不動產登記條例再失約

姚瑋潔

有傳言說，本應在6月底公布的《不動產登記條例》（以下簡稱《條例》）要延期。《瞭望東方周刊》致電曾參與這部條例制定的原國家地籍管理司司長向洪宜，他在電話中說：“出不來。”

問及原因，“還在征求各個部委的意見。”追問具體情況，他笑而不語。

此前在2014年5月，這位滿頭銀發(fā)的老人曾非常肯定地對記者表示，《條例》在6月底一定會出臺。

對于不動產統(tǒng)一登記制度，向洪宜一直提倡疾風暴雨式的改革。他幾周前接受本刊采訪時表示，“主要的難點其實就在于部門利益。”

他不否認，在各個部委的權力分配方面，“其他各個部門都有依據。”

比如，住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心原副主任王玨林就對本刊記者表示，在不動產進行統(tǒng)一登記之后，理應把發(fā)所有權證的職責歸到房屋住建部門，“如果把所有的職責都歸于不動產登記局，那登記局成什么了？小國務院？”

不動產統(tǒng)一登記制度在最近幾年加速，而直到最后一刻，它面臨的困難似乎未變：捋順法律或者傳統(tǒng)方面的“依據”。

分散登記肇始

1949年之后，新政權在內務部設立了土地管理部，統(tǒng)一管理農村和城市的土地事務。到20世紀50年代中期，內務部撤銷，森林、草原、水資源的土地管理職權分散到林業(yè)局、農業(yè)部、水利部、國防部等部委，在隨后的年代里，各個部委也設立了相對獨立的登記部門。

由此，形成了今天多部門分散管理不動產的格局。

“在那樣一個計劃經濟的年代里，很多東西不是通過市場的方式進行交易，不動產的分散登記符合當時國情。”曾參與相關法規(guī)制定的清華大學法學院副教授程嘯對《瞭望東方周刊》說。

目前，中國涉及不動產登記的部門和機構有近10個。房屋由住房和城鄉(xiāng)建設部門登記，草地由農業(yè)部門登記，林地由林業(yè)部門登記，承包經營的耕地由農業(yè)部門登記，海域使用權由國家海洋部門進行登記，國有土地使用權和集體土地所有權等由國土資源部門負責登記……

國土資源部門對土地進行登記則依據的是《土地管理法》，且其中第11條第3款明確規(guī)定“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理”。

為了解決分散登記帶來的各類糾紛和問題，曾有人大代表建議擴大《土地管理法》的法律涵蓋范圍，這樣人們可以在《森林法》、《漁業(yè)法》、《草原法》等法規(guī)的指引下處理土地資源的權屬問題。

對此全國人大常委會法律委員會曾回應，國家應當將統(tǒng)一土地管理的原則寫入法律，但又提出：“如果我們改變現有的土地管理制度，并修改目前依然有效的相關法規(guī)，那么更多復雜的問題也許就會應運而生，其中某些問題甚至會棘手到無法解決的地步。”

推動建立不動產統(tǒng)一登記機構，一直是向洪宜的心愿。早在上世紀90年代末向洪宜剛退休時，就曾兩次同國土部門的退休領導，聯合請求國務院設立和不動產登記局性質類似的國家地籍總局、土地調查登記局。

兩次均未成功。

2007年《物權法》頒布，又給不動產登記局的成立帶來了曙光。

2013年3月15日，十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，其中明確提出，出臺并實施不動產統(tǒng)一登記制度，且由國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部會同國務院法制辦、國家稅務總局等有關部門負責。

當時規(guī)定，與不動產相關的中央各部委要在2013年4月底完成相關“統(tǒng)一”準備，但這一目標并未達成。

“遇到了很大障礙。”消息人士告訴本刊，“有的部門堅決反對，其他部委也比較反對，都希望維持現狀。最積極主動的是國土部。”

而據向洪宜回憶，中共十八屆三中全會之前，為了平衡各方關系，國務院法制辦、住房與城鄉(xiāng)建設部、國土資源部三個部委作了分工：國務院法制辦負責條塊協調；住房和城鄉(xiāng)建設部負責國有土地上房屋的不動產登記，以房屋所有權為準；國土資源部負責集體土地上的不動產登記，包括耕地、林地及草地等。

不久后，中共十八屆三中全會召開，國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議時，最終對不動產登記“一錘定音”：在中央層面，全國不動產的統(tǒng)一登記由國土部負責，各地也必須歸口到一個部門。

利益的協調

然而，2014年1月發(fā)布的《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》中，是讓國土資源部“指導監(jiān)督”，而非“管理”登記工作。

在向洪宜的記憶中，使用權為國有的土地，登記比例已超過80%；集體土地所有權的登記比例在2013年也完成了50%。在他看來，“理論上交接一下、作一個變更，就無需浪費國家的財力重新審查了。”

