我國(guó)目前政府間稅收劃分中的問(wèn)題與改革對(duì)策

白恩來(lái)

一、我國(guó)政府間稅收劃分中存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)政府間稅收收入劃分的現(xiàn)狀

自1994年分稅制改革以來(lái),在省、市之間的稅權(quán)劃分的形式上各地進(jìn)行了不斷地的嘗試和改進(jìn)，到現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成了相對(duì)穩(wěn)定的且彰顯各自特色的稅權(quán)劃分模式。目前我國(guó)稅收收入劃分主要采用分權(quán)模式，然而每個(gè)地方的情況不盡相同，主要呈現(xiàn)出下面三個(gè)特點(diǎn):

1.各地區(qū)各具特色，沒(méi)有形成統(tǒng)一模式

我國(guó)的31個(gè)行政區(qū)對(duì)于地方政府稅權(quán)的劃分，并未形成一個(gè)統(tǒng)一模式，總的來(lái)說(shuō)能分為下列三種模式:

（1）省、市一級(jí)政府具有比較獨(dú)立的稅收來(lái)源。目前只有北京采用這一模式，是把個(gè)人所得稅和契稅劃為市級(jí)固定收入。

（2）省委省政府擁有的比較獨(dú)立的稅收來(lái)源，地市級(jí)卻沒(méi)有。現(xiàn)階段，只有上海采用這一模式，而且上海除了把城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅作為省級(jí)的固定收入以外，其他的屬于共享稅。

（3）城市的稅收相對(duì)獨(dú)立于省一級(jí)。這是地方政府目前稅收收益權(quán)采用的主流模式。除了北京和上海之外的其余的29個(gè)地區(qū)都屬于這一模式。

2.我國(guó)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)制度安排的變遷

新中國(guó)成立至今，我國(guó)每次財(cái)政體制的改革都是對(duì)中央與地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系的變動(dòng)，同時(shí)預(yù)示著中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新分配。縱觀60多年來(lái)我國(guó)財(cái)政體制改革的歷史進(jìn)程，政府財(cái)權(quán)與事權(quán)制度的變化過(guò)程就會(huì)清楚的呈現(xiàn)出來(lái)。

我國(guó)的財(cái)政體系在分稅制改革以前就已經(jīng)進(jìn)行了十余次的整改，表現(xiàn)為從高度集權(quán)漸漸地到分權(quán)體制變化的過(guò)程。通過(guò)對(duì)這十多次調(diào)整成效的概括和對(duì)比，得出了：政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)呈“雙下放”，但是財(cái)權(quán)下放程度略高于事權(quán)下放程度的結(jié)果。

（1）從1951年起，我國(guó)將國(guó)家財(cái)權(quán)下放，漸漸地開始變革“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政制度。1953年起實(shí)行“一五”計(jì)劃，地方政府能否將結(jié)余自行留用決定權(quán)完全由中央掌握。1958年中央進(jìn)一步下放地方財(cái)權(quán)，當(dāng)面對(duì)“大躍進(jìn)”、自然災(zāi)害這些問(wèn)題時(shí)，中央又實(shí)行了新的方針政策，最終將之前下放的權(quán)利逐步收回不斷增強(qiáng)中央集權(quán)。1966-1976這十年間，我國(guó)財(cái)政制度也一直介于放權(quán)與收權(quán)中。1976年以后的三年，國(guó)家又恢復(fù)了之前的財(cái)政制度，而且拓寬了地方政府的收支范圍以及管理權(quán)限。1985年，中央開始實(shí)行“劃分稅收、核定收入支出、分級(jí)包干”的體制，首次以稅種來(lái)劃分中央與地方財(cái)政收入，推行分稅制體制，推動(dòng)了中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系的深入改革。1988年之后的五年，中央為了杜絕“藏富于企業(yè)”的現(xiàn)象，改進(jìn)了之前的包干辦法，變?yōu)椴煌牡貐^(qū)采用不同包干的方法。

