利益分析視角下的公路班線客運集約化發展研究

何民+徐志輝+董仁+何保紅+楊軍

作者簡介：何民（1972-），男，教授，博士，主要從事交通系統分析與交通運輸管理研究。

摘要：公路班線客運集約化改革的難點在于利益關系的協調。在廣泛調研和深入訪談的基礎上，結合班線客運發展歷程及現狀，從利益分析的視角剖析了政府、企業、個體之間的利益訴求、利益沖突及利益博弈的內在機理，指出掛靠關系下企業與個體之間的利益爭奪是集約化發展難以推進的根源。研究提出以當前利益分配格局為均衡點的“實收配股”集約化發展改革方案，同時強調政府應轉變職能定位、完善相關政策，防止形成市場封鎖或壟斷。

關鍵詞：班線客運；掛靠經營；集約化；利益分析；實收配股

中圖分類號：F506文獻標志碼：A文章編號：1671-1254(2014)03-0067-06

Highway Regular Passenger Transportation Intensification Development

Problems from the Perspective of Interest Analysis

HE Min, XU Zhihui, DONG Ren, HE Baohong, YANG Jun

(Faculty of Transportation Engineering, Kunming University of Science &Technology, Kunming 650500, Yunnan, China)

Abstract:The coordination of interests relationship is the focus of regular passenger transportation intensification reform. On the basis of extensive investigation and in-depth interview, combining with the development course and current situation of regular passenger transportation, this paper studies the internal mechanism of interest appeal, interest conflicts and interest game between the government, the enterprises and the individuals from the perspective of interest analysis, and then points out that the fight for interests between enterprises and individuals under affiliating relationship is the root that prevents regular passenger transportation intensification development from advancing. The research therefore presents “paid-in share allotment” intensification development reform scheme based on the equilibrium of current interest distribution pattern, and emphasizes that government should transfer function orientation, improve related policies to prevent market barriers or monopoly formation.

Keywords:regular passenger transportation; affiliating operation; intensification; interest analysis; paid-in share allotment

一、公路班線客運集約化概述

公路班線旅客運輸（以下簡稱“班線客運”）行業的集約化發展，是通過對客運線路、客運組織與服務等經營要素的優化重組，實現高效低耗和服務結構優化。集約化發展是現代企業提高收益的一種基本經營方式，也是現代運輸企業的基本取向。

在西方發達國家和地區，經過并購、重組整合等途徑，道路客運企業陸續實現了集約化和專業化［1］。尤其是以美國為代表的道路客運已經實現網絡化和集約化，少數大型企業通過集約化發展，以提供高效率和低成本的優質服務占據了大部分市場份額，掌握了市場競爭中的優勢［2］。我國班線客運走集約化發展之路從政府部門、相關研究機構到客運企業也達成了廣泛共識，集約化發展的優勢及必要性在理論研究和一些案例中均得到了充分驗證。

提高道路運輸市場集中度是開展道路運輸集約化經營的基礎或先決條件［3］。2005年實施的《道路旅客運輸及客運站管理規定》中明確提出“鼓勵道路客運經營者實行規?；?、集約化、公司化經營，禁止掛靠經營”。雖然行業主管部門明令禁止，然而掛靠經營依然是當前我國班線客運行業的主要經營模式。由于大部分班線客運經營業戶都是以掛靠、承包、特許等形式的個體運輸戶，掛靠經營的實質并未改變。此經營狀態下車輛管理權、班線運營權及收益權等主要由個體業戶掌握，呈現“小、散、弱”的狀態，經營業戶固守運營線路致使線路結構得不到優化、客運資源無法高效整合，政府管理部門、客運企業與經營個體之間“權、責、利”關系錯位，安全監管無法有效落實、交通事故頻發，嚴重制約了班線客運行業的健康發展和服務質量提升。

集約化發展之路在理論分析和相關案例中均證明可顯著提高營運收入、社會效益及服務水平，但在實踐中卻進展緩慢，這與當前掛靠經營中存在的車輛產權爭端、班線運營權爭議及由此引發的利益沖突等問題密切相關。理順當前經營模式下的“權、責、利”關系，合理均衡各方利益進而尋求經營權與車輛產權的統一，是實現班線客運行業集約化發展的關鍵和難點。對此，有研究者提出了協商收購、作價入股、改制重組、企業戰略聯盟等方法［4-6］。這些方法在特定時期和局部地區取得了一定的成功，但常常由于缺乏利益平衡的公認基準，推廣困難。隨著利益矛盾的深化，需要尋求一種有效協調的新方法。

