吉林省構建城鄉統一的建設用地市場探析

摘 要：構建城鄉統一的建設用地市場，既是制度變遷的結果，也是符合市場經濟發展規律的必然，其對吉林省的經濟發展具有重要的現實意義。但是，構建城鄉統一的建設用地市場是一種新的嘗試和探索，必須在借鑒相關省份已有模式和經驗的基礎上，探索構建吉林省城鄉統一的建設用地市場的對策。

關 鍵 詞：吉林省；城鄉統一；建設用地；市場

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0080-04

收稿日期：2014-01-08

作者簡介：朱艷麗（1968—），女，吉林通化人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）經濟與社會發展戰略研究所所長，研究員，經濟學博士，研究方向為農業經濟、民營經濟。

土地作為最基本的生產要素，是城鄉發展一體化的核心。黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，打破了中國現行的雙軌制的城鄉土地流轉模式，是中國土地制度改革的重大突破，它不僅具有重大的理論意義，而且對于農業大省——吉林省而言還具有重要的現實意義。

一、土地制度改革的重大突破：構建城鄉統一的建設用地市場

（一）構建城鄉統一的建設用地市場是制度變遷的必然結果

從本質上講，經濟發展是在制度變遷中使資源獲得最有效利用的過程。根據新制度經濟學理論，制度的制定由于受其特定發展環境的影響，只能階段性發揮作用，而且在其運行的階段內效率呈現出遞減性的規律。根據《中華人民共和國憲法》第10條和《中華人民共和國土地管理法》第8條的有關規定，城市的土地屬于國家所有，而農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，全部屬于農民集體所有。我國一直實行的是土地二元所有制管理模式。在土地流轉方面，實行的是雙軌制的建設用地流轉制度，即城市的土地可以進入市場直接交易，而農村集體建設用地必須通過國家征用轉為國有土地后才能實現流轉。在特定發展時期，這一制度對于保護耕地的保有量，確保糧食安全，以農產品的“剪刀差”來促進工業的迅猛發展，發揮了關鍵性作用。但是隨著城鎮化發展對農村集體建設性用地需求量的不斷增加，這種制度安排所帶來的負面效應逐漸顯現出來。由于對失地農民補償機制的不完善以及土地增值收益分配的不平等，使農民難以分享到城鎮化和工業化發展的成果，用犧牲農民利益的“土地剪刀差”來推動城鎮化的發展問題依然存在，城鄉收入差距的拉大使社會矛盾凸顯，因而改革現行的土地流轉制度成為必然。2009年，國務院發布的《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》，開啟了建立統籌城鄉土地利用制度的試點工作。黨的十七屆三中全會又發布了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。2010年，在國務院審議通過的《關于2010年深化經濟體制重點工作的意見》中再次重申“協調推進城鄉改革，建立城鄉統一的建設用地市場”。黨的十八屆三中全會又進一步明確“建立城鄉統一的建設用地市場”，這是適應現階段經濟發展的需要而做出的有效制度安排，對促進土地這一基本生產要素的合理流動和推動生產力的發展具有重要意義。

