高考制度改革的政策網絡分析*

●馬英 鄧凡

高考制度改革的政策網絡分析*

●馬英 鄧凡

政策網絡是政策科學中一種新的分析框架和研究路徑，主要用于分析政策過程中政策主體之間的互動關系及其對政策過程的影響。我國現有高考制度是在眾多的教育政策主體之間相互作用的動態過程中影響和塑造的，并導致了相關問題的產生。一方面要打破高考制度改革領域中封閉的政策網絡，鼓勵更多的高考利益相關者參與到高考制度改革中；另一方面要均衡配置高考資源，解決現有高考制度所帶來的問題。

高考制度；政策網絡；教育公平

高考制度改革不僅關系著教育公平，而且涉及到社會公平的實現。近年來，高考制度的“弊端”不僅成為社會大眾關注的焦點，也是有關專家學者研究的熱點與難點問題之一。他們或站在特定的立場上，或針對某項具體的高考政策的特定狀況，展開論證并提出某些策略，比較重視對高考政策內容或效果進行規范性分析和評價。學生們對高考制度相關政策的內在原因缺少深層次的思考，尤其是忽視了高考制度內各教育政策主體之間相互作用的動態過程。然而，恰恰是由于這種眾多的教育政策主體之間的相互作用的動態過程影響和塑造了現有的高考制度，并導致了相關問題的產生。傳統的由政府教育行政部門單獨決策的高考制度改革模式存在一定的片面性，應當將高考改革納入教育政策網絡之中，充分理解當前高考政策領域中各種教育政策主體之間形成的政策網絡以及他們之間相互依賴、相互影響、相互作用的動態過程及其對政策結果的影響。

一、政策網絡：一種公共教育政策分析框架和研究路徑

20世紀70年代，隨著組織社會學的興盛，尤其是關于組織間關系的相關研究以及政治學領域中關于次系統(Subsystem)和議題網絡(issuenetwork)的研究的發展，一種新的分析框架和研究路徑在政策科學中形成，這就是政策網絡(policynetwork)。它被用來描述或分析公共政策過程中各政策主體之間的互動時形成的各種關系形態類型。“在公共政策制定和執行過程中，政府和其他行動者圍繞的共同實際是不斷協商的信念和利益而結成的正式的和非正式的聯系。這些行動者之間相互依賴，而政策就是從他們的相互作用中產生出來的?！盵1]政策網絡“一方面重視正式與非正式制度和結構對教育政策制定和教育政策執行的作用，另一方面注重分析政策行動者的利益表達對教育政策執行有效性的影響，并突出強調行動者之間關系的強弱程度對政策制定和執行的深遠意義，為教育政策的有效執行以及公共教育權力機構對教育的有效治理提供了一個很好的途徑和啟示?！盵2]

政策網絡的核心是探討政策網絡關系類型及其結構對政策結果的影響，“它把公共政策過程理解為多元行動者復雜的互動博弈過程，它把政府之外的利益集團、民間組織和公民以及社會資本、文化網絡、非正式關系等都納入政策分析的框架內。”[3]從對政策結果的影響來看，政策網絡認為政府在政策網絡中并不處于絕對地位，而應該像是一個大家族中的“家長”起組織和引導作用。在政策網絡中的各政策主體之間的關系結構對政策結果將起著重要的決定作用。政策網絡用各成員之間的關系緊密程度來形容一個政策網絡開放與封閉的程度。當一個政策網絡比較開放時，新成員和新思想就比較容易滲透進政策網絡，成員之間的互動頻率較高，網絡成員的關系比較緊密，容易形成對政策問題的共同理解，有利于政策的執行和執行，對于政策的良性變遷起著重要作用；相反，如果一個政策網絡比較封閉，就會排斥新成員的加入，成員之間互動頻率低，成員間的關系不夠緊密，對政策問題很難形成共識，問題的解決也不會那么順利。

政策網絡強調教育政策主體的多元性和獨立性，倡導教育政策決策過程中各政策主體之間在平等協商的基礎上相互博弈并形成解決問題的共識，進而實現政策目標。無疑，政策網絡為我們理解當前高考制度改革過程提供了一個很好的思考框架和研究視角。因為隨著我國公民社會發育的逐漸成熟，公民民主意識的覺醒以及教育民主化的需求，在高考制度改革領域，各種教育政策主體在滿足相互間的需要和追求各自教育利益的過程中也逐漸形成了相互依賴的關系，并在這種不斷加強的相互關系中結成了高考制度改革領域的政策網絡，這些教育政策網絡各政策主體之間的關系和教育政策網絡結構也影響著有關高考政策的制定、執行和政策的最終結果。

