中美環保投資的對比研究及經驗借鑒

賈 蕾 鄭國峰

(1.環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029;2.環境保護部核與輻射安全中心，北京 100082)

當前，全國大范圍霧霾嚴重、流域水污染事件頻發、土壤場地長期污染嚴重影響周邊生存環境等環境事件大規模爆發，然而國家財政在環保領域的投入卻捉襟見肘。盡管新一屆政府有決心和毅力加大環保投入力度，積極改善生存環境，然而面對巨大的資金缺口，當前，全國大范圍霧霾嚴重、流域水污染事件頻發、土壤場地長期污染嚴重影響周邊生存環境等環境事件大規模爆發，然而國家財政在環保領域的投入卻捉襟見肘。盡管新一屆政府有決心和毅力加大環保投入力度，積極改善生存環境，然而面對巨大的資金缺口，如何能使有限的環保財政資金發揮更大的作用，充分撬動全社會資本投入環保領域是我們國家當前面臨的一個巨大考驗。美國作為一個環保領域有相對成熟經驗的國家，在70－80年代也經歷過污染事件頻發、環保資金缺乏的階段，他們應對環境問題的經驗值得我們學習和借鑒，同時他們存在的問題，也要在我國環境事業的發展過程中加以避免。

1 美國環保投資基本情況概述

1.1 美國環保財政

美國聯邦環保局是為了滿足人們對干凈的空氣、水和土壤的要求而成立的，其主要任務就是保護人類健康和維護空氣、水、土壤和其他資源不受破壞。因此，聯邦環保局的環保財政支出主要包括5 個領域的內容:清潔空氣和全球氣候變化、清潔水和安全水、土地保護和修復、健康的生物群落和生態系統、相關的服務功能和環境效益等，具體見表1。

表1 美國聯邦環保財政支出結構

聯邦與州政府會對中小企業提供少量的補助和優惠貸款，建立污染治理資金的援助機制。美國各州現在越來越多通過綠色環境稅收、環境保險等環境經濟政策籌集環保專項基金、避免企業因環境責任而蒙受經濟損失，保障企業正常運行。

1.2 美國環保社會投資

環境保護在20 世紀60年代末成為美國公眾和政府關注的焦點。依靠成熟的市場機制、發達的資本市場、強大的經濟基礎和完善的環境管理法規，美國建立起了相對完善的環保投入機制。除了財政資金外，美國在環境保護領域的社會投資主要包括兩個方面:一是工業行業治理污染的投入;二是公民為環境保護所支出的費用，包括污水處理費、汽車尾氣凈化費用、家庭廢水與市政污水管道連接的費用以及建造家用糞化池的花費等。企業可以通過銀行貸款、發行企業債券、企業上市融資等一系列方式籌集資金。

2 中美環保投資比較研究

2.1 我國環保投資規模小，歷史欠賬多

美國非常重視環保資金投資。1977年，美國的環境保護投資占GDP 比重就已經達到1.5%，2000年該比例增長至2.6%。相比而言，我國的環保投資占GDP 的比重明顯偏小。2011年，我國環境保護投資總額約為6592.8 億元人民幣，占GDP 比重約1.4%。

我國環境污染投資占GDP 的比重長期始終低于1.5%。國際經驗表明，當污染治理投資占國民生產總值的比例達到1%～1.5%時，才能基本控制環境污染;提高到2%～3%時，才能改善環境質量。中國在環保投資雖然每年都有一定比例的增加，但相對于中國的城市化進程和大中城市規模的迅速膨脹來說依然相距甚遠，城市環保投資的欠賬程度仍然持續增加。

表2 中美環保投資比較

2.2 我國環保投資資金來源渠道較窄

從美國環保工作的發展經驗看，環保財政支出立足于引導和帶動社會資金投資方向，對于推動環保行業發展，拓展環保投資資金渠道具有重要作用。美國聯邦政府主要通過建立“超級基金”，通過對環保項目的轉移支付，來解決環保產業的資金短缺問題。比如在污水處理方面，美國建立了“清潔水州立滾動基金”，從1987－2001年，這個基金共向10900 個清潔水項目提供了343 億美元的低息貸款。為了擴大基金量，在50 個設立該滾動基金的州中，有34 個州還通過發行“平衡債券”(用滾動基金中的1 美元作擔保發行2 美元的債券)，使其滾動基金的可使用資金共增加了44 億美元。

我國環保投資的融資渠道相對單一。我國目前環保的資金來源渠道主要是政府財政投資。據統計，我國70%以上的環保資金來源于政府或者公共部門。盡管我國中央財政在環保領域的投資每年都有一定幅度的增加，但面對嚴峻的環境局面和巨大的資金缺口仍顯力不從心。“十二五”期間，中央政府加大對環境保護領域的投資，2011、2012、2013年全國中央財政節能環保投資的支出分別為2641 億元、2963 億元、3383 億元，分別占當年全社會環保投資40%～50%。

