新形勢下基層央行履行金融穩定職能面臨的挑戰、困境與對策選擇

●王磊

新形勢下基層央行履行金融穩定職能面臨的挑戰、困境與對策選擇

●王磊

全球金融危機以來，經濟金融運行復雜性進一步加大，各國央行紛紛加大力量維護金融穩定。當前作為我國央行分支機構的基層人民銀行在履行維護金融穩定職能時，仍然面臨眾多的挑戰和困境。如何提高基層央行維護金融穩定的履職能力，是當前需要研究和探索的重要課題。

基層央行 金融穩定 挑戰 困境 對策

當前，國內外經濟低迷增長，國內金融改革與創新加快，廣大地市和縣域地區各類經濟金融矛盾和問題相互交織和疊加，基層央行難以有效監測、化解、處置金融風險，維護區域金融穩定面臨著眾多的挑戰和困境。如何提高基層央行維護金融穩定工作的履職能力，確保轄區金融業穩健運行，顯得十分重要。

一、新形勢下基層央行履行金融穩定職能面臨的挑戰

當前基層央行維護金融穩定工作面臨著諸多挑戰，既有經濟金融運行中的風險隱患積聚，又有識別和化解風險的低效率，還有受金融改革和創新節奏加快的新沖擊。

（一）當前基層地區隱藏著眾多風險隱患，影響區域金融穩定

一是部分領域和行業受國家政策調控影響大，風險突出。受政府融資平臺清理規范，一些地市縣域政府財政支持力度有限，融資平臺貸款償付風險加大。在繼續嚴格執行房地產市場宏觀調控的背景下，部分控制成本能力較弱、資金實力不強的房地產企業財務狀況有所惡化。受國內外經濟增速放緩，訂單減少，生產成本上升，產能過剩等因素的影響，船舶、光伏、紡織等行業中的部分企業出現停工、半停工情況，生產經營較為困難。

二是銀行業金融機構潛在風險不容忽視。部分農村法人機構管理不夠規范，信貸臺賬缺失、貸款手續不全、合同管理不嚴、風險管理流于形式等現象依然存在，信貸資產質量出現下滑態勢。一些農村信用社、村鎮銀行，客戶、行業貸款集中度、存貸比偏高，流動性風險較大。另外，商業銀行表外業務資金最終大都流向信貸政策限制領域，隱含風險不斷積聚。

三是證券行業經營風險加大。受宏觀經濟下行，原材料、人工成本上漲等因素影響，部分地市縣域上市公司出現持續經營虧損。基層地區證券公司產品同質化競爭嚴重，盈利模式單一，經營具有高度的不穩定性和周期性。部分中小證券公司采用不正當競爭方式爭奪市場份額，個別營業部違背監管規定，使用過低傭金爭奪大客戶，部分經紀人無執照展業或多人掛靠一個執照開展業務、代客理財。

四是保險市場秩序混亂。部分保險公司重業務拓展輕風險管理，人員變動過于頻繁，險種結構不平衡，盈利能力持續下降，業務增長不容樂觀，違規經營現象較為普遍。部分保險公司不嚴格執行審批備案條款，費率、手續支付不規范。還有一部分公司不履行告知義務、高保低賠、銀保銷售不規范、給予客戶傭金回扣和代客戶簽名。一些壽險公司因“保單受益低，到期給付慢”等，而引發的滿期給付客戶吵鬧事件時有發生。

五是非銀行融資機構蘊含風險隱患較大。近年來，地市、縣域非銀行融資機構獲得快速發展，違規經營現象較為普遍。部分融資性擔保公司對外放貸違規募集資金，有的辦理完注冊驗資手續后立即抽走資金，有的擔保資金使用不規范，用于投資固定資產或民間借貸。部分小額貸款公司違規募集資金，公司治理制度不完善、股東關聯交易多、貸款集中度高。部分農民資金互助合作組織跨區域經營，沒有建立規范的財務報表制度，未按規定提取風險準備，抗風險能力較差。一些典當行超范圍經營，變相吸收存款或高息集資，違規發放貸款。