二、高考制度改革的政策網絡分析

高考，作為一種社會活動，從根本上講是為了滿足人和社會的某種需要，它必然涉及到各利益群體之間的利益之爭。在我國高考制度改革過程中，各級政府部門與社會群體在追求各自教育利益和目標的過程中結成了高考政策網絡，他們或基于交流信息和意見的需要，或基于交換資源的需要而加入到高考政策網絡中，在政策網絡中相互依賴、相互競爭，其關系形態結構直接影響著我國高考制度的改革及有關高考政策的結果。

（一）高考制度改革中各主要政策行動者及其政策網絡的形成

高考制度改革的政策網絡是在參與高考制度改革的各政策行動者在追求各自教育利益和目標的過程中結成的。我國高考制度改革中的各利益主體主要有：政府、教育機構、考生和家長、用人單位、研究機構、專家學者和媒體。

1．高考政策網絡中政策行動者之一：政府。由于我國政治體制的原因，政府在高考中擁有絕對的高考權。高考權包括“政策制定權、招生來源計劃制定權、考試科目與內容設置權、考試命題權、試卷評定權、招生錄取權、招考違規處罰權等”。[4]高考權力的配置跟經濟發展、政治制度和文化傳統有關。從1952年開始至今，我國高考一直是由國家統一招生、統一生源計劃、統一考試科目、統一命題、統一考試、統一錄取，盡管當前有些省份是自主命題考試，但高考權依然牢牢地掌握在政府（省級）手中。政府在高考中擁有絕對的資源，因此在高考政策網絡中也處于絕對主導地位，他們把握著高考政策的走向。

2．高考政策網絡中政策行動者之二：教育組織。教育組織（主要包括大學、中學和中介組織）的差異利益需求會影響高考政策的政策網絡的形成和政策目標的達成。以中學為例，中學是高考考生的“培養者”和“輸出者”，高考的升學率是檢驗中學教學質量的指標之一，學生和家長常常會根據升學率來選擇學校。對于那些“重點中學”來說，為了維持教學的穩定和“升學率”的平穩，堅持現有高考制度是最為經濟的。而對于大部分的普通中學來說，他們的生源質量和升學率問題在短時間內難以得到改善，那么就會希望改變現有的高考制度，期望通過高考制度的改革還實現自己的利益。這樣，中學之間的不同利益需求會影響到高考政策網絡的形成與高考政策走向。

3．高考政策網絡中政策行動者之三：考生和家長?？忌图议L是高考最直接的利益關系人。對于考生和家長來說，通過高考接受高等教育是獲得滿意的工作提升未來社會地位的最直接最重要的途徑之一。因此，考生和家長最為關注高考制度的改革，也是高考政策主要的政策行動者。為了自身利益，考生和家長對高考政策可能選擇性的去執行，比如高考舞弊、高考移民等現象就是典型代表。

4．高考政策網絡中政策行動者之四：研究機構、專家學者和媒體。研究機構、專家學者和媒體是高考政策網絡中主要行動者之一，他們往往通過對高考政策的“缺點”的研究和批判，向政策決策者納言獻計來影響政策問題的確認和議題的形成，而媒體通過對高考社會現象的觀察，引起社會大眾對高考的關注，進而提出些許政策方案給政策決策者以無形的壓力，進而影響政策的選擇與執行。

5．高考政策網絡中政策行動者之五：用人單位。用人單位作為高考的既得利益者之一，其錄用大學畢業生的偏向和需求待對高考學生報考大學和高校生源產生著重要影響，最終影響到高考政策的招生方式。

（二）高考制度改革網絡中各主要政策行動者之間的政策網絡類型

政策網絡的基本假設是：國家與社會是一種資源互賴而不是相互獨立的關系，同一政策在不同的部門或同一政策議題的不同的政策層次，都會有不同的網絡形態。從政策網絡流派研究的特點來看，政策網絡的研究主要有宏觀、中觀和微觀三個層次。而由于高考制度改革的內容相當多和研究的限制，本文僅從宏觀和中觀的層次對高考政策過程進行網絡互動分析。

羅茨根據利益的星群（參與網絡的團體是服務性的還是功能性的，或者是地域性的等等）、成員（參與成員是公共的還是私人得團體）、垂直相互依賴性（網絡依賴程度是依賴上面層級還是下面的層級）、平行相互依賴性（網絡之間是什么相互連接的關系）以及資源分配（參與團體都擁有什么資源去交換）等5個指標作為分類標準，把政策網絡分為政策社群（policy community）、專業網絡（professionalnetwork）、府際網絡（intergovernmentalnetwork）、生產者網絡（producernetwork）和議題網絡（issuenetwork）等5個類型（見表1）。從我國的政治環境與高考制度改革的實際情況來看，政策社群、專業網絡、府際網絡和議題網絡比較符合我國高考制度改革中各政策行動者之間所形成的網絡關系，本文也將從這三個方面進行詳細分析。