（2）國(guó)家事權(quán)的下放。政府的職能范圍能決定政府間事權(quán)的劃分，事權(quán)劃分會(huì)隨著政府職能的改變而改變。事實(shí)上，不同級(jí)政府的事權(quán)就是政府職能在政府間具體劃分的結(jié)果。從新中國(guó)成立到1979年這三十年間，我國(guó)采用的是中央高度集權(quán)的行政與經(jīng)濟(jì)管理體制，中央政府對(duì)所有重大事務(wù)進(jìn)行決策。1980年以后的十三年，憲法修改之后，清楚的界定了了中央和地方的職權(quán)，在中央的帶領(lǐng)下，使地方的主動(dòng)性和積極性充分體現(xiàn)出來(lái)。

分稅制改革后的分權(quán)是伴隨著經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和自由化進(jìn)行的，地方政府制定了很明確的行為目標(biāo)。各種形式的財(cái)政包干制的出臺(tái)，其目的首先是為了減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。財(cái)政包干制使地方政府的財(cái)力和財(cái)權(quán)大大增加，地方分權(quán)制有了前所未有的發(fā)展。

表1 分稅制下我國(guó)財(cái)政政策的變化過(guò)程

（二）現(xiàn)行政府間稅收收入劃分中存在的問(wèn)題

1.中央政府和地方政府事權(quán)劃分與支出責(zé)任不清晰

盡管我國(guó)劃分了中央政府和地方政府的事權(quán)與支出范圍，但是方法不是很得當(dāng)，而且中央及地方的事權(quán)劃分不清楚，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（1）事權(quán)劃分缺乏法律支持。分稅制改革打破了原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，形成了分稅分級(jí)的中央與地方財(cái)權(quán)關(guān)系，但是事權(quán)的劃分卻進(jìn)展緩慢。現(xiàn)有的事權(quán)劃分不僅內(nèi)容模糊，而且沒(méi)有法律權(quán)威支持和約束，中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分并不明確，這樣不利于規(guī)范各級(jí)政府事權(quán)。

（2）不合理的事權(quán)與支出責(zé)任劃分使得中央與地方事權(quán)混亂。在現(xiàn)有制度下雖然國(guó)防、武警部隊(duì)、外交外事支出、養(yǎng)老保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置劃為中央財(cái)政責(zé)任，可實(shí)際上這些本應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的支出地方政府也負(fù)責(zé)很大一部分。

（3）上級(jí)政府向下級(jí)政府下移事權(quán)。上級(jí)政府不斷地下移事權(quán)，出現(xiàn)了政府層級(jí)越低，事權(quán)反而增多的現(xiàn)象。

表2 2010年各級(jí)政府稅收收入占預(yù)算收支比重表計(jì)量 單位:%

以各地區(qū)預(yù)算收支對(duì)稅收收入的依存度為例，可以看出省級(jí)和地市級(jí)政府之間沒(méi)有明顯的差別，且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)其依存度較高。而從預(yù)算支出對(duì)稅收收入的依存度方面講，省一級(jí)普遍超過(guò)市一級(jí)，甚至某些地區(qū)的超過(guò)100%，如北京、上海、廣東；但是市一級(jí)政府預(yù)算支出對(duì)于稅收收入的依存度還不及100%，且受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響，其依存度在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)表現(xiàn)的較高。

2.財(cái)權(quán)劃分不科學(xué)

地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不不匹配而且肩負(fù)著巨大的支出責(zé)任，事權(quán)的一再下放，這就要求地方政府不斷地加大財(cái)力。不過(guò)，地方政府在制度內(nèi)得到的稅收收入少到無(wú)法完成事務(wù)管理與建設(shè)，地方財(cái)政困難重重，縣級(jí)基層政府更為嚴(yán)重，造成這個(gè)問(wèn)題的原因主要有以下幾個(gè)方面：

（1）中央集中了主要的稅種。分稅制改革后中央留給地方的稅種分散，且沒(méi)有主體稅種。之后，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅被列為共享稅，取消了個(gè)別應(yīng)列為地方稅的稅種，還有像遺產(chǎn)稅等稅種本應(yīng)該屬于地方稅，但是它們還沒(méi)有開征，導(dǎo)致地方稅收收入大大損失。

