農地非農化的經濟機制分析

2014-07-16 07:27:06鐘國輝郭忠興

江蘇農業科學 2014年3期

鐘國輝　郭忠興

摘要：通過構建農地非農化理論模型，從農地非農化過程中的直接參與者農民、地方政府以及土地需求者來分析農地非農化的經濟機制，結果發現，農民將農地非農化的意愿由農產品價格和農業生產技術決定，誘致地方政府將農地非農化的因素包括土地出讓金和土地補償費等，驅動土地需求者農地非農化的因素有房屋銷售價格和企業生產技術。因此，為防止農地過度非農化，應調整現有土地補償方式及農地非農化后的土地收益分配機制，明晰土地產權，提高農產品價格。

關鍵詞：土地經濟；農地非農化；參與者；經濟機制

中圖分類號： F301.2 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）03-0368-03

農地非農化是一個全球性現象，全世界建設用地（建成區和基礎設施區）大致以每年1.2%的速度增加[1]。改革開放以來，伴隨經濟增長和產業結構的調整，我國土地利用結構發生了巨大變化，大量土地從農業部門轉移到非農產業部門，造成耕地資源的大量損失，即所謂的農地非農化趨勢[2]，因此，我國實行了土地用途管制制度，對耕地實施特殊保護，管控農地非農化的進程，以抑制農地過速非農化。據《中國國土資源統計年鑒》記載，從1999年至2008年10年間我國約210萬hm2耕地被轉為建設用地。這期間，我國經濟增長取得了令世界矚目的成就，但緊張的人均耕地資源已經成為經濟低質量高速增長的一個危險信號[3]。我國要以占世界10%以上的耕地養活占世界22%的人口，人地矛盾特別突出。隨著經濟的發展和人口的增加，耕地還將大量減少，糧食問題將越來越嚴重[4]。

農地作為人類不可代替的自然資源，其數量和質量的特性決定著一個國家或地區社會經濟的可持續發展[5]。如今，協調好經濟發展和農地保護的矛盾是實現我國可持續發展戰略的重要基礎，而農地非農化又是這一矛盾的焦點。本研究將從農地非農化過程中的市場直接參與者農民、地方政府和土地需求者來分析農地非農化的經濟機制，深入理解經濟增長與農地部門之間配置的規律，辨別農地非農化過程中起主導作用的因素[2]，以期為防止農地過度非農化提供有益的思路。

1 農地非農化與過度非農化

隨著經濟發展和產業結構調整，農地非農化是一個必然趨勢，是土地資源配置的結果，因此農地非農化的進程是不可逆轉的。吳次芳等認為農地非農化是土地利用結構動態變化過程的組成部分，是土地這種稀缺性資源在社會化大生產各部門間競爭配置的結果[6]。曲福田等認為農地非農化是由供給影響因素、需求影響因素和制度影響因素推動的[2]。土地作為一種稀缺資源，無法同時滿足社會經濟發展的所有需要[7]。農地的邊際收益要小于建設用地的邊際收益，邊際收益較低的土地利用必然向邊際收益較高的土地利用轉化，當城市現有土地供給不能滿足新增建設用地需求時，就只能通過農地非農化來新增建設用地。因此，農地非農化是由于土地資源的稀缺性，在參與者的作用下由農地資源轉變為非農建設用地。

經濟當事人的行為不反映在市場交易之中的某種方式影響到另一個當事人行為時，就會產生外部性[7]。農地利用的效益不僅包括土地產品的直接性生產效益，還包括糧食安全、生態保護、空氣清潔、水資源涵養及優美景觀等外部性效益。我國人均耕地少，人口多，土地利用的外部性十分明顯[8]。由圖1可見，如果農地與非農用地之間可以自由轉換，那么在只考慮農產品直接收益、農地利用沒有外部性的前提下，即當MR=MR2時，兩者相互轉換在K2點達動態平衡；在考慮土地利用外部性的前提下，當MR=MR1時，兩者的相互轉換在K1點達動態平衡。進而推斷，當農地非農化數量超過Q0時，意味著在農地非農化過程中沒有考慮農地利用的外部性，此時存在農地過度非農化現象。

