南非水質綜合管理的新思維

［南非］ L.博伊德 等

1 概述

本研究獲得了水資源研究委員會的贊助。為了所有用水方的利益，該項目的目的是開發一個概念框架，調整水質和飲用水水質管理，支持水資源利用的有效管理。該項目包含對國際文獻進行綜述，以及回顧南非水資源和飲用水水質相關的法律文書和管理流程，其中包括:水務和林業部(DWAF)的水務法、國家水法、國家水資源戰略、5 a水質監測計劃以及南非飲用水水質框架等。

回顧文獻，可發現一些國家已經在實施全流域管理方法。然而，許多策略，尤其是在發展中國家，其管理仍然集中在自來水廠和輸水系統的水質。僅依據綜合流域－用戶水循環的管理模型，基于現行立法建立的管理框架是不夠的，因為它將原水水質和飲用水水質間的立法和體制框架分割開了。此外，它主要集中于監控而不是管理水質。因此，南非當前管理框架是反應式的，而不是主動的。在一般發展中國家，特別是南非，國家法律規范的貫徹執行是公認的弱點。

目前，國家層面水質管理系統非常復雜，且被定位在一個非常高的水平:全國性的(對于水質)和市政的(對于飲用水水質)。

概念模型的開發是基于良好的水質符合每個人的最佳利益。然而，當前的管理方法在一定程度上將良好水質與責任聯系在一起，并沒有認同這個前提。因此，該管理方法習慣性地基于相對高層次的政府，不包括潛在的社區結構，它們也應該對自己消耗和非消耗的水負責。應該指出的是，這種情況下的"社區"是指有共同利益的一群人或組織，關于他們地理區域中的水質和水量。

2 方法

采用交互論壇的方式來構建一個水質綜合管理(IWQM)的概念框架。與會者包括全南非供水和衛生(水服務)以及水部門的利益相關方。

將利益相關者的討論和意見可歸類為如下主題。

(1)指導原則，支撐模型。

(2)背景條件，實現模型。

(3)管理框架，決定管理方法的結構化(誰管理)。

(4)管理要求，確定水質和水量的管理方式(怎么管理)。

(5)更廣泛的背景問題。

3 綜合水質管理模型

模型本身基于一個總體的理念，即“每個人都在下游”——每個人的用水都會影響到他人的用水。當談論一個思維模式的變化時，在背景中一般是指傳統思維中認為水管理是一個機構責任，亦即由特定的法律或規章制度賦予特定機構的責任。然而，如果模型基于“每個人都在下游”的理念，可能會設置成各用戶都是水管理者。

3.1 用水循環

用水循環衍生自流域－消費循環，這是南非水務部門飲用水水質框架(DWAF，2007)中使用的最基本的方法。然而，相比于IWQM，流域－消費循環結構更具體涉及水服務供應機構的飲用水水質管理。用水循環(見圖1)是管理模型的背景。在某種意義上是IWQM框架的背景，因而需要對用水元素進行管理。

圖1 將降水作為消耗水的用水循環

3.2 定義原則

基于在協商過程中提出的先后順序，擬優先確定以下原則。本文中，將這些原則定義為被承認是真實的及可作為推理或行為基礎的一種概括。因此，這些原則支持南非IWQM的概念模型。

(1)必須合理地對水進行評估。基于水資源的可用量和日益匱乏性，賦予水價值非常重要。水的價值概念應該包括下游污染的成本、水的社會經濟價值、公眾健康角度的凈水的重要性等。因此，沒有充足水的原則應該包含對水不同價值的理解，而不是僅局限于沒有足夠水的事實。

(2)機構負責管理水的同時必須對水質負責。由于復雜制度框架和當前對合作治理的理解，目前框架中水質的職責不明確。因此，確保責任明確非常重要，這樣機構的負責人能夠清楚地了解必須進行水資源管理的標準，以便對機構是否正在履行水質義務進行評估。最后，必須在水管理機構的各級部門中明確水的高質量管理規范。

(3)水量和水質密不可分。質量“差”的水將降低水的可利用量，較少的水會加大水中污染物的影響。盡管這些是顯而易見的，但大部分文件、法律、規章以及研究中都是分開論述的，要么是水質，要么是水量。

(4)必須將污染者自付原則應用于水污染的真實成本中。這是一個眾所周知以及廣泛接受的環境政策原則，在國際上廣泛應用于各種機制。然而，它確實提出了“支付什么?”的問題。