（二）基層地區監管體系不健全，降低了及時識別和化解金融風險的效率

當前基層地區金融監管體系建設遠落后于金融業實際發展。不夠健全的監管體系，致使基層央行難以及時有效掌握風險信息，降低了及時識別和化解金融風險的能力和效率。目前絕大多數地市和縣一級沒有證監會、保監會派出機構。銀監會派出機構也僅設立到地市一級。跨行業、跨地區、跨機構的金融監管更是處于“真空”狀態。同時，對于近年來發展較快的農民資金互助合作組織、融資性擔保公司等具有融資功能的非金融機構，受人員、專業經驗和法律地位的限制，導致部分機構違規經營行為難預防、難調查、難取證、難監管，在很大程度上加劇了基層地區金融風險。

（三）金融改革與創新為維護區域金融穩定帶來新沖擊

黨的十八屆三中全會后，金融改革和金融創新的力度明顯加大。隨著市場規則、市場主體、市場行為、市場環境的變化，必將進一步提高金融業活躍程度，但同時也必然給現有的金融體制帶來一定程度的沖擊，為維護區域金融穩定帶來新的挑戰。一是利率市場化的深入推進，利差收窄、盈利空間縮小，沖擊中小法人金融機構傳統的經營方式、盈利模式和生存空間。二是降低金融行業準入門檻，鼓勵民營資本參與銀行業，村鎮銀行、金融租賃公司、小貸公司等新型銀行和金融組織可望得到加速發展。民營資本大量進入金融領域，如果沒有相應的監管措施及時跟進，加大基層地區風險隱患。三是互聯網金融的快速發展將影響傳統金融。信息科技特別是云計算、大數據、移動支付等的快速發展為互聯網與金融深度融合提供了重要支撐，同時也帶來新興金融主體的企業性質、資金來源、授信依據、準入門檻等多方面與傳統金融較大差異，以及網絡本身的風險，會加大金融風險爆發的可能性。

二、新形勢下基層央行履行金融穩定職能面臨的困境

地市縣域人民銀行擔負著維護金融穩定的重要職能，但由于受到內外部多種因素的影響，履行職能時面臨眾多困境。

（一）現行金融穩定立法不夠完善，增加基層央行維護金融穩定工作難度

一是現有金融穩定的相關規定過于原則，可操作性不強。《中國人民銀行法》雖然明確規定了維護金融穩定是中國人民銀行的職責，但并沒有相應地規定履行職責所需要的有效、完備的配套措施或手段。人民銀行內部也沒有出臺維護金融穩定的實施辦法和操作規程。當前各級人民銀行的金融穩定工作都在自我摸索，各具特色，還沒有形成統一體系。這加大了基層央行依法維護地方金融穩定的難度。

二是融資性組織機構的市場監管信息共享嚴重滯后。目前，典當行、擔保公司、小額貸款公司、農民資金互助社的準入完全受制于地方政府行政監管，缺乏法律層面上信息共享和溝通的規定，導致基層央行難以及時準確掌握這些與金融業關聯度極高的行業運營狀態。

三是金融機構風險評估與預警機制在基層地區不健全。基層央行在實際工作中主要憑借以往的監管經驗對金融機構的風險狀況、程度進行判斷、分析和識別。這種粗略的工作方式，不能及時有效、準確地反饋風險信息狀況，難以適應日益復雜的金融形勢要求。

（二）沒有建立自上而下的協調機制，增加了基層央行維護金融穩定工作的協調難度

維護金融穩定是具有宏觀性和全局性的工作，涉及領域廣，需要協調的部門多，工作難度大。由于沒有建立自上而下、統一的工作協調機制，基層央行與當地監管部門、金融機構、地方政府及相關職能部門之間憑借“地緣、人緣”關系開展協調協作，缺乏有效的溝通和協作機制。

一是部分地區基層央行與地方政府的金融穩定工作協調還不順暢。主要表現為，地方政府重點關注地方經濟建設，關注信貸資金對當地的投放量，而對金融業本身的發展沒有建立有效規劃，沒有與當地產業經濟發展相融合，以地方政府為主導，人民銀行為牽頭，各部門配合的協調機制難以形成。