（2）地方缺乏稅收立法權(quán)。中央集中擁有稅收立法權(quán)。大部分地方稅權(quán)也都由中央政府掌管，如法規(guī)制定權(quán)等，而地方只擁有極個(gè)別權(quán)限。

（3）目前沒(méi)有對(duì)省以下政府的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行足夠的制度規(guī)范。地方政府也模仿了中央與省的做法會(huì)把收入逐步集中,縣及縣以下基層政府陷入了財(cái)政困難的泥沼,出現(xiàn)“財(cái)力——事權(quán)倒掛”現(xiàn)象。

3.政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的矛盾性

中央往往把地方官員的政績(jī)作為考查地方對(duì)中央政策實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)分的在意上級(jí)要求而對(duì)民眾需求的關(guān)注度明顯不夠，導(dǎo)致地方政府的自主性、責(zé)任感不足，財(cái)政效率低。

4.在進(jìn)行稅種劃分時(shí)沒(méi)有按稅種的自身屬性來(lái),最終產(chǎn)生的稅種劃分格局無(wú)益于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

目前我國(guó)分稅制度的設(shè)置很大程度上沒(méi)有依照稅種的自身屬性,而是把收入規(guī)模大的幾個(gè)主要稅種設(shè)為共享稅。各級(jí)政府的稅收劃分中常常暴露出共享稅設(shè)置多且規(guī)模偏大的問(wèn)題,導(dǎo)致了各級(jí)政府收入結(jié)構(gòu)相似。

二、稅收劃分中問(wèn)題存在的原因

（一）法律層面

1.財(cái)政法律體系不健全

目前中央與地方財(cái)政分權(quán)模式中，中央與地方權(quán)力實(shí)際界限劃分不清，中央與地方之間出現(xiàn)越權(quán)、錯(cuò)位的現(xiàn)象，中央與地方政府矛盾沖突不斷加大。主要表現(xiàn)在以下三方面：

第一，目前我國(guó)法律對(duì)我國(guó)財(cái)政權(quán)力的規(guī)定不夠全面。憲法以及相關(guān)法律并未全面細(xì)致清晰的劃分中央政府和地方政府的權(quán)力和義務(wù)。

第二，缺少政府間財(cái)政基本關(guān)系的相關(guān)法律。目前相關(guān)財(cái)政基本法律沒(méi)有對(duì)財(cái)政法的原則、財(cái)權(quán)、事權(quán)界定做出一般適用性規(guī)定，我國(guó)財(cái)政法律的訂立、改革、廢除也沒(méi)有必須遵循的準(zhǔn)則。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政法體系中沒(méi)有對(duì)基本財(cái)政關(guān)系的規(guī)定。

第三，部門財(cái)政法律欠缺。財(cái)政法律的欠缺，容易造成政府間權(quán)責(zé)模糊，使財(cái)政分權(quán)的制約功能消失。

2.財(cái)政法律層次較低

長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系只依靠相關(guān)零時(shí)政策來(lái)規(guī)定，因此財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分缺乏民主化、法制化和規(guī)范化。我國(guó)相關(guān)財(cái)政法規(guī)除了少部分在一些基本法律中有規(guī)定外，其大都出現(xiàn)在行政法規(guī)或規(guī)范性文件中。

（二）利益層面

從公共選擇理論中我們可以知道，政府是讓自己的利益達(dá)到最大的經(jīng)濟(jì)人，這就一定會(huì)產(chǎn)生財(cái)政自利。中央與地方政府為了謀取各自的利益就產(chǎn)生稅收的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。中央與地方政府之間的稅收博弈關(guān)系體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，中央政府與地方政府通過(guò)爭(zhēng)取更多可能的專屬的稅收收入，來(lái)滿足他們自身利益；第二，中央政府和地方政府作為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”在博弈過(guò)程中，采用不同的策略和方法。第三，中央政府與地方政府在實(shí)現(xiàn)稅收利益最大化的過(guò)程中，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)失衡、宏觀調(diào)控失效現(xiàn)象。