表1 政策網絡的關系類型與特征

高考政策網絡涉及的教育政策行動者在宏觀國家政策層次上的網絡行動者主要包括有：中共中央、國務院教育部；在中觀部門層次上的網絡行動者主要包括：地方政府、地方教育局、相關教育團體等；在微觀政策層次上的網絡行動者主要包括：學校、教育部門官員、專家學者、新聞媒體及學生家長等。依據羅茨界定的網絡特性，各行動者間的關系特征分別分類于四類網絡中（見圖1），各網絡安排如下：

圖1 高考制度改革政策網絡類型圖

（三）高考制度改革網絡中各主要政策行動者之間的網絡互動分析

政策網絡中的各政策行動者所擁有的資源和權力是不平等的，但各個網絡之間是有溝通的路徑存在的，他們可以利用自己所擁有的資源和采用相關的策略來影響最終做出決策的政策社群。從資源上來看，政策社群和府際網絡是政策制定和執行過程中的關鍵角色。中央政府在教育政策系統中處于核心統治地位，是政策制定的權威；而地方政策所在的府際網絡是協商的參與者和決策的參與者。因為高考制度改革關系到整個社會的方方面面，國家從整個社會的角度出發制定相關政策；而地方政府在根據自己的實際情況，在不違背國家總的政策方案下也可以自己制定相關政策，地方政府這種行為實際是上一種參與執行的權力。而身處議題網絡中的一般民眾、考生和家長、教育工作者等因為自身資源有限，只能在輿論上制造聲勢，通過與專家構成的專業者網絡結盟，來滲透和影響政策社群所指定的意見。

1．政策社群和府際網絡。在高考制度前期，中央政府屬于集權式領導，地方較少參與政策過程，只是完成中央政府交辦的任務。高考制度改革中中央政府處于絕對權威的地位，而處于府際網絡的地方政府只是執行中央政府的決策。而在當下，社會問題特別是農民工隨遷子女義務教育后問題十分復雜的情況下，中央政府在統領整個國家的高考政策決策地位也不得不逐漸改變。在農民工隨遷子女異地高考政策的問題上，中央政府職能做出允許農民工隨遷子女異地高考的決定，進而下放權力要求地方政府根據自己的實際情況來制定不同的異地高考政策，因為每個地方政府在擁有解決農民工隨遷子女異地高考政策的資源和能力的不同，致使處于府際網絡的地方政府會向處于政策社群的中央政府某種程度的施壓來制定不同的異地高考政策。

2．政策社群與專業網絡。政策社群在制定政策時需要專業網絡中的專家學者來提供意見，從正負兩方面來評估政策可能帶來的影響，進而提高政策制定的科學性。而在政策執行時，政策社群同樣需要專業網絡中的專家學者來評估政策，以提高政策執行的效力，更好地解決公共問題。在高考制度改革的過程中，中央政府以各種形式向專家學者咨詢意見，比如提供一定數額的科研經費設立相關的科研項目讓專家學者調研，進而了解政策執行情況。而同時，各專家學者都是社會問題關注者，對社會問題保持高度的敏感性，在國家沒有重視高考制度改革之前，就有不少專家學者開始研究相關的問題，以引起政策決策者的注意。而在高考制度改革過程中，專家學者們也是自發去調查研究，了解政策執行情況，并做出調研報告反映事實，以供政策決策者參考，促使政策變遷。

3．政策社群與議題網絡。從高考“弊病”出現之日起，議題網絡就開始采取各種形式來影響政策。特別是原有高考政策的問題比較突出的時候，議題網絡中的教育工作者、大眾媒體等通過多種形式來影響政策社群以表達自己的利益需求。在高考制度改革中，議題網絡中的大眾媒體通過宣傳、報到政策執行的情況，監督教育政策的執行效果，通過新聞媒體等方式利用相關法律像有關政府部門問責，比如《教育法》、《義務教育法》等法律，這樣以引起政府對高考制度改革問題的重視。在現在社會中，大眾媒體是政府與社會聯系的關鍵橋梁。政府通過新聞媒體在一定程度上能了解到高考政策的執行情況和現實，這樣能隨時發現執行中的問題，以便為下一步決策打好基礎。

4．議題網絡與專業網絡。在政策網絡中，議題網絡往往缺乏專業的背景知識，對農高考制度改革問題很多也只是現象層面的認識和了解，因此他們不得不與擁有專業背景知識的專業網絡聯盟。比如大眾媒體邀請專家學者到電視、網絡媒體演講，在報刊、雜志上發表專業文章，這樣不僅對一般民眾普及了高考制度的知識，也使整個社會對高考制度問題有一個比較理性的認識，同時也是對政策社群的施壓。社會大眾特別是考生和家長、教育工作者等對高考制度問題的處理方式的不滿會促使政府想辦法重新更好地解決。在高考制度改革過程中，議題網絡與專家網絡的聯盟，也能使政策社群了解政策執行中的問題，以及還有哪些沒有解決的問題，這樣就能促使新的政策議題產生，進而更好地去解決高考制度改革問題。