2 農地非農化驅動因素分析

2.1 農民

農地具有生態及糧食安全等有利的外部性，但農民利用土地僅僅是從事農產品生產，并沒有因農地有利的外部性而獲得其他經濟收益，因此，當農地轉為建設用地時，農民損失的成本等同于利用土地所獲得的農產品凈收益。依據土地使用權永久不變，農民凈收益Rf為：Rf=（p·q-c）/i，式中：p為農產品價格；q為年生產農產品數量；c為年投入成本；i為折現率。由于q、c的大小直接取決于農業生產技術，假設i不變，農產品凈收益則由農產品價格與農業生產技術決定。由于農民的邊際成本等于農產品的邊際凈收益，因此，農地非

農化過程中農民的邊際成本由農產品價格與農業生產技術決定。從農產品價格看，我國農產品價格在持續提高，但相對于工業產品而言，價格仍相對較低，農民從自身經濟利益考慮，較低的農產品價格會激勵農民將農地轉為建設用地。從農業生產技術看，較高的農業生產技術會提高農產品生產產量、降低投入成本，改革開放以來，我國土地相對密集型作物的勞動投入減少了40%～53%，機械投入增加了3～6倍，勞動相對密集型作物的生產在保持較多勞動投入的基礎上，生產技術向提高產量、質量與收益的方向發展，因此，無論是土地密集型作物還是勞動密集型作物，其生產技術均朝著提高單位面積產量與收益的方向發展[9]，生產技術的提高會減弱農民將農地非農化的意愿。

農產品價格與農業生產技術提高都會增加農地非農化成本而降低非農化，但與建設用地邊際收益比較，農地邊際收益相對較低，只要土地市場對建設用地的需求價格高于P1，農民就有意愿將農地非農化，從而MPCQ2，這將可能導致農地的過度非農化（圖2），而農民沒有獲得土地利用外部效應中的直接經濟利益。

《土地管理法》規定，國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。擅自將農民集體所有土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。因此，雖然相對較低的農地邊際收益會激勵農民將農地非農化，但在農地非農化過程中，農民幾乎沒有發言權。在農地非農化過程中，農民只起促進作用，并不起決定作用。

2.2 地方政府

我國農地非農化不是由土地所有者集體經濟組織與土地使用者直接進行交易的，而是由地方政府首先向集體經濟組織征收土地，然后由地方政府作為唯一的土地供給者在土地一級市場通過招標、拍賣、掛牌等方式，將國有土地使用權出讓并獲得土地出讓金。分稅制改革以來，土地出讓金已成為地方政府的一個重要收人來源。2007年，我國土地出讓金總額約1.2萬億元，占地方財政收人的51%[10]。在農地非農化過程中，地方政府依據《土地管理法》規定，征收土地僅按照被征收土地的原用途給予補償，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，補償依據為耕地被征收前3年平均年產值的倍數進行計算，并且補償倍數最高不得超過30倍。在整個過程中，地方政府成為農地的唯一購買者和土地一級市場的唯一供給者，合法占有農地非農化過程所帶來的收益，并直接控制著農地非農化的進程[6]。王小映等通過對江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省新都區調查研究發現，農地在非農化過程中，征地補償的具體執行標準過低，政府可取得的土地增值收益空間過大[11]。地方政府相對獨立的區域經濟利益決定了其在農地保護行為上具有“經濟人”理性的特征，即在農地保護這個具有公共產品特性的行為上也存在搭便車的動機，為發展地方經濟具有使農地過度非農化的意愿[2]。趙翠薇等在分析我國經濟成熟區、經濟成長區和經濟欠發達區經濟差異特征的基礎上，以1999—2002年耕地面積統計數據為基礎，采用相對指標（耕地減少率、耕地非農化率）與絕對指標（耕地建設占用總量和人均占用量）考察耕地減少狀況，認為耕地非農化率與經濟發展之間存在著良好的正相關關系[12]。因此，地方政府從經濟利益出發，具有將農地非農化的傾向。由于在土地一級市場的壟斷地位以及依據《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，農民不得擅自將農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，這也使得地方政府在農地非農化過程中起決定作用。

地方政府在農地非農化過程中，支付的成本除土地補償等費用之外，還包括土地前期開發所支付的成本。因此，地方政府的邊際成本主要由土地前期開發成本與土地補償費用等決定，但二者都只是在農地非農化過程中產生的經濟成本，并不比包含農地利用過程中有利的外部效應，因此，MSC>MGC，一旦土地市場對建設用地的市場需求價格高于P2（圖3），必然會誘致地方政府征收土地以獲得收益，從而可能導致農地的過度非農化。