以水污染來說，一起污染事件總有“下游成本”。必須從字面和比喻兩個意義去理解“下游成本”一詞。可能是支付給位于發生污染事件下游用水戶的費用;也可能是由于事件現場及其下游的環境惡化所導致的、且隨時間逐漸增大的成本。“下游成本”也可能指間接成本，如因缺乏干凈的可用水導致社會無法發展的成本。因此，污染者自付原則中涵蓋“支付什么?”的擴展定義非常重要。

(5)不可接受以日益惡化的水質為成本的短期經濟收益。這一原則主要針對向下水道排放污水的排污者征收費用，污水排放會對污水處理廠及其最優運作能力產生影響。當排放的“下游”成本會對水資源引起嚴重的長期影響時，排污者簡單支付增加的費用是不可以接受的，必須與治理其排放廢污水的總成本比較，權衡通過征收這些費用獲取的短期經濟效益。此原則與水的適宜評估密切相關。

(6)每個人都應獲知水質信息(不是數據)。每個用水戶都應對水質負責。重要的是，各個層面都應對水質有一定的了解，這就需要“滾動式”的水質數據，易于公眾更廣泛地了解。

3.3 背景條件

針對該模型，“背景條件”一詞是指能夠支持框架實施，從而對水質產生間接影響的水質外部條件。可將其歸納為八大主題，其中3個與水質間接相關，5個針對更具體的水質問題。影響IWQM的外部問題包括:

(1)針對在有關的教育宣傳方面，應將用水循環作為基礎知識;

(2)如何制定不同層次的有效戰略規劃，對大多數發展中國家來說是公認的挑戰;

(3)資金，支撐IWQM的重要條件。

基于背景條件下，從以下幾大類確定廣泛的方案或舉措，落實到位，推動IWQM框架的實施。

(1)水價(包含廢水)整合問題，如成本－效益激勵和回收計劃。

(2)管理系統和工具(適用于各種“水平”)，如河流健康計劃、其他現有水資源管理系統或水安全計劃。

(3)管理單位間的溝通交流以及公眾信息獲取(包括思考如何為公共消費包裝水質信息)。

(4)責任，包括執行污染者付費原則、強制機制和實施政府監管。

(5)改善機構能力。

影響IWQM，但不包含在八大類別中的兩個附加條件是:

(1)了解當前南非19個水管理區域決定性的流域管理結構及其作用和職責。

(2)研究中應該包括替代和適當技術的研究，以及對某些已建立的參數再估計，如:資源水質目標(RWQO)，因為該參數不適用于全流域。

應當承認，某些背景條件需要借助大的，有時甚至是國家級方案來決定，因此可能需要一定的時間才能確定。需重點注意的是，盡管模型運行不依賴這些已經確定的背景條件，但是如果這些背景條件一旦確定下來，即可以顯著增強模型持續運作的能力。同時還能有助于實現模型的更大范圍、更低成本的應用。

在定義原則和背景條件確定以后，重點就是誰是“管理者”。部分問題在于水質管理職責通常處于一個較高的水平，并基于各個機構。為分解這個問題，建立了管理單元的概念以及適宜這些單元的框架。

3.4 管理單位及管理框架

本文中一個管理單元即指一個地理區域。該區域不一定是同質或連續的，但因具有用水水平“低”的共同特點和水質“高”水平管理的機構責任，而被作為一個單元進行管理。許多確定的管理單元與現已成立的機構，如直轄市、流域管理機構或用水協會達成密切合作。對應于管理單元類型，有以下4個級別的管理。

(1)社區。記住，這里的社區從某種意義上來說，是指對其地理區域內的水質水量具有共同利益的一群人或一些組織，社區式管理可以包括任何內容，從單個工廠到一個小村莊(非正式的或其他方式)，再到參與灌溉計劃的農民。

(2)直轄市。在南非，設立水服務管理局(WSA)的直轄市有責任給管轄區內的居民供水，且大多數市政當局對污水的處理和排放也負有責任。這就意味著盡管他們對水質標準存在制度問責，但往往又缺乏有效管理這些過程的能力。此外，除了水務部門(DWA)，目前缺乏報告相鄰直轄市間水質情況的正規機構。

必須指出的是，不是所有的直轄市都是這種情況，有些直轄市具有很強的管理能力(和績效結果)，同時與其他直轄市和流域管理機構一起實施了非正式的報告機制，然而這并不規范。

