國債政策可持續性分析

劉祥龍

1998年以來，為了抵御亞洲金融危機給我國經濟運行造成的不利影響，我國政府果斷地采取了積極的財政政策，通過大規模地發行國債，擴大財政開支，拉動國內需求，促進經濟增長。隨著國債發行規模的擴大，國債余額急劇累積，有些人開始擔心：我國國債規模是否偏大？國債政策是否會產生擠出效應而導致民間投資銳減和經濟效率下降？針對上述問題，認為：就目前財政償債能力和社會應債能力而言，我國國債規模仍有一定的拓展余地；至于國債是否會產生擠出效應，則主要取決于國家債務收入的使用方向。

一個多世紀以來，財政理論經歷了從年度預算平衡論、周期預算平衡論到充分就業預算論的發展過程，而國債理論也經歷了從彌補財政赤字論、作為財政政策工具調控經濟論到作為財政政策與貨幣政策最佳連接點的雙重政策工具調控經濟論的發展過程。在我國目前情況下，國債作為積極的財政政策和穩健的貨幣政策之間的最佳連接點，一方面適度發行國債是實施積極的財政政策的重要手段，是彌補財政赤字、籌集建設資金、調整經濟結構、擴大國內需求的直接途徑；另一方面，隨著國債規模的膨脹、國債品種的增多、國債流動性的提高、國債利率的更富有彈性以及國債市場的更有效率，這就為中央銀行主動而靈活地進行公開市場操作創造了條件。中央銀行通過在公開市場上買賣國債，使貨幣供給量維持在適度的水平，并對社會總需求施加長期的影響，以便保持國民經濟持續、快速、健康地發展。

1 目前我國國債規模仍有一定的拓展空

目前我國國債規模是否合理，可以根據國際通行的標準來判斷，主要是從財政償債能力和社會應債能力兩個方面加以考察，但也要結合我國的具體國情。

從財政償債能力來考察，通常使用兩個指標：

1.國債償債率。國債償債率是指一國國債的當年還本付息額占當年財政收入的比重。這一指標反映了國債發行規模與財政收入的適應度，指標值超低，說明該國的財政償債能力越強。該指標國際公認的警戒線為20%。如果簡單地用1998年以來任何一年的我國國債還本付息額除以當年財政收入，其比值均會高于20%，似乎可以得出我國國債規模偏大的結論。

2.國債依存度。國債依存度是指一國的當年國債發行額占當年財政支出的比重。這一指標反映了財政支出在多大程度上依賴于債務收入。該指標國際公認的警戒線為15%。同樣地，如果簡單地用1998年以來任何一年的我國國債發行額除以當年財政支出，其比值也民高于15%，似乎表明我國的財政償債能力已處于脆弱狀態。

從社會應債能力來考察，通常也有兩個指標：

1.國債負擔率。國債負擔率是指國債余額占國內生產總值（即GDP）的比重。這一指標反映了國債累積額與經濟總規模之間的適應度。該指標國際公認的警戒線為60%，這是歐盟國家在《馬斯特里赫特條約》中規定的標準。如果按這一標準計算，中國債負擔率可能略高于15%，其比值遠遠低于國際公認的警戒線。

2.國債發行額與居民儲蓄存款余額的比率。這一指標反映了國債發行規模與居民儲蓄之間的適應度。該指標國際公認的警戒線為10%。如果按這一標準計算，中國國債發行額與居民儲蓄存款余額的比率僅為5.3%，說明我國國債發行規模仍有較大的拓展空間。

總之，采用國際通行的標準來衡量我國國債規模，無論是國債償債率、國債依存度，還是國債負擔率、國債發行額與居民儲蓄存款余額的比率，均在國際公認的警戒線以內或遠遠低于警戒線，這表明我國國債規模不是偏大，而是偏小。