（三）權(quán)力層面

在處理中央政府和地方政府利益關(guān)系方面，權(quán)利的設(shè)計(jì)在于集權(quán)還是分權(quán)。同時(shí)集權(quán)與分權(quán)也是構(gòu)建中央政府與地方財(cái)政分配關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。

1.集權(quán)與分權(quán)反復(fù)造成了中央與地方權(quán)力關(guān)系失衡

一個(gè)國(guó)家的政治權(quán)利組織、政府的職能范圍、經(jīng)濟(jì)水平、領(lǐng)土大小影響著這個(gè)國(guó)家在權(quán)利劃分時(shí)是選擇集權(quán)還是分權(quán)。中央與地方稅收劃分，實(shí)際上就是事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，我國(guó)事權(quán)與財(cái)權(quán)在各歷史階段的劃分是不同的，我國(guó)一直在尋找合適的分權(quán)比例，集權(quán)與分權(quán)的不斷的調(diào)整實(shí)際上就是中央政府與地方政府稅收劃分的選擇過(guò)程。1994年分稅制改革，劃分了中央與地方稅收，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了中央政府的財(cái)政收入，但是財(cái)力集中在中央政府，使得地方政府財(cái)力在一系列稅制改革中，比如取消農(nóng)業(yè)四稅，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅等，日益捉襟見肘，使得地方政府在構(gòu)建公共財(cái)政基本框架中，面對(duì)公共事務(wù)增加而可用財(cái)力縮水的窘境下，財(cái)政壓力空前，地方政府為了平衡財(cái)權(quán)與事權(quán)，采取了一些現(xiàn)在看來(lái)有些“飲鴆止渴”意味的地方政策，進(jìn)而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展造成了損害。

2.地方政府通過(guò)“變通”方法削弱了中央政府權(quán)力

這類“變通”的方法主要有濫用稅收征收權(quán)、“三亂”收人（亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款）、增設(shè)體制外收入等非規(guī)范的行為。產(chǎn)生這類行為的原因是各級(jí)政府的收入權(quán)力沒(méi)有明確，缺乏法律保證。在現(xiàn)有財(cái)政體制不完備的情況下，中央政府與地方政府會(huì)陷入相互競(jìng)爭(zhēng)的尷尬境地，中央政府屢屢調(diào)整收支，而地方政府通過(guò)變通或是直接違反國(guó)家政策、法規(guī)“另辟蹊徑”。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家稅收劃分的經(jīng)驗(yàn)及啟示

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，與聯(lián)邦、州、市縣鎮(zhèn)這三級(jí)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)向?qū)?yīng)的是三級(jí)財(cái)政體系，不同級(jí)政府間擁有獨(dú)立的征稅權(quán)、稅收制度以及稅收體系。政府間財(cái)政體制在政府間分配特征有：

第一，美國(guó)實(shí)施的是公共財(cái)政體制，以立法方式替代行政干預(yù)建立中央與地方的財(cái)政關(guān)系，在財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分上有著明確的法律依據(jù)。在美國(guó)的財(cái)政管理中通過(guò)法律的形式明確列舉了聯(lián)邦政府的事權(quán)范圍，法律中沒(méi)有明確為聯(lián)邦政府的事權(quán)都默認(rèn)為州和地方的責(zé)任。

第二，美國(guó)分稅制的特點(diǎn)是：分別立法、財(cái)源共享、至上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，美國(guó)的稅收制度是以自治為特點(diǎn)的三級(jí)稅收管理體制。聯(lián)邦政府的主要稅種是個(gè)人所得稅、公司所得稅、特種銷售稅、遺產(chǎn)贈(zèng)與稅以及關(guān)稅；州政府的主要稅種是一般銷售稅（相當(dāng)于我國(guó)的消費(fèi)稅）、所得稅、貨物稅、使用費(fèi)；州以下地方政府主要稅收有財(cái)產(chǎn)稅、所得稅、銷售稅。稅收和稅權(quán)在三級(jí)政府間的分配為：（1）聯(lián)邦與州政府都有征稅權(quán)；（2）為了保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率，間接稅率全國(guó)一致；（3）三級(jí)政府對(duì)某些財(cái)源都有征稅權(quán)；（4）三級(jí)政府都有專屬的稅收和主體稅種；（5）聯(lián)邦政府的稅收來(lái)源主要是各類所得稅，主要有個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅；州政府主體稅種是銷售稅；州以下地方政府主體稅種財(cái)產(chǎn)稅；（6）各級(jí)政府間稅源共同享有稅收補(bǔ)繳、納稅扣除、稅收抵免、稅收分享、稅收豁免；（7）聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)只能在憲法的約束下對(duì)本級(jí)稅收結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，而不能涉及州和地方一級(jí)稅收制度。