隨著高考問題的突出，起初的有關高考政策在執行中的問題也逐漸出現，有關高考政策網絡中各政策行動者的相互博弈也開始（如圖2）。首先是議題網絡中的政策行動者是切身利益相關者，在政策執行過程中利益得不到滿足一方面開始向專業網絡中的專家學者求助，尋求合作聯盟，另一方面大眾媒體通過新聞、報紙等報道高考政策在執行過程中存在諸多問題向政策社群中的中央政府施壓，同時對于府際網絡中的地方政府、教育局等競爭對抗，對于地方政府、教育局的政策執行力度不夠表示不滿。而府際網絡中的地方政府、教育局等由于自身的資源有限、解決某些高考問題（比如農民工隨遷子女異地高考）的壓力增大，他們一方面向專業網絡中的專家學者尋求幫助，在專業技術上尋求支持，尋找解決高考制度改革的辦法，另一方面因為資源不足的問題向政策社群中的中央政府施壓，以爭取中央政府對其資源、資金的投入，解決高考制度改革問題。

圖2 高考制度改革中的網絡互動分析

從整個網絡互動的情況來看，在教育政策執行網絡中，教育政策的執行并不都是順利的，涉及到各個利益群體，正式制度固然在一定程度上能保證政策的執行，但非正式制度也影響著教育政策執行的效果。在教育政策執行網絡中，各政策行動者的利益博弈會形成不同的網絡結構，而網絡結構又會影響教育政策執行的結果，從而促進政策變遷。

三、政策網絡視野下高考制度改革的路徑選擇

政策網絡研究表明，政策網絡的開放程度同公共利益的實現程度密切相關。“高度開放的政策網絡具有很強的包容性，能夠最大限度地接納政策利益相關者，能夠讓政府同所有的利益相關者平行地互動。這樣在政策網絡輸出的公共政策中，利益相關者們的利益訴求就會得到最大限度的體現和表達”。[5]因此在高考制度改革決策中，需要動員廣大高考利益相關者的參與和互動，了解利益相關者的利益需求，這樣才能達到良好的治理效果。然而由于我國中央集權的治理方式，在高考制度改革中，處于議題網絡中的高考利益相關者往往被排除在高考決策之外。而高考切身利益相關者絕大部分是處于議題網絡中的考生、價值和教育工作者，只有他們的參與和互動，才能真實的反應政策對象的利益需求，才能反應高考制度本身的意義。

政策網絡理論認為，政策網絡的開放程度同資源使用的依賴程度相關。政策網絡所依賴的資源主要包括權威、資金、合法性、信息和組織。[6]這些資源的分布和使用決定著政策網絡的開放程度。而對于政策利益相關者來說，政策網絡所依賴的資源分布的越均衡，政策網絡開放的程度也就越高。而我國的教育資源本身有限，且分布不均，優質教育資源的稀少最終會導致惡性的競爭，破壞整個教育系統的穩定性。在高考資源的分布上，特別是我國高考錄取比率的分布上，北京地區和其他地區之間的分布差異性十分明顯，致使很多社會聲音會認為“北京大學是北京人的大學”、“復旦大學是上海人的大學”，這些現象從某個層面反映出高考資源的分布不均使高考相關利益者的不滿。當然要完全實現高考資源的均衡配置需要一個長期的過程，要全面實現高考政策網絡的開放也不是短時間可以完成的，高考制度改革也只能在這個過程中逐漸完成。

[1]林震.政策網絡分析[J]．中國行政管理，2005（9）：36-39．

[2]鄧凡．關系、結構與利益表達——教育政策執行的網絡模式[J]．教育理論與實踐，2010（7）：15-18．

[3]譚英?。呦蛞环N有效的公共政策執行模式[J]．內蒙古社會科學（漢文版），2008（4）：7-11．

[4]羅立祝．集權與分權：高考制度模式的合理選擇[J]．教育導刊，2005（1）：7-10．

[5]鄧凡.政策網絡治理與公共教育利益的實現[J]．現代教育管理，2010（10）：47-51.

[6]Marsh,David,Rhodes.R.A.W，PolicyNetworksinBritish Government.Oxford：ClarendonPress，1992：10-11.

（責任編輯：曾慶偉）

全國教育科學“十二五”規劃2013年度教育部青年課題“民族地區異地高考政策研究”，項目編號：EFA130387。

馬英/吉林磐石市第三中學校長、中學高級教師，主要從事教育管理研究

鄧凡/云南大學高等教育研究院博士，碩士研究生導師，主要從事教育政策與教育管理研究