本文在對云南16個州（市）中的14個班線客運集團進行調研走訪及與行業管理人員、業內專家學者、企業及個體業戶代表30余次深入訪談的基礎上，從利益分析的視角剖析利益相關者的利益訴求、利益沖突及利益博弈的內在行為機理，結合班線客運經營管理歷程及現實利益格局，探析公路班線客運集約化發展對策，提出了按實際收益配股的利益平衡方法。

昆明理工大學學報(社會科學版)第14卷

第3期

何民，徐志輝，董仁，等：利益分析視角下的公路班線客運集約化發展研究

二、利益分析方法

利益分析是社會科學研究中的基本方法，對人類行為和社會現象有著很強的解釋力。利益分析是依據利益原則揭示人們社會生活背后的利益動因，找出利益關系所賴以表現出來的生產關系，然后從這種利益動因和利益關系出發來說明各種社會關系和社會歷史現象［7］，即從相關利益主體的利益關系著手，探究各種社會現象本質和根源的一種分析方法。

利益分析方法在公共管理中有廣泛的運用。運用利益分析的方法可以揭示公共管理中利益沖突和利益妥協的本質過程。通過規范利益主體之間的互動和合作，實現利益的相對和諧與均衡，促使公共利益和社會利益得到維護與增進。公共管理的利益分析框架主要包括利益主體及利益需求、利益實現方式、利益分配等內容［8］。

由于客運市場的特殊性及重要性，客運行業一直是我國公共管理領域的重點管控對象，政府管制是客運班線發展變革的主導力量［9］；另一方面，班線客運集約化發展問題關乎政府部門、客運企業以及個體掛靠業戶的切身利益，發展改革導致的利益沖突在所難免。因此，從利益分析的視角對班線客運集約化發展問題進行研究分析具有現實指導意義。

三、班線客運集約化發展問題的利益相關要素分析

掛靠關系依然是當前班線客運行業的主要生產關系，也是集約化發展的最大障礙。因此，對班線客運行業的相關利益分析都在此背景下展開。

（一）對掛靠關系的再認識

我國對客運班線及客運站經營實行嚴格的行政審批制度。從班線客運的發展歷程來看，掛靠經營是特定時期政府主導、市場有限作用下的產物。

改革開放初期，客運站、班線運營權掌握在國有企業手中，但其無力購買車輛進行經營。為解決運力短缺問題，政府積極引導個體購車進入客運市場，班線客運市場短期內得以快速發展。但隨著市場的逐漸飽和，二者互相抵制、惡性競爭導致客運市場秩序混亂、矛盾突出。政府部門為規范客運經營行為推行的“客運業戶經濟條件”準入制將這一矛盾公開化，直接導致國有企業“有場無市”、個體業戶“有市無場”。在此情形下，通過個體業戶購置車輛，出資使用企業線路經營權，并以合同形式將客車的行駛證、營運證冠以企業名稱的掛靠經營模式應運而生并廣為盛行。在國有企業改制過程中，掛靠關系被進一步固化，更促成了大批“政策性”的資質掛靠和企業掛靠。

隨著社會經濟發展以及掛靠經營在安全管理、產權糾紛、線路僵化等方面問題的不斷凸顯，2003年交通部明確提出禁止掛靠經營，班線客運集約化發展成為大勢所趨。從利益分析的角度來看，在特定的歷史時期內，掛靠關系順應了相關主體利益最大化的需求，客觀上促進了公路客運業的快速發展。但掛靠關系組合下的相關利益主體缺乏適應市場變動的利益分配調節機制，雙方為爭奪利益而對立并由此引發一系列問題。因此，如何化解利益對立狀態是破解掛靠關系、實現集約化發展的關鍵，需要以深入的利益分析為抓手。

（二）利益主體及利益訴求分析

1.政府部門的利益訴求。從公共管理理論及政府職能定位來看，政府部門是公眾利益和社會利益的代表，相關政策的制定必須以公眾利益和社會利益為出發點。政府利益即公共利益，政府部門是班線客運行業相關政策的制定者和執行者，在班線客運發展過程中處于主導地位，主要通過政策管控和市場調節實現其利益訴求。