2.3 我國環保投資結構不合理，沒有形成合力

歷史上，美國以生態恢復、資源保護和污染治理為核心開展了3 次環保運動。第一次環保運動出現在20世紀初。為了保護資源，美國自上而下大規模恢復自然資源，大量聯邦財政資金被用于新建國家公園，擴建和恢復國有森林。20 世紀30年代，美國以資源保護為重點，開展第二次環保運動。時任總統羅斯福成立民間資源保護隊，開展全國自然資源普查工作，將資源保護納入法制化管理軌道。20 世紀60、70年代，蕾切爾·卡遜的《寂靜的春天》引發了美國第三次環保運動。在這次運動中，美國掀起了污染治理的浪潮。20 世紀60年代末美國聯邦政府重點解決了化學品管制和污染物處理問題;20 世紀70年代美國聯邦環保財政的一半以上用于支持污水處理設施。

從美國環保投資重心的數次轉換可以看出，美國的環保工作以當時集中爆發的環境問題作為階段性目標，并投資了大量政府和社會資金。相比而言，我國環保投資資金分散，沒有形成集中力量辦大事的優勢。目前，我國還正處于重工業時代，工業污染治理的投資情況直接影響我國環保工作效率。近幾年，我國環保投資中城市基礎設施增長率最高，但工業污染源治理投資和新建項目“三同時”的年均增長率很低且反復性較大，甚至出現過負增長。不合理的環保投資結構在很大程度上抵消了我國環保投資總量增加帶來的環境改善的效果，使完成環保任務的難度進一步加大。

2.4 我國環保投資效率不高

我國環保投資效率不高主要表現在城市環境污染治理設施和工業污染治理設施的建設和運營管理的效率不高，特別是設施不能正常運行或未達到設計的預期效率和效果。2010年環保部對我國5556 套工業廢水處理設施運行狀況的調查表明，工業廢水處理設施使用極其缺乏效率。其中由于停運、閑置、報廢而未運行的污染治理設施占總數的32%，運行率、設備利用率和污染物去除率都較好的僅占設施總數的35.7%，總體有效投資率僅占設施總數的31.3%，即只有不足1/3 的設施在發揮作用。

3 我國環保財政的經驗與啟示

3.1 積極拓寬融資渠道，增加全社會對環保領域的投資

第一，加大環保財政投入力度。各級政府大幅增加環保財政投入，提高環保投資占國內生產總值的比例達到2－3%，確保環境保護工作有充足的資金保障。

第二，加快建立環境保護基金。政府引導建立環境保護基金，充分發揮財政資金在大氣、水、土壤污染領域的引導作用，撬動社會資本更多投入重點領域。

第三，積極探索發行環保彩票。通過環保彩票機制籌集社會資金，并根據彩票管理條例實行專款專用，積極增加環境保護投入的同時，提高社會對環保事業的關注度。

第四，實現環保投資主體多元化。政府可采取公私合作模式、財政貼息、稅收激勵政策、政府綠色采購制度等政策措施引導企業和個人的環保投資行為。

3.2 整合專項資金、調整投資重點，構建合理的環保投資結構

第一，適當調整環保財政投資重心。一方面，環保財政資金傾向工業污染源治理領域。另一方面，改變重建設輕管理現象，將環保設施管理和運行成本納入項目可行性論證內容，建立相應的資金保障機制。

第二，整合現有環保投資專項，提高環保資金的利用效率。我國當前環保突發事件較多，應借鑒美國經驗，在當前我國政府財政資金吃緊、總盤子既定的前提下，集中治理突出影響人們生活、生存健康的問題。環保投資專項由政府財政預算內資金撥付，并根據整體預算和資金缺口財政統一安排使用，發揮好集中力量辦大事的優勢。

3.3 完善環境保護市場化機制，提高環保投資效率

一是積極引入市場化競爭機制，一方面打破產品和服務供給和定價的政府壟斷，促成環保服務供給者之間的競爭，降低運營成本和消費價格，另一方面促使環保投資和經營主體約束自己的行為，提高資金的使用效率。在工業污染治理方面，鼓勵企業通過委托合同方式，充分利用社會化分工和規模經濟效應，讓專業化企業治理污染。

二是加大對環保技術的投資力度。加快環保技術的研發進程，尤其要增加對新藥劑、新材料的資金投資。加強對環保新設備新項目的檢驗及推廣工作，發揮環保設備的性能。培養專業技術人才，提高環境保護工作者的水平。

三是建立環保投資服務市場體系。盡快建立一批能為環保投資服務的中介機構，例如折價、施工、環境技術咨詢及審計等機構。根據環保投資主體對某些中介結構的權威性要求，可由政府擔任第三方的環保技術的中介服務，發布最新技術實用技術和審定環境標志等。

3.4 夯實環保基礎研究，完善環保投資保障機制

第一，完善關于環保投資的法律法規，明確財政的環保責任，鞏固環保財政制度，規范環保投資行為，穩定環保企業、環保項目的外部環境，增強社會投資者的信心。

第二，建立資源環境價格體系，使資源環境價格能夠全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。適時調整提高排污收費價格，增強污染行為的經濟懲處力度，倒逼污染者將資源環境納入其成本體系。

第三，強化環境的監督管理，努力提升環境保護與污染防治的監測、監管、預警等基礎能力，提升監管者素質能力，建立污染防治的區域聯動機制、資源環境承載能力監測預警機制，配合排污許可和總量控制制度，強化對于污染者的監管;同時通過健全信息公開、積極發揮社會監督的作用。

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