第三，美國(guó)地方政府財(cái)權(quán)是獨(dú)立的。聯(lián)邦制理論認(rèn)為聯(lián)邦、州和地方政府具有獨(dú)立的財(cái)政自主權(quán)，地方政府享有一定的稅收立法權(quán)、征管權(quán)以及支配地權(quán)，在憲法法律允許的范圍內(nèi)，通過(guò)地方議會(huì)自主決定地方稅費(fèi)的種類標(biāo)準(zhǔn)。

2.日本

日本是單一制、中央集權(quán)型國(guó)家，他擁有嚴(yán)格的分級(jí)稅收體系，它的國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)有三級(jí)，分別是中央、都道府縣和市町村。在日本，中央掌握著稅收立法權(quán)和征收權(quán)，而管理權(quán)和使用權(quán)則比較分散。財(cái)政分權(quán)體制特征：

（1）事權(quán)與支出責(zé)任劃分清晰。1949年日本開始實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制，對(duì)上述三級(jí)體制間職責(zé)范圍做出了明確劃分。

（2）日本在處理中央與地方政府稅收關(guān)系時(shí)采用分稅制，稅收是它的主要收入。分稅制特點(diǎn)是七分集權(quán)、三分自治。中央政府和地方政府稅收收入劃分的特點(diǎn)：①中央政府財(cái)力的集中度高，中央政府的財(cái)力占全部稅收的比例為70%，地方政府為30%；②日本國(guó)會(huì)掌管稅收劃分權(quán)力，中央、都道府縣、市町村都有各自的主體稅種并且不主張實(shí)行共享稅或是同稅源分別征收。

（3）日本法律對(duì)各級(jí)政府的權(quán)限以及各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)也作了明確規(guī)定。

3.法國(guó)

法國(guó)的國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)有三級(jí)，分別為中央、省和市鎮(zhèn)，中央政府集中了大部分的稅收收入和稅收管理權(quán)限，而省和市鎮(zhèn)同一列入地方政府的共和制、中央集權(quán)的管理體制中。法國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系有以下特征：

第一，法國(guó)財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分清晰。法國(guó)是中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，明確界定了各級(jí)政府的事權(quán)，每一級(jí)政府在法律范圍內(nèi)行使財(cái)政權(quán)力。

第二，法國(guó)稅制特征：（1）法國(guó)實(shí)行的是完全的分稅制，中央政府和地方政府兩級(jí)財(cái)政管理體制；（2）稅收也分為國(guó)家稅收和地方稅收兩種，中央稅與地方稅的比例為8:2，不設(shè)共享稅；（3）中央稅收由財(cái)政部稅務(wù)總局在海關(guān)總署和公共會(huì)計(jì)總司的協(xié)助下征收。地方稅是由法國(guó)財(cái)政部派駐各地的公共會(huì)計(jì)師征收，地方的稅收收入統(tǒng)一繳納入國(guó)庫(kù)，然后再由中央政府還給地方政府；（4）由于中央政府掌握的財(cái)政收入多，中央政府采取了一系列補(bǔ)助形式彌補(bǔ)地方政府財(cái)力的不足，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行；（5）中央政府統(tǒng)一規(guī)定稅收課稅權(quán)、課稅范圍、稅收分配，在執(zhí)行國(guó)家稅收政策時(shí)，地方政府有一定的機(jī)動(dòng)權(quán)力。