（二）構建城鄉統一的建設用地市場符合市場經濟的發展規律

“土地用途管制”和“農地轉用行政審批”的現行管理制度，確立了用政府管理和市場這兩種手段配置我國的土地資源的方式。城市與農村的土地產權主體不同，在城市，由于土地產權屬于國有性質，城市土地使用權可以直接進入市場進行招標、拍賣、掛牌，其使用價值可以在市場上得到直接的體現；但農村土地所有權屬于集體所有，農村集體建設性用地只能由集體及其成員擁有使用權，如果其它經濟組織需要集體建設用地時，必須首先通過國家征收，然后才能通過市場交易環節獲取土地的使用權。農村土地作為物權屬性的流轉形式受到極大的限制，難以反映其作為商品體現出來的經濟屬性。國家對土地的壟斷性供應，打破了市場自由競爭的規律，造成了國有土地和集體所有土地兩種所有權的不平等和“同地”不“同價”的現狀，而且國家征收土地給農民的補償采用的是以生產用途為導向的“產值倍數法”，最高補償額不超過土地近3年平均年產值的30倍，而不是以保障其基本生活水平為基準。但各級政府在土地一級市場出讓農村建設用地時，所獲得的收益卻是農民征地補償額的幾倍甚至幾十倍，土地增值收益在各利益主體間進行分配時，據有關專家測算，農民所得比例不到20%，巨額的增值收益成為各級政府財政收入的主體。市場在資源配置中理應發揮基礎性作用，土地作為基本生產要素，必然要通過市場機制進行調節。然而這種交易和分配方式嚴重違背了市場經濟規律，侵害了農民的應有權益，造成了土地管理部門的權力尋租和腐敗的滋生，地方政府熱衷于“土地財政”的行為嚴重威脅到國家耕地的安全。

二、構建城鄉統一的建設用地市場對吉林省經濟發展具有重要的現實意義

吉林省是農業大省，農民人均擁有的土地面積高于全國其他地區，從土地中獲得的財政補貼收益也遠高于全國其他地區。近年來，國際糧食價格的波動導致糧食價格不斷上升，使農民對糧食價格不斷上漲的預期增加，對土地價值的認知程度不斷上升。因而構建城鄉統一的建設用地市場，可以推動農村建設性用地的規范化流轉，對吉林省工業化、城鎮化、農業現代化發展具有重要的現實意義。

（一）構建城鄉統一的建設用地市場，可以推進農村人口的轉移，加速城鎮化發展進程

城鎮化的實質是人口的城鎮化。吉林省作為農業大省，2012年農村人口為1273萬人，占總人口2749萬的比重為46%，到2020年吉林省的城鎮化率要達到65%，在城鎮生活的人口將達到1850萬，需要從農村轉移出370萬人口，即每年平均將有50余萬農村人口轉入城鎮生活。構建城鄉統一的建設用地市場，可以使農村建設性用地直接進入市場進行交易，使用價值得到市場化體現；可以增加農民在土地增值收益中的分配比例，保障農民的財產性收益；可以有效地推動土地的流轉，使農民脫離土地，進入城鎮轉為市民，推進城鎮化進程。

（二）構建城鄉統一的建設用地市場，可以適度提高農業規模化經營水平，加速農業現代化發展

目前，吉林省農業還處于傳統農業向現代農業轉變的階段，農業的規模化經營水平還不高，農地的分散經營制約了現代農業產出的規模效益，不利于土地的集約化經營，所以，構建城鄉統一的建設用地市場，可以使土地的價值顯性化。一方面，引導農村建設性用地向城鎮和工業園區集中，可以推進城鎮化和工業化的快速發展；另一方面，促進農業用地向規模化經營轉移，促進土地資源的集約化、節約化利用，可以加速吉林省農業現代化的發展。

（三）構建城鄉統一的建設用地市場，可以豐富要素市場的供應，提升新型工業化水平

土地、資本和勞動力是工業化發展必備的要素資源，農村建設性用地的規范有序流轉，可以釋放出基本生產要素，如土地、農村剩余勞動力等，豐富要素市場的供應，為二、三產業的發展提供必要的建設性用地和大量的產業工人，可以有效地支撐產業的發展，提升新型工業化水平。

三、吉林省構建城鄉統一的建設用地市場的對策

構建城鄉統一的建設用地市場是一種新的嘗試和探索，必須結合吉林省的具體省情特點。一方面，要借鑒相關省份已有的模式和經驗；另一方面，要積極探索建立適合吉林省自身特色的城鄉統一的建設用地市場模式。