二是基層央行與監管部門信息共享機制推動困難。只有微觀審慎監管將風險防范關口前移，做好嚴格監測、預警約束、措施到位，宏觀審慎維護區域金融穩定才能保證。但在基層地區實際工作中，由于微觀審慎監管與宏觀審慎分析難以有效結合，定期信息溝通共享不到位。

（三）快速發展的金融業務與松散的聯合監管機制矛盾，難以促成基層地區形成維護金融穩定工作的合力

隨著我國經濟快速發展和金融改革力度持續加強，區域性銀行、證券、保險業務法人機構及其分支機構在基層地區分布增多，小額貸款公司、村鎮銀行等新型農村金融機構不斷出現，經濟金融發展的跨區域性、交叉性加劇。這對金融風險聯合監管提出新的要求，需要一個更加緊密的區域穩定聯合監管機制。而目前聯合監管機制松散，跨區域、跨市場的金融管理信息交流和風險預警通報不健全，難以形成齊抓共管、協調聯動、合力監管的工作局面，難以形成多部門聯合維護區域金融穩定的工作合力。

（四）金融穩定工作專業性要求日益提高，與基層央行工作人員素質結構存在矛盾

金融穩定工作不僅要分別對單家金融機構、單個行業風險開展風險評估，還要對各個領域監管信息進行整合和綜合研判，而且要對金融創新業務的關聯性風險及其傳導影響進行整體把控，因此要求工作人員具備較高的業務素質。但當前基層央行缺乏相應的制度配套，無論在組織機構設置方面，還是在人力配備方面，均無法滿足這一需要。一方面，由于基層央行履行金融穩定工作的職能部門主要是貨幣信貸管理部門，沒有單獨設立工作部門，對維護地方金融穩定的人、財、物投入不夠，使金融穩定工作處于兼職、分散、非獨立狀態，難以達到應用效果。另一方面，基層央行干部隊伍，尤其是縣支行，年齡老化，綜合性高素質人才欠缺，難以滿足工作需要。

三、新形勢下維護區域金融穩定，推動金融業穩健運行的對策選擇

基層央行要在上級各相關部門的支持下，樹立宏觀金融管理理念，完善工作機制，堅決守住不發生系統性、區域性風險的底線。

（一）加快完善金融穩定立法，為基層央行開展金融穩定工作提供法律保障

金融穩定法律的建立健全對金融穩定體制能否發揮作用至關重要。

一是完善金融穩定法律體系。構筑全面、系統的金融穩定法律體系，以法律形式確定中國人民銀行在為維護金融穩定工作中的權威性和主導地位，理清涉及金融穩定的相關機構和政府部門的具體權責，并作出法律性規定。使各級人民銀行在維護地方金融穩定工作中有法可依、有章可依。

二是加強金融穩定制度建設。盡快推出存款保險制度可在金融機構經營困難或面臨破產時，提供債務清償保證，維護存款人信心。完善最后貸款人制度，明確對問題金融機構救助標準、操作規程以及全方位多層次的救助手段，降低道德風險，緩解中央銀行壓力。完善金融機構市場退出機制，規范市場退出的程序和方式，弱化政府行政干預，防止個別機構的風險演變成系統性風險。

三是增強金融穩定法律法規可操作性。明確人民銀行及其分支機構維護金融穩定職責的具體工作要求，對職能進一步細化。賦予人民銀行履行金融穩定職責的必要手段。明確維護金融穩定的法律責任，既要對人民銀行及其工作人員失職、瀆職等行為作出明確規定，也要對地方政府、各級地方政府部門、金融監管當局、社會團體、金融機構等在金融穩定工作中的失職、瀆職、不配合甚至犯罪等行為的法律責任給予明確，便于形成金融穩定工作合力。