當前掛靠關系與政府利益的沖突主要體現在兩個方面：一是掛靠模式下個體業戶自負盈虧、擁有實際的車輛支配權，政府部門對個體業戶偏重經濟利益、安全意識淡薄、責任能力較弱等問題。當出現嚴重安全事故時，不但嚴重考驗政府部門管理水平和公信力，往往還要承擔個體業戶無力支付的巨額事故賠償，嚴重損害政府部門利益和公共利益。二是為實現利益最大化個體業戶極力封鎖或壟斷班線客運市場，造成服務質量難以監管而下降、運力結構不能優化等問題，不符合社會優質高效服務的要求。

集約化發展既與當前生產力發展水平相適應，又能解決上述不利問題。因此，政府部門通過行政手段大力清理掛靠、積極推進集約化發展。

2.被掛靠企業的利益訴求。被掛靠企業是客運班線經營權的合法擁有者。在掛靠模式下，其收益主要來自掛靠收費以及在更新車輛、維修商指定、代理購買保險等代收代支行為中謀求一定的“差額”利益。由于經營權實際為個體業戶所使用，對客運車輛的管理控制難以有效落實。

根據相關法規，被掛靠企業才是稀缺的班線經營權擁有者，企業理所當然認為自己擁有經營管理的絕對話語權。隨著客運市場行情高漲以及企業資金、管理等各項“自營自收”條件的成熟，一方面企業有很強烈的意愿提高掛靠費用以增加收益；另一方面期望以較低代價將個體業戶清理出客運行業，實行“自營自收”，以最大限度地獲取行業利潤。但這無疑會引起個體業戶的不滿和抵制，極端情形下甚至引發罷運，難以實現預期的增收目標。

3.個體業戶的利益訴求。掛靠模式下，個體業戶作為直接承運者，通過向乘客提供服務獲得大部分的行業利潤，并直接影響和決定了班線客運行業的服務質量和水平。

從調研情況來看，經過多年炒買炒賣以及行業管理部門的嚴厲打擊，班線客運行業短期投資行為目前已經較少，而且短期投資與長期經營行為均建立在客車具有足夠長的經營期限以及一定預期收益的基礎之上，二者的利益訴求具有很大共性。因此，對個體業戶的利益訴求分析主要以長期經營為例展開。在掛靠關系中個體業戶形成了自己的一套思維邏輯：作為實際的班線客運服務者，擁有運營車輛就是擁有了班線客運的經營權。早期進入班線客運行業的個體業戶，其投入就是單純的車輛購置費。但大量后期進入的個體業戶投入的是經過“黑市”超賣的運營車輛，其高昂的投入被認為主要是購買了附加的班線經營權?，F實中其他人不可能隨意購車投入班線運營，足以證明自己擁有稀缺的線路經營權，只需按規定年限更新車輛即可不斷地取得運營收益。而且，早期的客運市場基本是靠個體業戶艱辛培育的，對客運市場有過一定貢獻，只要按照要求安全經營、提供服務，無論從法理還是情理上都不應該將自己清理出去。這套邏輯還得到相當一部分人的認可，因此有人敢于承受高出幾倍甚至幾十倍于車輛價格的代價，鋌而走險非法購買“擁有線路永久經營權的客車”。敢于“天價購車”的背后還隱藏著一個長久的利益期望：班線客運市場前景光明、班線經營權將持續增值，收益還會不斷上漲。

（三）利益內在矛盾分析

由于客運市場的結構性變化，掛靠維系的生產關系已經不能適應生產力發展的要求。無論從生產力發展水平、國家產業導向還是行業發展趨勢來看集約化發展都是大勢所趨。但是卻面臨掛靠導致的線路經營權與運營車輛產權如何統一的難題。

1從利益結構來看，集約化發展總體符合各方利益訴求。對政府部門而言，掛靠模式下政府承擔了按照“風險收益對等原則”本不應該承擔的安全風險和管理責任風險，實行集約化后新的統一整體可自行承擔相應風險和責任并促進運力優化和產業升級，有利于公共利益、社會利益的增進和維護；對企業和個體業戶而言，掛靠模式下企業對“少得可憐”的掛靠收入與其自認為絕對掌控線路資源的地位錯位嚴重不滿，謀求獲得更多的行業利潤。而個體業戶雖然對收益相對滿意，但對自己在業內實際控制經營權合法性卻不被承認的處境是不滿的，期望獲得法律認可和社會承認并實現可持續經營。集約化發展可以實現產權明晰，解決產權爭議并合理調配班線銜接、優化運力結構，有利于提升行業整體利潤和促進可持續發展，在不改變利益分配格局的前提下總體上對企業和個體業戶也是有利的。