（一）借鑒相關省份已有的模式和經驗

改革開放以來，全國各地都在積極探索土地制度改革的科學路徑，有些地區也進行了有益的嘗試，取得成功經驗的有以下幾種比較典型的模式。

⒈以地票為特征的重慶模式。始于2008年的重慶模式，以地票為核心建立區、縣、村三級土地流轉市場，設立由國務院審批的重慶農村土地交易所，交易所的主要職責包括四個方面：一是負責建設用地掛鉤指標的交易，二是組織集體土地流轉的交易，三是維護交易者的合法權益，四是提供交易的場所及各種信息咨詢服務等。重慶模式的基本做法是先將農村閑置浪費的宅基地、土地等進行復墾，經交易所審核，合格的土地以地票形式納入信息庫并通過競購方進行競標，競標所得的地票再通過政府審批后轉為建設用地，最后再通過“招、拍、掛”的方式公開出售使用。

重慶模式既充分體現了農村集體建設用地市場使用權資本化的過程，同時也為建立城鄉統一的建設性用地市場做出了大膽的嘗試。

⒉以土地股份制為特征的南海模式。南海是中央于1987年確定的農村土地制度改革與土地規模經營的試驗區。南海模式是農民可以以土地為資本，通過農村集體將所擁有的土地轉為建設用地，開發成工業園區，對外進行招商引資，以收取租金或入股的方式獲取收益。南海模式實現了村集體以股份合作社形式獲得土地支配權、村民以股東的身份享有土地的收益權、企業通過投資的方式獲得土地使用權的“三權”有效分離模式。這種模式的最大優勢是使農民能夠分享到城鎮化和工業化發展的成果。

⒊以集資辦社為特征的蘇州模式。從2002年開始，蘇州市開始嘗試允許國有建設用地、集體建設用地在同一市場內進行流轉，其中作為重要組成部分的村集體非農建設用地使用權，在不改變集體所有權的前提下，進行轉讓、租賃和入股經營，可以以集體土地入股與外商合辦企業，也可以向村民或村民組成的合作經濟組織招標，建成廠房或商鋪等出租給外來投資者獲取相應的租金收益。蘇州模式是農民在經濟利益驅動下的自發性的制度創新。

在不斷進行的改革試點中，以地票為特征的重慶模式、以股份制為特征的南海模式、以集資辦社為特征的蘇州模式的成功經驗在于，這些地區都能以保障農民權益為根本，嘗試建立基于公平分配為基礎的公正合理的土地增值收益分配機制，嘗試建立城鄉統一的建設用地市場，使農民在參與土地增值收益分配的各利益主體中獲得相對公平合理的收益。但是這種利益分配機制是建立在以集體土地所有權不變的前提下，各級政府參與利益分配的有效方式是通過稅收進行的調節，而不是通過壟斷供應土地的方式。

在探索建立城鄉統一的建設用地市場的過程中，也面臨著一系列亟待解決的問題，其中最為關鍵的是需要盡快完善農村集體建設性用地流轉的政策法規體系，建立起與城市建設用地平等的土地流轉市場體系。