（二）構建一個平臺、兩大制度、三項機制，完善基層金融穩定工作框架

基層央行要爭取地方政府對防范化解金融風險工作的重視和支持，實現區域金融穩定地方政府負責制，逐步將防控系統性金融風險納入地方經濟建設中。

一是致力于金融穩定工作平臺建設。構建一個在地方政府統一領導下，把人民銀行、金融機構、地方經濟主管部門以及司法部門、媒體等各方人員聯系在一起的金融穩定工作平臺。能夠開展定期化、制度化高層會議，交流對轄區經濟、金融形勢的看法，協商經濟金融運行中的重大問題，分析金融風險狀況，研究制定風險處置預案。在發現重大風險隱患尤其是跨部門、跨市場風險時，各成員單位能夠進行聯合檢查、調查，避免監管真空。

二是建立金融穩定工作信息員制度和季度例會制度。通過信息員制度定期了解金融機構改革、運行和風險情況。如本年度出臺的重大金融改革措施；改革進程中存在的主要問題和風險隱患；金融機構安全性、流動性等主要風險指標的變化及原因。通過季度例會，定期共同研判形勢，交流溝通各自領域的情況，討論下一步工作措施。

三是要建立健全風險處置、激勵約束、打擊非法金融工作機制。在金融風險的處置機制方面，及時識別并化解處置各類金融風險，對重點金融風險實施嚴格監控，有效防止風險傳遞和蔓延。在金融業發展激勵約束機制方面，運用財政獎補資金建立正向激勵機制，督促和引導金融業自覺增強抵御金融風險的能力。在打擊非法金融活動工作機制方面，推動有關部門按照“屬地管理”和“誰主管、誰牽頭、誰審批、誰負責”的原則，嚴格履行監管職責。

（三）加強經濟金融風險監測，有效防范金融風險

基層央行要從國家金融安全高度加強對轄內經濟金融整體風險的監測、預警和報告，及時分析研究轄區經濟金融運行情況和存在的問題，及時發出預警，并制定和實施相應的對策。聯合地方政府相關職能部門，加強關注擔保、典當、小貸公司、農民資金互助組織等非銀行融資機構的經營及風險狀況。評估和研判非銀行融資機構與銀行存貸款及其表外業務、房地產市場、民間融資以及非法集資等之間的業務交叉和風險傳導，以及對轄區金融穩定的影響。

（四）加強金融生態環境建設，夯實金融穩定基礎

基層央行要致力于健全“地方政府領導，人行牽頭、部門聯動”的工作機制，推動金融生態環境創建工作開展。推動地方政府不斷豐富創建工作機制和內容，加強財政政策與金融政策的協調配合。支持和幫助金融機構尤其是地方法人機構改革、發展與穩定運行。杜絕行政干預，強化司法保護，形成依法維護金融債權的合力。積極配合有關部門規范金融市場秩序，凈化金融發展環境。

（五）健全工作機構，整合資源，增強金融穩定工作的保障

基層央行維護金融穩定，也需要加強人民銀行自身內部建設，健全工作機構，提升整體工作能力和水平。

一是要盡快批準基層人民銀行設立獨立的金融穩定部門。將具有豐富工作經驗和專業技能的人員調整充實到金融穩定工作崗位，承擔日常信息收集、匯總、分析和風險預警及提示等工作，確保各項工作落到實處。

二是充分運用和發揮“兩管理兩綜合”作用。基層央行通過“兩管理兩綜合”工作開展，加強內部協調整合，提升中央銀行系統合力。適時開展專項執法檢查和綜合執法檢查，通過現場檢查和行政處罰，幫助金融機構規范業務經營，提升管理水平、增強防范金融風險的能力。統籌運用金融統計、征信、支付結算、賬戶管理、反洗錢、經理國庫、反假貨幣等人民銀行相關金融管理職能，充分發揮在防范金融風險、維護金融穩定中的重要作用。

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[3]張慶蓮，張麗麗.基層央行履職新模式面臨的困難[J].中國金融，2011（15）

[4]人民銀行資溪縣支行課題組.基層央行履行金融穩定職能的難點與對策[J].金融與經濟，2012（14）

[5]朱遠思.基層央行構建金融穩定機制的思考[J].當代經濟，2012（14）

（作者單位：中國人民銀行南通市中心支行 江蘇南通 226007）

F830.33

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1004-4914（2014）05-143-03