2從利益博弈內在機理及調研各方態度來看，利益分配格局調整是企業與個體業戶利益沖突的根源。和柄全等采用演化博弈論方法對企業與個體的利益博弈進行分析，發現在博弈過程中出現（企業協商改革，個體不合作）和（企業強制改革，個體合作）兩種具有局部穩定性的策略［10］，揭示了協商改革個體不合作、強制改革引發個體罷運，是致使掛靠改革停頓、集約化發展陷入僵局的原因。然而，論文局限于討論當前行業發展狀態下的利益爭奪而忽視了集約化改革可使總體利益增加對雙方都有利的遠景。

利益矛盾不斷激化使得改革難度越來越大，而掛靠弊端進一步凸現卻使得改革更加迫在眉睫。在改革前期，企業往往通過向政府“要政策、找支持”，利用信息不對稱等手段對收購個體車輛實行“各個擊破”，謀求“按車作價，控股或完全收購”“直接控股”甚至直接迫使個體退出經營，且在一段時期內取得了一定的成功。但在個體業戶看來這無異于舉著政府的文件“巧取豪奪”，于是通過罷運進行抵制，政府部門迫于維穩壓力不得不妥協退讓。在反復多次的利益博弈過程中“改革意愿-控股行為-集體罷運-妥協退讓”已經成為一種惡性循環。隨著形勢的明朗和罷運成功的示范效應增強，即使是采用較為均衡各方利益的“協商收購、協商入股”等方式也難以為繼。個體業戶“永久經營”的邏輯愈發強烈，并在一定程度上加劇了客運班車“炒買炒賣”行為，更有甚者以線路或地區為單位結成利益團體壟斷經營、非法競爭。在此形勢下改革掛靠實行集約化發展顯得尤為迫切，但在維穩壓力和改革成本制約下，政府部門和企業的改革卻偃旗息鼓。

3政府部門的政策導向一直是我國客運班線發展改革的主導力量，當前形勢下尤為重要。政策既是一定利益的確認形式，也是利益的調整工具和分配方案，其對利益確定及調整的合理性決定了其執行的順暢性［11］。政府部門對客運班線發展的集約化導向符合生產力發展要求，但政策執行的嚴重阻滯現象表明：以往的改革方式和途徑對利益確定和利益調整的合理性值得商榷。制定既能合理確定利益分配又能激發企業和個體業戶內在改革動力的政策和調控機制對客運班線集約化發展至關重要。

四、利益分析視角下的班線客運集約化發展對策

中共十八屆三中全會公報指出：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。市場機制是合理配置資源、提高經濟效率的有效手段。在正常的市場機制調節下，各利益主體之間能夠形成一種相對合理的利益格局。因此，在班線客運集約化發展過程中，應充分利用市場機制的調節作用，尊重各方合理利益訴求，進一步完善相關管理機制，引導各方尊重歷史、正視現實、立足長遠，在均衡各方利益的基礎上漸進、穩步推動集約化發展。

（一）加速政府職能轉變，完善市場調節機制

集約化發展是市場行為，需要市場主體的積極作為。迄今為止，各級政府部門一直是推動公路客運班線集約化發展的主導力量，但遠沒有取得預期的效果。政府部門不應再通過行政手段推行某個具體的集約化改革方案，人為地進行資源配置，而應積極引導、充分利用市場機制的配置作用推進改革發展。

根據政府的職能定位，公路客運集約化發展中政府部門的職責是引導和規范，角色定位應該是充當公正的調解人和監督者，引導和規范客運主體按照市場規則建立產權明晰的現代企業制度公司，構建集約化發展的內部機制。為此，政府部門要營造合作共贏的集約化發展導向、搭建一個平等協商的平臺、暢通各方利益訴求渠道，把政府改革掛靠關系、推動集約化發展的意志轉化為市場主導的客運企業和個體業戶共同而迫切的行動。

（二）探索均衡各方利益的集約化發展途徑

從當前形勢和現實條件來看，掛靠模式下的利益分配格局很難改變而且愈發固化，甚至稍一動作即引發強烈的利益沖突。因此，探尋均衡各方利益的合作共贏之路才是客運班線集約化發展改革的根本途徑。

從既往經驗及成功案例來看，對利益格局調整相對較小的“協商收購”“作價入股”等改革方案有一定的可借鑒性。但“協商收購”需要大量真金白銀的投入，企業難以為繼、政府不應該也沒必要給予大量的財政支持；“作價入股”由于難以確定各方認同的“作價”參照點也難以實施。尋求各方愿接受、可承受的利益均衡點及改革途徑成為解決這一難題的關鍵。