第三，法國(guó)有非常完備的財(cái)政監(jiān)督體系，各監(jiān)督體主體的分工明確。

（二）國(guó)外稅收劃分對(duì)我國(guó)的啟示

對(duì)以上國(guó)家政府間的稅收進(jìn)行了解以后，值得我國(guó)借鑒的稅收方面的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：

1.合理的分配政府間事權(quán)

由于地方政府承擔(dān)較多的財(cái)政職能，地方政府因此也獲得了較多的財(cái)權(quán)，合理的根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)來(lái)劃分財(cái)權(quán)，公平優(yōu)先兼顧效率。

2.政府間稅收收入的分配格局穩(wěn)定

國(guó)家體制制約著政府稅收在不同級(jí)政府間的分配，在單一制國(guó)家中，中央政府對(duì)稅收集中程度較高。大多數(shù)國(guó)家的地方政府都擁有一定的稅收管理權(quán)。

3.法制化稅收稅權(quán)

發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)的形式明確界定了稅收立法權(quán)、稅收支配權(quán)、課稅稅收范圍以及各級(jí)政府的支出職能。如美國(guó)的分稅制非常徹底，稅種歸屬明晰，對(duì)稅源相同的稅種進(jìn)行共享。

四、改革和完善我國(guó)稅收劃分的政策建議

（一）明確中央與地方政府事權(quán)劃分

1.明確界定事權(quán)劃分范圍

根據(jù)各級(jí)政府的職能以及政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)劃分中央政府與地方政府事權(quán)。涉及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，國(guó)家安全，全國(guó)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)由中央政府負(fù)責(zé)；地方政府主要關(guān)注的是與本地發(fā)展相關(guān)的地方性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，環(huán)境治理，教育，文化，衛(wèi)生，治安等地方公共物品的提供。

2.完善相關(guān)的法律制度明確界定各級(jí)政府事權(quán)

要從法律層次上明確界定中央政府和地方政府的事權(quán)，從各級(jí)政府的職能出發(fā)明確界定各級(jí)政府的行為及相關(guān)的財(cái)政支出,并據(jù)此建立健全相應(yīng)的監(jiān)督檢查機(jī)制，對(duì)于不按照法律規(guī)定履行政府職能，行使財(cái)政權(quán)力的行為嚴(yán)格按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)懲，為建立和完善民主、科學(xué)、法治的公共財(cái)政體制奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

3.財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分應(yīng)該透明和公開

為了保證財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的透明、公開，信息在確保真實(shí)的情況下應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露。在我國(guó)，財(cái)權(quán)與事權(quán)不夠透明是導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配的一個(gè)重要的因素。一些應(yīng)該對(duì)民眾公開的信息卻沒(méi)有表露出來(lái)，如國(guó)家與地方有哪些財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)是怎么組成的，都用到了什么地方等等。有的權(quán)力部門通常為了得到更多的“財(cái)”而夸大自己承擔(dān)的“事”。權(quán)力部門借著各種名義要錢花錢已經(jīng)不足為奇。因此，應(yīng)該采用公開的渠道來(lái)劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，讓大家知道中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分時(shí)的確切根據(jù)，在為當(dāng)?shù)氐墓怖娑窢?zhēng)的同時(shí)抑制機(jī)會(huì)主義思想。

（二）完善我國(guó)中央與地方政府稅種劃分

1.科學(xué)合理調(diào)整中央稅和地方稅的劃分

（1）科學(xué)劃分稅種。根據(jù)是每個(gè)稅種的功能和特性，明確劃分各級(jí)政府的所屬稅種，確保中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，稅種劃分應(yīng)遵循以下原則有：一是功能原則，稅種劃分時(shí)要充分考慮各個(gè)稅種在吸收財(cái)力和調(diào)節(jié)方面的功能的差異性。二是便利原則，以節(jié)約征收成本，提高征收效率原則劃分稅種，便于各級(jí)政府征收。三是效率原則，稅種劃分應(yīng)以促進(jìn)資源的合理流動(dòng)，杜絕資源配置不合理為原則提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（2）取消不適應(yīng)進(jìn)一步市場(chǎng)化的“老”稅種。對(duì)于那些與現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用不明顯的稅種，通過(guò)完善稅制加以改進(jìn)；對(duì)于阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅種應(yīng)該適時(shí)取消；通過(guò)合并稅種的方式簡(jiǎn)化稅制。