(3)流域。目前南非劃分有19個水管理區(WMA)，這些水管理區由一個或多個流域組成(有些多至8個流域)。依據國家水法(WA，1998)，這些地區受管于流域管理機構(CMA)或水務部門(若流域管理機構未成立)。流域管理機構對其管轄區內流域的水質具有機構職責，可通過貫徹區域內所有水資源的資源水質目標進行管理。

然而，建立所有的資源水質目標是一個長期的過程，且實施進展緩慢。盡管立法程序不完整，在這個模型中，作為一個管理單元的一個流域管理機構或甚至是在流域層面上的一群用戶，會因此開始水質管理進程。管理單元適用于單個流域或水管理區邊界圈定的流域群。

(4)區域/國家。這種水平是指區域(或省)邊界(那些并不總是符合流域邊界)和國家邊界。依據國家水法(1998)和水服務法(1997)，這里存在明確的制度責任;同時在該尺度下的模型，背景條件變得越來越重要。考慮到概念還處于相對初級階段，模型目前還沒有在此管理水平下進行測試。

管理框架的基本前提是將IWQM分解為易處理的區域，以此將管理單元之間的報告簡化為簡單的“是”(質量和數量參數都能滿足)或者“不是”(參數不能滿足)。

這種方法需要進行有效的審計，不過是以相鄰管理單元互相審計的方式構成。更確切地說，如有需要，管理單元負責審計進入其地理范圍內的水質和水量，然后報告給管理的下一級;以及相鄰水源地的上游管理單元。

通過可應用到模型各層面上的簡單通用業務流程，表明“怎么”成為模型重點。

3.5 IWQM業務流程

業務流程可定義為完成特定活動的一個過程。本文指的就是IWQM。就意義而言，IWQM業務流程中的各類要素可通用于各管理水平或各管理單元，因此業務流程的每個方面都必須顯現在各個管理單元中。然而，各要素的細節將根據管理單元的類型而有所不同。常用的IWQM業務流程如圖2所示。

圖2 IWQM的通用業務流程

考慮到與管理單元有關的特定原則和背景條件，IWQM的最終目標是在一個特定的管理單元內達到特定的目標。如何實現?可以通過多種工具，例如直轄市的水安全計劃(世界衛生組織(WHO)，2005)或者工業綜合水和廢物管理計劃(IWMP)(水務部門，2008)。

首先，重要的是建立一個管理機制。IWQM的管理機制必須包含特定的元素，這些來源于世界衛生組織水安全計劃。然而，正如前面提到的，水安全計劃并不適用于管理范圍內的每一種情況。

但是，每個工具中都必須包含特定的元素:

(1)風險評估/風險分析;

(2)風險管理;

(3)應急計劃。

危害和風險評估將確定對各管理單元業務流程實施極為重要的關鍵風險因素和關鍵控制點。業務流程以績效目標(每個管理單元的具體目標)和關鍵控制點為基礎，其中績效目標必須設置關鍵風險因素(CRF)以及必須被各管理單元識別的關鍵控制點。

一個關鍵風險因素被定義為一個點或者一個過程，如果發生故障，關鍵控制點的績效目標將不能實現。關鍵控制點被定義為一個風險，同時需要技術目標措施/參數范圍。這通常是由監管控制來定義，且通常是一個監測點(雖然不一定是水樣監測點)。

管理單元內可能需要設立關鍵控制因素或關鍵控制點的區域，比如有污水處理廠(或污水處理廠的不同點)、市級水庫或泵站、工廠洗衣間的排水系統，甚至多個農場肥料使用的管理處。

執行管理機制的關鍵任務需要具有一定的技能。若管理單元中不能提供技能培訓，則下一級管理單元應提供相應的支持。任何情況下，當一個管理單元成立后，普遍提高對IWQM和特定管理單元實施過程的認識很有必要。技能評估將決定需要進行培訓和支持的地方，以及采取何種形式的認識活動。

管理單元的細節將決定水質達到績效目標所需的管理工具類型，這些績效目標由管理單元自然面積內的每個關鍵控制點確定。在較大的管理單元中，關鍵控制點將出現在其中較小的管理單元的邊界。例如，城市管理單元將在社區或用水戶協會管理單元邊界設立關鍵控制點，而不是在較小的單元內部管理這些關鍵控制點。

業務流程中一個比較關鍵的方面是管理單元中信息流的明確定義，它確定了這個管理單元將其是否實現績效目標報告給鏈中的其他管理單元進入管理單元的信息流還涉及與其他管理單元默認相關的審核和實施機制，如最小流量退出管理單元的規則;或者制度審核機制，如取水許可證條件的監督或城市工業廢水排放許可證。