2 國債政策能否持續

從理論上說，任何融資行為都是成本與收益在一定時間里的流動。根據合理的成本收益比較，要求國債規模增量的邊際收益等于邊際成本，在此基礎上，國債規?？梢岳^續擴大。從國債政策的可持續性角度來分析，國債政策能否持續？主要取決于內部因素和外部因素兩個方面：內部因素是指由國債發行本身所引起的可持續性和風險問題，應該從國債發行的經濟效應和財政負擔方面來考察。外部因素是指各種隱性因素，這些因素雖然不會對國債政策產生直接影響，但是，隨著其風險的傳遞和轉嫁，國家財政可能面臨較大的風險。根據前面的分析，我們知道，目前我國國債規模無論是從國債年度發行額來看，還是從國債余額來看，都有較大的拓展余地。由于目前我國不允許發行地方債，所以中央財政的債務規模還可以適當擴大。只要我們繼續注意其資金使用方向，就不會產生國債政策的擠出效應，并且可以利用債務收入去積極化解阻礙其可持續性發展的各種不利因素，以便長期保持國債規模的合理性。為了保持國債政策的可持續性，我們認為，應該將發行國債所籌集的資金著重用于以下三個方面：

1.利用債務收入繼續加強基礎設施建設，促進基礎產業發展?；A設施是一國為整個社會的生產和消費提供的共同生產條件和共同流通條件，包括公共設施（如電力、電信、自來水和管道煤氣等）、公共工程（如鐵路、公路和大壩等）及其他交通設施（如城市交通、內河航道、港口和機場等）。我國目前的基礎設施建設主要包括三個方面：一是關系到國計民生的重大的工程建設項目。二是實施西部大開發戰略中的基礎設施建設。三是加快我國城鎮化進程中的基礎設施建設。

基礎產業是一國經濟發展中的上游產業，包括基礎工業和農業。基礎工業作為上游的工業生產部門，其產品往往是其他工業生產部門所必需的投入品，所以國家財政必須加大投入，優先發展，以保持國民經濟各部門的協調發展。農業既是基礎產業，又是弱勢產業，農業的自然風險與市場風險互相交織，其供給彈性波動性較大，比較優勢低下，吸納和保護資源的能力弱，所以需要政府予以特別的保護。

2.利用債務收入化解金融風險。改革開放以來，國有金融機構，特別是國有商業銀行為我國國民經濟持續、快速、健康發展做出了巨大貢獻。由于較長時期處于新舊經濟體制交替、非市場經濟因素很多的經濟環境中，國有商業銀行承擔著大量的政策性信貸業務和無法推卸的社會責任，必須對運營效率低下的國有企業提供貸款支持。由于自身經營機制和內部管理機制不夠健全，銀行企業化改革的進展不夠順利，金融市場不夠發達，金融制度不夠完善，金融商品化和利率市場化尚未完全實施，導致金融資源配置中的行政干預比較突出，銀行與銀行之間的無序競爭較為普遍。上述獨特的金融運作過程，使國有商業銀行在運營過程中隱含著較大的金融風險，包括信用風險、流動性風險、利率風險、外匯風險和衍生金融工具風險等。我們應該在加強金融監管、優化金融資源配置、推行銀行資產負債比例管理和風險管理、實施貸款風險5級分類法的同時，國家財政應通過發行長期國債，加大對國有商業銀行業已存在的呆賬壞賬的核銷力度，及時化解金融風險，使金融更好地為經濟社會發展服務。

3.利用債務收入進一步完善社會保障體系。建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。多年來，我國社會保障制度改革已經取得了較大的成就，由單一層次的全面保障模式變為基本保障與多層次保障相結合的模式，由國家負責制變為國家、單位和個人責任分擔制，由分散管理變為適度統管，社會保障的覆蓋范圍正在擴大，多層次的社會安全網正在形成，但仍然存在著一些不容忽視的問題，需要進一步完善社會保障體系。如在養老保險制度方面，由于將現收現付制的社會統籌與積累制的個人賬戶結合起來，即“統賬結合”模式，造成了一定程度的財政困難。導致這一困難的主要原因是對已退休的老人仍采取現收現付制的做法，老人的個人賬戶只好空賬運轉，這就意味著正在工作的這一代人既要為老人繳費，又要為自己的未來繳費，雙重的經濟負擔使企業和在職職工都難以承受，而要解決老人的空賬運轉問題就需要國家財政的資金支持?？傊獔猿稚鐣y籌和個人賬戶相結合，完善城鎮職工基本養老保險制度和基本醫療保險制度，健全失業保險制度和城市居民最低生活保障制度，就需要多渠道籌集和積累社會保障基金，而在社會保障基金發生赤字、國有股減持的進展不順利的情況下，中央財政應該通過發行國債來給予補助。