社區公共服務設施優化配置

王彬

(銅陵市城鄉規劃局,安徽銅陵 244000)

社區公共服務設施優化配置

王彬

(銅陵市城鄉規劃局,安徽銅陵 244000)

社區公共服務設施規劃與建設是實現基本公共服務均等化的重要途徑,其研究越來越成為政界和學界關注的焦點,并逐步形成了單獨的研究體系。本文主要回答了兩個問題:一是國內外對社區公共服務設施規劃的研究現狀和進展情況,出現了哪些研究成果和不足;二是分析影響社區公共服務設施建設的相關因素及當前社區公共服務設施發展趨勢,并在此基礎上,提出優化社區公共服務設施配置的建議。

社區 公共服務設施 規劃

社區(Community)是一個社會學概念，最早是由德國社會學家滕尼斯針對“社會”提出來的，后來費孝通等在翻譯滕尼斯的“Community”時，結合中國的“區”有地域的含義而來的。1968年出版的《國際社會科學百科全書》認為社區具有三種含義：“社區是居住于特定地區范圍內的人口；社區是以地域為界并具有整合功能的社區系統；社區是具有地方性的自治自決的行動單位”。社區是社會的基本單元，是構建社會主義和諧社會的重要基礎。加強社區建設，科學合理配置社區公共服務設施，為社區居民營造一個設施完善、安居樂業的生活環境，這對于提高居民生活質量、擴大就業、化解社會矛盾、促進和諧社會建設都具有重要意義。社區公共服務設施的內容與項目的設置不是固定不變的，它取決于居民的消費水平和消費結構、社區周圍的公共服務設施的完善程度以及人們社會生活組織的變化等因素。

1 關于社區公共服務設施的相關研究

1.1 國內的相關研究

國內學者從1990年代末開始關注公服設施配置研究，各學科研究的熱點集中于公服設施的規劃、布局、配置體系和標準、評價以及城鄉公服設施均等化配置研究等方面。

李敏納發現我國社會性公服設施區域差異與經濟發展的區域差異有一定的耦合性，區域間公服設施差異總體上偏大且近期呈逐步擴大態勢；高軍波等人發現廣州城市公服設施空間分布的社會分異特征顯著，不同階層社會群體居住單元的公服設施配套及可達性存在顯著差異；應聯行發現杭州城市社區存在社區建設與規劃、管理脫節，社區配套設施與需求脫節等現狀問題。

朱華華、巫昊燕、閆萍、肖晶等人關于公服設施規劃的研究主要集中于公服設施的空間優化布局、公服設施整合規劃、公服設施城鄉統籌規劃#公服設施均等化以及城鄉公服設施一體化規劃等方面。

張大維、單彥名、武田艷等人針對不同社會經濟發展水平地區和不同社區社區居民需求變化的公服設施配置標準進行了廣泛的探討，提出了具有一般意義的城市社區公服設施規劃標準和實施、分級公服設施配置等級體系。

韓傳峰、陳秀雯崔敏等人則構建了社區公服設施建設的綜合評價指標體系。

1.2 國外的相關研究

對于社區公共服務設施，國內外目前的研究上處于比較空白的階段，極少有人對此作專門的研究，大部分是將此寓于社區建設、社區服務管理之中，在論述社區的發展或者社區服務管理的發展中略有提及。1912年，戴蒙德提出了“鄰里單位”的概念，把社區公共服務設施的規劃作為其考慮的重要因素。1929年，佩里提出了“鄰里單位”的理念，第一次將城市居住區理解為一種“社會空間”。1920年——1930年，鄰里單位社區規劃思想在美國誕生，并逐步成為戰后美國郊區社區規劃實踐中的主導模式。1940年代后，國際建協的Team10倡導將人文思想貫徹在社區規劃設計理念上，鼓勵社區公眾參與社區規劃事務，提倡小規模、漸進式的城市開發方式，注重符合人的尺度的設計，鼓勵城市環境的混合使用等等。進入1980年代，可持續發展思想滲透到西方社區發展與規劃中，提出了可持續發展社區的概念。1990年代，“新城市主義”從人文關懷歷史延續和文化繼承的角度，力圖重建社區和鄰里關系。

2 社區公共服務設施配置存在的問題

2.1 資金投入不足,渠道少

由于受到我國現階段經濟發展水平的局限，我國社區公共服務設施不論是前期的建設投資，還是后期的運營管理資金，都嚴重不足，這種情況在經濟不發達地區又更為突出。除了政府投入不足以外，我國社區公共服務設施資金來源比較單一，基本都是政府的財政撥款，還沒有形成多渠道的資金供給體系。我國私人捐助社區公共服務設施的資金幾乎為零，而社區公共服務管理水平較低，能收取的服務費用也很有限。

2.2 政府公共管理水平有待提高

社區公共服務設施作為一種社區公共資源，存在著使用的非排他性和非競爭性，即人人都可以享用，且這種使用時不需要花成本的、是免費的。隨著社區規模的擴大、社區人口的劇增，也增加了社區公共服務設施使用頻率與頻次，然而社區公共服務設施的管理與維護卻沒有相應的跟上。政府在管理方面缺位直接導致某些公共服務設施被閑置、出租、改變了公共性質等。

