基于適應性環境管理模式的政府績效評估指標體系構建

葉志敏

(深圳市環境工程科學技術中心有限公司，廣東 深圳 518057)

1 引言

適應性環境管理是將適應性管理的理論和方法應用于環境保護行政管理中，強化政府在管理中的學習和自適應過程，通過對任務實施過程進行跟蹤管理和評估，及時發現環境管理工作外部條件和內部因素的變化，對工作方案和階段性目標進行動態調整［1］，以降低環境管理的不確定性，確保生態環境保護總目標順利實現。

在適應性環境管理中，建立完善的績效評估體系，對政府工作成效進行科學評估，是提高政府效能的必要環節。績效評估有助于發現管理中的漏洞和缺陷，及時預測后果［2］，采取相應措施，有利于制定下一階段行政工作目標和計劃;同時，績效評估能激勵行政部門提高行政效率，合理的配置公共資源。

2 指標體系構建

本研究利用層次分析法構建適應性環境管理評價指標體系。結合集中討論和專家打分確定各指標權重，采用關鍵成功因素法識別影響工作進展的關鍵因素，為適應性管理提供定性和定量相結合的績效評估。

2.1 層次分析模型

指標體系的建立遵循客觀性、全面性、層次性、適應性、系統性、可操作性原則和定量定性相結合原則，包括一個目標層和若干指標層。根據問題的性質和要達到的目標，將問題分解為不同的組成因素，并按其相互關系按不同層次組合，形成多層次分析模型，并求得最低層次相對于目標層的相對重要性權值。結合構建的適應性管理指標體系，該研究建立的層次分析模型如下:①目標層:表示解決問題的目的，即要達到的適應性管理目標;②一級指標層:是實現預定最高層目標所涉及的中間環節;③二級及二級以上指標層:是對上級指標層的細化，具體操作層面的指標。

指標體系結構如圖1 所示。

圖1 適應性管理指標體系結構示例

2.2 二級指標組合權重計算

對二級指標構造判斷矩陣，其具體操作過程是采取集中討論的形式對矩陣中每一個因素打分］，比較n 個元素對一級指標的影響，以確定它們在一級指標中所占的比重。每次取兩個元素Xi與Xj，用aij表示Xi與Xj關于一級指標的相對重要程度之比，其全部比較結果可用矩陣:

表示，其中A 稱為比較判斷矩陣，簡稱判斷矩陣。并且判斷矩陣中的元素滿足如下性質:aii=1。

判斷矩陣中的賦值aij表示元素Xi關于元素Xj的相對重要程度判斷(具體含義見表1)。這些賦值的根據或來源可以由決策者直接提供，或通過決策者與分析者對話來確定，或是由分析者通過某種技術咨詢而獲得，或是通過其他合適的途徑來確定。

表1 重要性標度含義

對于元素X1，X2，…，Xn，通過兩兩比較判斷得到判斷矩陣A。

當判斷矩陣A 具有滿意的一致性時，它的最大特征根稍大于矩陣階數n。且其余特征根接近于零。因此，引入判斷矩陣的最大特征根以外的特征根的平均值，作為度量判斷矩陣偏離一致性指標［3］。即:

為了度量不同階判斷矩陣是否具有滿意的一致性，我們再引入判斷矩陣的平均隨機一致性指標RI 值。對1－9階判斷矩陣，RI 值分別為:

表2 矩陣階數與RI 值

判斷矩陣的一致性指標CI 與同階平均隨機指標RI之比稱為隨機一致性比率。當為時，即認為判斷矩陣具有滿意的一致性，否則需要調整判斷矩陣，并使之具有滿意的一致性。

若A 是一致陣，則解特征值問題:

并記A 的最大特征根為λmax，與λmax對應的標準化之后特征向量為w=(w1，w2，…，wn)T，則w1，w2，…，wn給出了元素X1，X2，…，Xn相對于一級指標的重要性權值。

同理，設當前層次上的因素為X1，X2，…，Xn，相關的上一級指標為Y1，Y2，…，Ym，則對于每一個Yi，可求得一個權向量wi=(wi1，wi2，…，win)。假設計算出的一級指標相對于最高層的權重分別為a1，a2，…，am，則二級指標相對于目標層的組合權重依次為:

其中:

ai表示一級指標層第i 個指標相對于最高層的權重值;

w1'、w2'……wn'表示二級指標層各指標的權重值。

2.3 工作績效評價

對適應性環境管理總體工作績效評價如下:

(1)對各項指標分別打分，得到Si:

其中:

Si—第i 項指標得分;

Yi—在管理任務中，完成預期目標的項目數量;

Ti—管理任務總數。

(2)按照各項指標權重計算本月績效得分(滿分5分):

其中:

TSj—第j 個月績效得分;

Wi—第i 個指標權重值。

(3)計算績效總分［5］(滿分5 分):

其中:

TS—績效總分;

m—月度數。

根據績效得分和績效總分對各月工作績效作出“優秀”、“良好”、“合格”、“不合格”的評定。評定依據如下:

TSj≥4:優秀;

3TSj＜4:良好;

2TSj＜3:合格;

TSj＜2:不合格。

3 在適應性環境管理中的應用

3.1 指標建立

將本研究構建的政府績效評估指標體系運用于某環境保護行政主管部門的工作中，根據該部門工作內容和特點，綜合運用集中討論法和系統分析法設計了如下的指標體系，并通過專家打分法對指標重要性進行判斷(判斷過程及一致性檢驗過程略)［6］，各層指標及其權重值如表3 所示。

表3 某環境保護行政主管部門工作績效評估指標體系

二級指標說明:

X1工作效率:責任部門是否盡可能提高工作效率，包括改進人員安排、合理利用儀器設備、提高配合度等。

X2問題應對:責任部門對任務開展過程中遇到的困難和問題，是否及時有效的采取應對措施，盡量保證工作任務按原定計劃目標執行。

X3內部合作:責任部門與其他部門就本部門或他部門任務開展合作的情況，以及各專項組對本專項涉及的其他部門和各區工作的督導。評判指標包括溝通及時性、配合響應度、合作效果、督導效果等。

X4監督指導:是否按照工作要求，督促下屬各單位按工作任務分解表的進度要求推進落實各項工作，是否指派專人將工作進展情況定期報送責任部門。

X5計劃保障:責任部門根據本部門各項任務分別制定相應的工作計劃，對人員安排、工作步驟、時間進度、工作條件等進行詳細布置，以保障任務按時保質完成。

X6外部協調:責任部門與外部其他部門溝通協調情況，由于協調結果受諸多客觀因素影響，因此此處僅考查責任部門就本部門任務需與外部部門協調時的溝通及時性，以及協調效果不佳時是否積極制定解決方案或及時向委大運辦反映。

X7完成程度:在任務分解表的計劃時間內，某項任務的完成情況，包括全部完成、部分完成(未完成)、超額完成等。

X8工作質量:除在計劃時間內完成既定工作任務之外，還應考查該工作開展的效果是否達到理想的狀態，是否對生態環境起到了切實的保障作用。

X9總結報告:責任部門對已完成的或本月已進展的任務，是否及時進行總結記錄，分析不能按既定目標完成任務的原因。

X10目標修正:對由于客觀原因不能按任務分解表的時間或工作量要求完成的任務，是否及時反饋，對任務管理目標加以修正，以保證保障工作體系符合實際工作情況。

X11工作方案調整:對下一階段工作任務，尤其是本階段遇到困難未按原定計劃完成的任務，是否制定切實可行的工作計劃，以保證下一步工作順利進行。

3.2 月度工作評價

本研究構建的基于適應性環境管理模式的政府績效評估體系在某環境保護行政主管部門的實際工作中連續應用了六個月，對每月該部門工作任務目標完成情況、工作效率及工作質量進行評價，分析影響工作進展的關鍵因素并加以改進。以第一個月為例，績效評價如下:

(1)首月目標完成情況

根據設定的指標體系對某月度工作75 項任務(任務內容略)進行績效評價，結果見表4。

表4 本月適應性環境管理評價

根據前述討論確定的計算方法和指標權重，得到本月總體工作績效得分［7，8］:，總評良好

(2)關鍵因素分析

從總體評價結果來看，本月管理效果不理想的關鍵問題有:①工作體系建立之初，相關人員對本次工作的管理方法理解不深、適應不夠，配合尚不默契，出現了問題發生后溝通不及時的現象，影響了個別任務的工作進度。②在污染源排查清理任務中，污染隱患排查數量不足，各下屬部門報送數據來源不一、數據形式不規范;此外，數據多頭報送也增加了各部門的工作負擔，降低了工作效率;③責任部門對下屬部門工作的現場督導不夠，聯動機制有待建立。

針對本月出現的關鍵問題，建議加強以下幾方面工作:①各責任部門及相關人員應加強溝通，熟知本次保障工作適應性管理的工作機制，強化管理程序，并依此形成工作習慣，強化程序意識，增加工作緊迫感。責任部門應及時對下屬部門的工作進行督促落實，積極解決遇到的問題。②建議建立污染源排查清理數據庫，規范數據填報格式，明確各污染源排查整改的責任單位，并利用監管平臺對各污染源排查整改情況進行及時監管考核，確保各項污染治理工作取得實效。③加強對下屬部門的督導，必要時開展稽查，以加強監管工作成效。

4 工作成效及展望

在歷時六個月的績效評估實踐中，對被評估部門月度工作績效指標進行打分，識別關鍵因素重點改進，同時針對環境管理工作的復雜性、不確定性特點，及時修正階段性目標任務，對被評估部門的各項工作實施動態管理［9］。這一方法使得被評估部門的各項工作得以及時調整和順利實施。實踐表明，基于適應性環境管理模式的政府績效評估指標體系可以用于評價和指導環境保護行政主管部門的日常工作。

由于不同層級、不同部門的環境管理工作各有側重，工作方式和影響因素亦不相同，下一步應探討建立適應各部門專項工作的管理模式及績效評估指標體系，在統籌、監督、專項等不同層面上將本研究成果進一步深化運用。

［1］Holland J H.Hidden Order:How Adaptation Builds Complexity［M］．Reading，MA:Addison－Wesley，1995．

［2］孫健．適應性管理［M］，中國社會科學出版社，2006年9月第一版．

［3］Bormann B T，Martin J R，Wag ner F H，et al.Adaptive management［A］．In:Johnson N C，Malk A J，Sexto n W T，et al ．

［4］Lee K N.Compass and Gyro scope:I integrating Science and Politics for the Environment［M］．Washington，DC:Island Press，1993:243．

［5］杜艷敏．深度討論環境行政管理中的相關問題［J］．科技資訊，2010年11期，169．

［6］陳洪俠，刑寶君，王洪濤．論我國行政績效評估［J］．行政與法，2006年第7期，12－15．

［7］楊永杰．論行政組織的目標及其目標管理［J］．甘肅政法學院學報，2001年第4 期．

［8］Satty T L.The analytic hierarchy process［M］．MC Graw Hill Inc.1980:22－71．

［9］張愛民．關鍵成功因素法在決策者信息需求識別中的應用［J］．晉圖學刊，2009，06