但是，各部委仍不愿意把原先負責登記的骨干集中到不動產登記局，即使中編辦已經作了這個規(guī)定。

2014年5月，不動產登記局正式掛牌，決定按照人隨事走的原則，適當加強國土資源部相關機構和人員，在國土資源部地籍管理司加掛不動產登記局牌子。

雖然看上去是個利好消息，但另一方面，“它連國土部門下面的一個司都不是，只是括號后面的內容。”程嘯說。

向洪宜認為，這樣的地位讓不動產登記局在日后的協調過程中非常尷尬。“你說個什么問題，別人都不聽你的，那有什么用？至少應該像國家海洋局一樣，在國土資源部下面，單獨成立一個局。”

“中央都這么做了，地方也都看中央，他們覺得中央這么弄，我也這么弄肯定沒錯。”程嘯說。實際上，對于這個新事物，很多地方政府依然十分迷惘。

他也認為，不動產登記局應該是個獨立的部門。不過，不動產登記局不應該隸屬于任何行政管理部門。“現在中央政府提倡簡政放權，要對行政部門做減法不做加法。”

“但登記的目的是為了讓不動產權利更清楚，和管理不是一回事，掛牌子的做法導致登記機構都沒有完全獨立，缺乏機構內部的相互制約，最終會滋生腐敗。”程嘯說。endprint

職權的分配

作為之前極有可能牽頭不動產統(tǒng)一登記的部門之一，住建部系統(tǒng)在此次不動產登記局的成立過程中略顯踟躕。

據向洪宜表示，迄今仍有住建部系統(tǒng)官員對這個分類頗有意見。

“按照以前的買房程序，房地產商進行商品房預售時有了預售許可，買房的老百姓才能同他們簽訂買賣合同。等房子建好、開發(fā)商辦理大產權初始登記以后，老百姓才能去辦理房屋所有權轉移登記。這里面就涉及從交易、管理到登記的一系列環(huán)節(jié)。”參與過住建部《房屋登記辦法》制定的程嘯對于房管部門的處境十分理解。

他表示，原來住建部主要以登記作為行政管理的抓手，借此進行控制，在這個“出口處”卡住。

現在登記職能統(tǒng)一由國土部負責，住建部系統(tǒng)的“抓手”沒了，需要考慮在新的形勢下如何履行行政管理職能。

目前，住建部門的要求是，房屋買賣合同必須先經過住建部門審核，審完以后再去辦登記。

但向洪宜則認為，如果房管部門“橫插一杠”，會造成管理上極大的混亂。

按照國土部門的慣例，在程序上，土地登記大致可以分為五個步驟：首先，土地所有者或使用者向相關部門提出申請，即申請地籍調查；其次，地籍調查；第三，權屬審核；第四，注冊登記；第五，更換土地證書。

其中最為重要的就是權屬審核，主要看土地屬性究竟是什么，并進行面積測量，也就是實質性審查。

審查完畢后，材料交給登記官進行審核無誤后方可登記。這一套流程對于國土部門而言相當成熟。向洪宜認為，“如果在中間加一個房管部門審核的環(huán)節(jié)，不僅沒有必要，而且給老百姓增加了負擔。”

直到今天，關于房屋一類不動產在登記前是否要先交其他部委審查，住建部門和國土部門仍在激烈討論。

住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心原副主任王玨林希望，發(fā)證的職能依然由房管部門履行。

他對《瞭望東方周刊》表示：“應該先到不動產登記局登記，登記完了以后該上哪個部門辦手續(xù)就上哪個部門辦手續(xù)。比如房屋登記完以后，還應該去房管部門去換證，一直以來房產證都是房管局發(fā)放的，房屋管理是法律賦予房管局的權力，怎么能換部門呢？”

在他看來，不動產登記局所涉及的工作只是階段性的。

“如果讓不動產局管那么多內容，那就不是不動產局了。農村好多地都承包下去了，管得了嗎？房管局多年積累下的檔案資料、人員隊伍，你新成立一個想代替，怎么代替？難道把人從這邊取消，再成立一次？主要的業(yè)務還是得由原有各個部門管理。”王玨林說。

不過，即使將來國土部管理的不動產登記局拿到了相關的管理職權，依然是把雙刃劍。

“現在國土部特別擔心矛盾的轉移。比如說，以前農業(yè)部登錯了一塊地，農民發(fā)現職能已經統(tǒng)一到國土部門了，打官司告國土，上訪也是找國土。可國土部門也是一頭霧水，當初他沒參與，根本不知道是怎么登記錯的，怎么就找上了自己？還得去查歷史資料。權責是對應的，有權必有責。權力集中到這里了，將來矛盾也會在這集中爆發(fā)。”程嘯說。endprint