2.3 社區公共服務設施建設明顯滯后

社區是城市公共物品的集體消費單元，供需平衡是城市公共服務和公共經濟的一條基本原則。據調查，我國許多城市住區基礎設施建設明顯滯后，究其原因，一方面公共服務設施項目設計觀念保守、落后，前瞻性不強，滯后于公共服務設施發展需求。居住區設計規范產生于計劃經濟時代，滯后于時代的發展。另一方面是配套建設項目開工建設滯后于房地產開發建設。開發商在開發建設時，通常只側重于住宅樓的開發和銷售，公共設施配套停留表面，對于規劃部門提出的建設內容，拖延建設或者住宅銷售后改變規劃，將公共設施用地改做住宅或其他營利性設施。配套滯后現象在居住區的分期開發建設中表現得更為明顯，建設量大、非盈利性的公共設施建設項目常常被安排在末期開發，造成嚴重的配套滯后。

2.4 空間布局不合理,分布不均

社區公共服務設施布局不夠合理，這種情況的發生一般源于規劃建設或者現行標準的不合理。事實上，由于居住區里不同階層、不同年齡的居民，其社會行為和生活方式是有差異的，而目前的實際操作中，社區公共服務設施空間布局方式多采用基于平均指標的規劃方法，所以社區公共服務設施若按照人口總量和規劃指標體系進行配置就很難使公共服務設施得到高效利用，造成了城市公共服務設施在實際應用中經常出現局部的資源緊缺或者局部的資源閑置，這都不利于城市化的科學發展。要提高公共服務設施的利用率就必須在充分調查的前提下，做出針對性強的公共服務設施規劃。然而，這一點往往受設計人員傳統觀念的影響，尤其是開發商受經濟利益的驅動而被忽視。

2.5 大型封閉住區的負面影響

大型封閉住區使得住區配套公建往往只能為本住區的居民服務，不利于提高設施的使用效率和管理水平。好的管理可以降低政府后期對社區公共服務設施的投入，但封閉式社區不利于最大限度地發揮這些設施的使用效率。

3 社區服務設施配置的完善建議

社區公共服務規劃實施應堅持人本主義理念，把配置的現狀與未來的發展結合起來，因此我們為我國城市社區公共服務設施規劃在具體實施時提出以下建議：

3.1 重視社區公共服務設施的建設和管理

要將國家的發展計劃中關于社區建設、關于社區公共服務設施建設的要求和指導意見提煉出來，并作為其社區建設的目標和原則，并結合社區的實際情況，制定出既符合國家和社會要求的，有適合本社區發展的供給政策。轉變觀念，在供給的理念和方式上改變以往單一供給方式的觀念，嘗試創新引進私人管理的先進管理觀念和理論，使得供給方式更加靈活、供給渠道網絡化。

3.2 合理選擇實施單元,實現配置效率最優化

社區公共服務設施規劃不是在社區內配置所有的服務設施，而是根據各種服務設施在多大服務范圍具有效率最優化來確定，因而要合理選擇規劃實施單元。我國現行城市社區在人口規模上具有多樣性的特點，在實際操作過程中選擇實施單元需做到具體情況具體分析：規劃用地內的居住人口達到小區級的，應配建小區、組團兩級的設置項目；居住人口超過小區級的，除配建小區級的設置項目外，還應根據所增人數和周圍的設施狀況，增設居住區級的部分項目和指標。

3.3 考慮服務當量、服務半徑和可獲得性

服務當量與社區內老年人、吃低保人員、殘疾人等特殊人群比重成正相關關系，特殊人群越多，社會問題就越多，就越需要社會救助服務，其服務當量就越大，需要社會救助設施就越多；按照現代步行空間理論，必須要有適當的服務半徑才能滿足居民需求的可獲得性，因而社區規劃就應根據社區的居住群體充分考慮以上因素來提供相關的服務設施。

3.4 考慮周邊公共服務設施配備狀況

周邊公共服務設施與中心城區的距離密切相關，離中心城區越近的區域其能夠享受的公共服務設施就越多，而離中心城區越遠的區域所能享受的公共服務設施就越少。這就要求在社區規劃時要從總體上考慮服務設施的配備情況，對于相對離中心城區較遠的區域要盡量提供相關的配套服務設施，而離中心城區較近的區域要避免重復建設。

4 結語

社區公共服務設施規劃與建設已被認為是實現基本公共服務均等化的重要途經。社區公共服務設施規劃研究越來越成為政界和學界關注的焦點，并逐步形成了單獨的研究體系，研究方法和研究視角日益貼近社區實際，研究成果與不足并存，但逐步趨向成熟；社區公共服務設施的規劃建設越來越成為政府改善民生的重點，建設標準的確立更加富有需求導向，但仍需要進一步優化完善。

[1]胡紋,王玲玲.《居住區公共服務設施配套標準新思考——以《重慶市居住區公共服務設施配套標準》制定工作為例》.載于《重慶建筑》,2007年第4期.

[2]錢偉.《城市居住社區公共服務設施配套問題的研究》.浙江大學2004年.

[3]陳靜敏,張研.《“雙向互動”機制——推動社區服務設施建設的根本途徑》.載于《規劃師》,2002年第9期.

[4]高鵬.《社區建設對城市規劃的啟示——關于住宅規劃建設的幾個問題》.載于《城市規劃》,2001年第2期.

[5]李德華.城市規劃原理[M].北京:中國建筑工業出版社,2001.4.11.