2.3 土地需求者

土地不僅是經濟發展不可或缺的投入要素之一，也是人類生存和發展的基礎。不同土地利用類型之間競租能力的變動會引起土地資源配置的變動。土地資源將優先配置給承租力強、收益較高的產業和部門[13]。由圖3可見，當農地的邊

際收益低于建設用地的邊際收益時，更多的土地資源將會配置給建設用地，導致農地非農化。假設土地需求者利用建設用地進行生產的生產函數為：q=f（m，x），其中q、m、x分別為總產量、建設用地、其他生產要素，如果產品價格為p0，在市場競爭性條件下，土地需求者的邊際收益將等于產品價格，即MR=p0；土地需求者的成本函數為：c=p·m+w，其中p、w分別為土地市場價格、其他要素成本，則邊際成本MC=p+w′，在競爭性市場條件下，邊際成本等于邊際收益，即w′+p= p0。

由于其他生產要素成本與生產率有關，因此產品價格和生產技術越高，土地需求者能承受的土地市場價格也越高，而企業所能承受的土地市場價格越高，越可能導致農地非農化。當PP>MPC，雖然農民有意愿將農地非農化，但由于P低于地方政府的邊際成本，而地方政府在農地非農化過程中起著決定作用，因此，此時農地非農化的可能性不大；當P>P1時，P>MGC>MPC，農民與地方政府都有意愿將農地非農化，并且當非農建設用地Q>Q2時，就出現了農地過度非農化現象（圖4）。

3 小結與討論

從市場直接參與者的角度分析農地非農化的經濟機制，認為農民在農地非農化過程只起促進作用，地方政府與土地需求者起決定作用（圖5）。隨著生產技術的發展，農業生產技術的提高會降低農民的邊際成本，從而降低農民將農地非農化的意愿，而企業生產技術的提高，也會降低企業的投入成本，使得企業有能力承受較高的土地市場價格，導致農地有非農化的傾向。由于土地的有限性及我國城市化進程的不斷加快，農產品價格與房屋銷售價格必然呈上升趨勢，農產品價格上升會減緩農地非農化趨勢，而房屋銷售價格上升會加快農地非農化的腳步。對地方政府而言，高額的土地出讓金與較低的補償費會提高政府的凈收益，從而可能誘致地方政府將農地非農化。總體而言，當農地非農化的促進因素強于阻礙因素時，意味著農地具有非農化的趨勢。

在實踐中，追求經濟發展的同時忽略了資源成本，導致了農地資源的大量流失[14]，尤其我國農地利用存在社會保障等有利的外部效益，一旦農地非農化，因農地所承載的這些有利外部效益將消失。盡管說土地資源是可更新資源，但是，土地資源一旦投入非農用途，其可逆性較差，要恢復為農業用途，需要花費較大的轉換成本[7]。因此，為保護我國土地資源的動態平衡，應防止農地的過度非農化。

首先，從農民角度講，一方面應保障農民利益，提高征地補償費用。目前以土地年均產值的補償方式，導致農民補償費用偏低，而提高了地方政府在農地非農化過程中的凈收益。政府作為在農地非農化過程中具有決定作用的主體，將可能導致農地過速非農化。因此，在征地補償過程中不僅要考慮土地利用的直接經濟利益，還應考慮與農民有關的土地利用的外部性，例如農地對農民的保障性作用、農地維持農民現有生活方式的作用等。另一方面，應提高農產品價格。我國農產品價格較低，長期存在剪刀差現象，導致農地邊際效益低于建設用地邊際效益，農民從自身經濟利益出發，也會存在將農地非農化的意愿。

其次，從地方政府角度講，一是土地征收、出讓應符合法律法規；二是應公示土地出讓金的使用，做到取之于民，用之于民；三是地方政府應弱化在農地非農化過程中的作用，只起監督作用，不直接參與。

最后，從制度層面講，一方面應明晰土地產權，將土地利用的外部性內部化；另一方面應探索合理的稅收體制，調整因農地非農化而產生的土地收益分配關系。

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