（二）建立適合吉林省省情的城鄉統一的建設用地市場

根據黨的十八屆三中全會精神，吉林省應該借鑒重慶模式、南海模式、蘇州模式的成功經驗，探索建立適合吉林省具體實際的城鄉統一的建設用地市場。

⒈政策體系的構建。首先，建立“同地、同權、同價”的土地管理制度體系。吉林省應該爭取盡快成為試點省份，出臺城鄉建設用地流轉的制度體系，明確市場配置土地要素資源的“同地、同權、同價”總原則，使農村的建設用地與城市的建設用地享有在同一市場平臺進行交易的權利，享有同等的由市場競爭及供求關系所形成的價格機制，打破政府壟斷供應土地的現狀，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。其次，健全土地增值收益分配的政策體系。合理分配土地增值收益的前提是必須科學估算農民的權益價值，解決不同類型和區域土地增值收益均衡性問題以及農地保有者與失地農民之間的利益均衡問題，從發展權力保障的視角確立農民在土地增值收益分配中的地位，建立兼顧效率與公平、短期與長期、靜態與動態相結合的保障農民權益的補償政策體系。總補償額應當能夠使失地農民在生產、生活等方面不只是保持原有水平，而是能夠達到并能持續保持當地市民的平均水平，確保農民在土地增值收益中獲得應有的權益。再次，完善宅基地制度。由于城鎮化的迅猛發展，大量的農村人口轉移到城鎮，農村宅基地能否打破固有的制度限制以及把農村閑置的住宅資源進行有效地開發利用，也是目前急需破解的難題。吉林省作為農業大省，其農村住宅閑置所造成的浪費比較嚴重，因此，更需要進一步完善宅基地制度，為城鎮化、工業化推進中對土地資源的需求提供支撐。最后，建立科學合理的稅收征管體系。我國現行的土地稅種包括耕地占用稅、契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等，經過多次調整，已經基本形成了以土地使用權的轉讓、保有、開發利用三個環節為特征的土地稅收體系。 但發展到現階段，這一稅收征管體系已經不能適應市場經濟發展的需要，存在稅費混雜、計征不合理、稅收政策不統一、立法層次低等問題，而構建城鄉統一建設用地市場需要建立一體化的稅收征管體系，通過對土地流轉的各個環節進行征稅，發揮稅收杠桿的作用來提高建設用地的使用效率，保護農民的土地財產權益，使土地增值收益在國家、集體和個人之間能達到公平合理的分配。

⒉培育完善的市場中介組織。建立城鄉一體化的建設用地市場，必須完善配套的市場中介機構，其中公平公正的市場評估機構，科學合理的土地開發與整理機構，以及經政府審核批準建立的城鄉建設性用地使用權交易所等是必備的中介組織，這些中介組織是聯系農民、經營主體與政府關系的橋梁和紐帶，其發育程度直接影響到城鄉建設性用地市場一體化建設的進程，必須從政策層面和資金層面予以扶持。

⒊建立科學規范的市場監管體系。必須修訂現行的相關法律法規，使農村集體建設用地直接入市合法化。建立嚴格的獎懲機制， 以確保法律法規的實效性。建立有效的市場監管體系，發揮政府部門在市場運行監管中的作用，成立相應的監督管理部門，通過建立公開透明的市場交易信息發布平臺，規范城鄉建設用地市場的交易行為、交易方式、資格條件，使交易各方的合法權益得到保障。建立規范有序的市場競爭機制，市場運行必須“去行政化”，讓市場在土地資源配置中真正發揮作用。建立有效的協調溝通機制，對交易過程中可能產生的土地糾紛行為進行調節，妥善解決土地交易中產生的各種矛盾和問題。

【參考文獻】

[1]王亞紅，李富忠.城鄉建設用地市場一體化的制約因素及對策分析[J].山西農業大學學報（社會科學版），2011，（03）.

[2]丁新正.農村集體建設用地流轉的重點、難點和對策——兼論重慶農村土地交易所的運作[J].經濟縱橫，2009，（08）.

[3]劉憲法.南海模式的形成、演變與結局[A].中國制度變遷的案例研究（第八卷）[C].2010，（10）.

[4]陳會廣，陳利根，馬秀鵬，劉沫含.農村集體建設用地流轉模式的多樣化創新——基于政府與市場關系的視角[J].經濟體制改革，2009，（01）.

[5]吳紅櫻.重慶“新土改”醞釀大動作：讓農民自主買賣地票[N].21世紀經濟報道，2011-07-18.

[6]朱艷麗.中國城鎮化進程中農地非農化的土地增值收益分配問題研究[J].人口學刊，2013，（06）.

[7]陳燕.中國城鄉建設用地市場一體化研究（D）.福建師范大學，2012博士論文，2012，（06）.

（責任編輯：牟春野）

Abstract：To build a united urban and rural market of construction land，is not only the result of institutional change，but also the necessary rule of advancing economy.It is realistically significance for the economic development of Jilin province.However，it's a new attempt and exploration at all，so we must learn from the experience and model of other provinces，in order to find out the countermeasures of the construction of a united urban and rural market of construction land in Jilin province based on that.

Key words：Jilin province；united urban and rural；construction land；market