業務流程中，最后也是最重要的方面是問責追蹤。在模型中作為一個管理單元，一個特定的人(或被諸如用水戶協會或愿意為目標承擔責任的人的授權)必須簽名作為目標管理單元的責任人。對該簽名不授予制度問責的理解是非常重要的，換句話說，沒有人可以就不滿足績效目標提出訴訟。

然而，每個管理單元必須同意他們對管理鏈中的其他用水戶是有責任的，以確保當目標不太可能被滿足時報告給相關的居民。這是具有相互影響的用水戶之間的共同理解，旨在喚醒“每個人都在下游”和“每個用水戶都是水的管理者”的理念。

4 IWQM模型在布里德河流域上游的應用

IWQM模型目前正在南非開普省西部的布里德河流域進行測試，隨后將細化。該流域隸屬于布里德水管理區域和布里德河當地直轄市。

流域內主要用水戶為葡萄農場、葡萄園、城市用水，包括非正式居民用水和污水處理廠，諸如寵物食品生產企業和釀酒廠之類的各個行業，以及養雞場和養豬場。和這些用戶相關的主要問題是，因其生產而造成的農業和工業擴散性污染;從城市正式和非正式區域造成的面源污染;由工業和污水處理廠造成的點源污染。

分析中，給出了每個管理單元中的關鍵風險因素和關鍵控制點的一些例子，以說明上述定義的關鍵風險因素和關鍵控制點之間的關系。例如，如果關鍵風險因素1的目標不能滿足，那么潛在的地下水污染可能會給那些將地下水作為生活用水的用水戶帶來潛在的健康風險。同樣，如果關鍵風險因素2的目標不能滿足，那么海克斯河的潛在污染將會更加嚴重(關鍵控制點2的目標將不能滿足)，而且潛在富營養化將會增大對下游用戶的影響。

表1說明了處于較低水平的管理單元的關鍵控制點(例如關鍵控制點2)可能成為更高層次的管理單元的關鍵風險因素(如關鍵風險因素4)。應注意，在管理單元范圍內，必須報告內部的關鍵風險因素。當管理單元穿過比一個養雞場更大的地理區域時，就變得特別相關。

另外，表1還表明了一個管理單元怎樣審核另一個管理單元。在上述的例子中，處于較低層次管理單元的關鍵控制點成為更高層次管理單元的關鍵風險因素，然后較低的管理單元會向下一級管理單元報告關鍵控制點的結果。下一級不需要每次都對結果進行審核，但只要需要就得審核。這樣也減少了取樣。

表14個管理單元確定的關鍵風險要素和關鍵控制點示例

5 結論

IWQM方法在建立一個水平和垂直報告框架時，將水管理劃分為較小的管理單元。模型的另一個優點是水質責任是基于較小地理面積的，而且相鄰區域(水平責任)和管理下一層次的責任是隨著管理單元的建立而建立的。這允許水質責任集中在較小的管理單元，而不是擴散到更高的管理層次。換句話說，使所有用水戶意識到對南非水資源保護和利用帶來的影響自身負有責任。

布里德河流域上游不同管理單元上的關鍵風險因素和關鍵控制點的識別結果表明，管理框架的不同層次和管理單元的不同類型都是可擴展的。該過程的復雜性在于細節，而不是過程本身，因此較大的管理單元必定會有更多的關鍵風險因素和(可能的)關鍵控制點。

最初實施階段中出現的結果是:如果轉換成一個基于Web系統中的不同管理單元可報告的內容，貫徹實施的力度就會大大增強。當然，不是所有的管理單元都將有權限獲取將數據輸入系統，并從中獲取報告的技術，但是模型的上層一定可以。

從沒有權限獲取技術的系統中收集數據的系統(例如管理監控系統或MOMS)，應綜合考慮模型的實施過程，并預留足夠的反饋余地，以確保報告到達所有的管理單元，即使他們沒有操作網絡系統。

最后，IWQM方法允許將水質信息打包呈獻給廣大用戶，同時向管理單元簡要報告是否在關鍵控制點規格范圍內提供信息，而不是通過管理鏈將廣泛的技術報告傳給國家層次。

在基于良好水質的前提下，可以在更大的范圍內提高公眾的水質保護意識，同時也可以在當地通過責任分攤使“人人”都參與管理。