（3）開征新稅種。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和變化要求開征新稅種，充分發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)控效應(yīng)。例如：為了兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，合理的控制貧富差距，應(yīng)適時(shí)開征社會(huì)保障稅和遺產(chǎn)贈(zèng)與稅。

2.適當(dāng)減少共享稅

共享稅應(yīng)當(dāng)明確中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)劃分，防止出現(xiàn)政府間由于權(quán)責(zé)不分的稅收征管與合理的分權(quán)理論相背離。在現(xiàn)階段，由于我國(guó)還沒(méi)有完備的市場(chǎng)體制，政治體制改革還在完善的過(guò)程中，并且我國(guó)的分稅制經(jīng)驗(yàn)不足，可以考保留有一定數(shù)量共享稅，但伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善以及政治體制改革的不斷推進(jìn)要逐步減少共享稅。

3.明確各級(jí)政府稅收征管權(quán)

為了改變我國(guó)目前所面臨問(wèn)題的稅源交叉、重復(fù)管理、征收成本高的低效稅收劃分現(xiàn)狀，應(yīng)加強(qiáng)完善稅務(wù)機(jī)關(guān)征管模式的分設(shè)、分征、分管，最重要的是理順稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過(guò)立法的方式明確稅收征收管理體制的，明確國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局執(zhí)法權(quán)和部門權(quán)限；二是明確征收管理范圍明確的規(guī)定具體稅收的征管機(jī)關(guān)；三是簡(jiǎn)化稅收征管流程，杜絕稅收征管交叉。

（三）合理確定各級(jí)政府稅收收入規(guī)模

1.根據(jù)各級(jí)政府間的事權(quán)范圍來(lái)確定各級(jí)政府的稅收收入規(guī)模

在保證中央政府和地方政府間事權(quán)合理劃分的前提下，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政支出范圍加以明確，以此來(lái)確定政府間稅收收入的規(guī)模。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫的稅收公平原則就是政府間稅收劃分的基本思想，把具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的稅收、對(duì)流動(dòng)性生產(chǎn)要素課征的稅收、稅基在各轄區(qū)間分布很均勻的稅收、累進(jìn)性和再分配性質(zhì)的稅收歸屬于中央政府；把完全不具有流動(dòng)性的稅源所課征的稅收歸屬于地方政府。稅收劃分中眼科按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配相一致的原則，中央政府與地方政府在履行職能時(shí)保證財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一。

2.合理兼顧各級(jí)政府間利益的劃分

根據(jù)國(guó)情，我國(guó)的稅收劃分應(yīng)采取中央集權(quán)為主導(dǎo)，地方適當(dāng)分權(quán)的模式，保證中央財(cái)政在國(guó)家財(cái)政中的比重和在中央財(cái)政收入占GDP的比重。但要同時(shí)注意上述標(biāo)準(zhǔn)的合理選擇，避免由于中央財(cái)力過(guò)大，抑制地方的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，為地方政府構(gòu)建合理的地方公共物品供給體制奠定良好的基礎(chǔ)。

3.合理集權(quán)，適度分權(quán)

根據(jù)我國(guó)國(guó)情并結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)代政府分級(jí)管理理論的指導(dǎo)前提下，要區(qū)分公共物品的層次性，進(jìn)一步深化稅制改革，加強(qiáng)中央統(tǒng)一立法和監(jiān)督檢查機(jī)制的建立，并適當(dāng)?shù)南路诺胤秸亩愂樟⒎?quán)。

[1]馬金華.《外國(guó)財(cái)政史》[M]，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.06.

[2]呂煒.《中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論前沿》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011.04.

[3]武彥民.《財(cái)政學(xué)》[M]，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2011.01.