以當前的利益分配格局作為利益平衡點，企業和個體業戶只需“按實際收益配股”便可實現車輛產權與經營權的整合統一，達成集約化發展的目標，即以各自純收益所占票款凈收入的百分比分配股權構建現代企業制度的股份制公司，雙方按股權獲得分紅。首先，該方案具有現實合理性。當前掛靠關系下的利益分配格局是企業與個體業戶在公平協商基礎上市場調節作用的結果，具有一定的歷史延續性。雖然該分配機制較為僵硬，但反復多次的利益博弈不但未改變這一利益格局反而使其越發固化，在一定程度上說明其是一種相對和平共處、相對均勢的利益平衡狀態。其次，該方案可在一定程度上實現各方利益訴求。促成集約化后，一方面可實現社會利益與公共利益的增進與維護；另一方面集約化發展開拓的廣闊利潤空間符合企業增收訴求，滿足個體業戶穩定受益長久經營的夙愿。最后，該方案具有較好的可操作性。目前“站運分離”為相關信息收集創造了良好條件，相關成本、收益核算條件已較為成熟，技術操作難度不大。此方案同樣適用于集約化發展過程中企業之間的整合發展。但需要各方尊重歷史、正視現實，認清形勢、立足長遠、平等互信。

根據調研了解，被掛靠企業對當前的利益分配格局較為不滿，獲取更多收益的意愿比較強烈，加之利益相關者之間相互缺乏信任，該方案在實際操作過程中可能存在一定難度。對此，還需政府部門完善相關措施、通過試點等多種方式積極引導，營造公開公正的良好環境、激發各方內在動力，促使集約化健康快速推進。

（三）完善相關配套政策，漸進、穩妥地推進集約化改革發展

事實證明，根治多年形成的掛靠頑疾不可能一蹴而就。只有建立市場主導的調控機制、配套完善相關政策，結合實際情況分層次、逐級、穩妥地漸進式推進，才能實現集約化發展平穩改革的目標。

集約化發展需要以一定的市場集中度為基礎，往往還涉及線路整合、運力結構調整等內容。因此，集約化改革要以班線為基本單位進行，在單條線路逐車完全整合的基礎上逐步推進線路與線路、線路與企業、企業與企業之間的整合，先“集”再“約”實現穩步推進、漸進發展。

與此同時，還要多措并舉、綜合管理，防止現有經營者封閉或壟斷班線市場，維護班線客運市場持續、穩定、健康發展。例如，完善班線經營權管理辦法，深化服務質量考核制度，推行以服務質量為依據的“準入、退出機制”；進一步貫徹落實“站運分離”政策，以客運站獨立運行、公平服務為依托，對新增運力實行服務質量招投標，引入競爭機制，打破班線壟斷格局；對改革難度較大的地區明確掛靠企業管理職能及管理責任，提高掛靠車輛商業保險額度，促進安全管理。

五、結論

集約化發展既是當前生產力發展水平的客觀要求，也符合各方利益尤其是公共利益的需求，是班線客運發展的必由之路。掛靠經營是特定歷史時期多種因素綜合作用的結果，有其歷史貢獻及合理性，但已不適應當前生產力發展要求并成為集約化發展的最大障礙。當前掛靠改革陷入僵局，集約化進程無法推進，核心是利益分配之爭。

通過結合現狀調研情況，在分析相關主體利益矛盾的基礎上對均衡各方利益的集約化發展途徑進行了探討。但客運班線經營權審批制度不完善、缺乏市場準入退出機制等也是導致掛靠改革陷入僵局、集約化發展難以推進的重要原因，需在進一步研究中加以明確和完善。本著尊重歷史、正視現實、立足長遠的理念，“政府引導、市場運作”下均衡各方利益的“實收配股”方案不失為推進班線客運集約化發展的一種簡單易行方式。該方案不涉及重大利益調整、操作簡單易行，在增進公共利益與社會利益的同時還可在一定程度上滿足企業和個體的利益訴求。但政府應完善相關政策，在積極引導集約化發展的同時，防止形成市場封鎖或壟斷，促進行業健康、可持續發展。

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收稿日期：2013-12-08

基金項目：云南省哲學社會科學基金項目“基于生態文明的云南省碳補償機制研究”（YB2013012）；云南省教育廳科學研究基金項目“銅冶煉企業循環經濟評價指標體系研究”（2012Y557）