符合規模經營要求。農村土地轉讓權的改革要使愿意留在農村從事農業的農民生活得更好，要有利于農村土地規模化經營，因為規模化經營是現代農業的重要出路。

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