日本土壤環境質量標準體系現狀及啟示

陳 平

(中國環境監測總站，北京 100012)

日本在明治維新后開始近代工業發展，二戰后更是進入經濟高速發展階段，伴隨著工業化和城市化進程的不斷深入和擴大，從而引發的環境問題也十分突出，世界八大公害之一的“痛痛病”就是由于重金屬鎘污染土壤造成，土壤污染防治是日本政府在上個世紀及本世紀的重要工作之一。經過半個多世紀的努力，日本已經形成本國的土壤環境質量標準體系，開展土壤監測和污染治理工作。本文根據日本土壤環境質量標準文件、發布的監測數據和土壤環境質量報告、中央環境審議會審議資料，并在查詢大量相關資料的基礎上，解析了日本土壤環境質量標準體系的形成歷程和主要內容及其對我國的啟示。日本土壤環境質量標準體系由土壤環境質量標準(標準項目及標準限值)及監測技術規范和監測準則構成。

1 日本土壤環境質量標準體系構成

在日本的環境基本法和環境質量標準文件中，界定了環境質量標準的制定原則和基本內容，所涉及的標準類型、項目類型、分析方法等在法定的法律法規中均有明確規定;根據法律法規制定的標準項目、限值、分析方法等技術規范具有明確的法律意義。環境質量標準不是孤立的標準限值的概念，而是一個體系，主要包括標準項目、標準限值、分析方法、監測方法、評價標準和表征方法等。不同環境媒介涉及的標準體系內容有所差異，但環境質量標準體系的結構具有共性［1－5］。日本土壤環境質量標準體系構成如圖1。

2 日本土壤環境質量標準

環境質量標準的發展歷程反映了不同的經濟和社會發展階段的環境問題。日本土壤環境質量標準的變遷也是反映了其不同發展階段的環境問題，在不同發展階段，由于對環境的認識和科技水平的不同，防治污染也從頭痛醫頭腳痛醫腳的單一防治措施，發展到綜合全面防范風險，防治污染的趨勢，其不同階段所制定的環境標準也不同。下面分別介紹其制定背景及現狀。

2.1 日本農田土壤環境質量標準

日本土壤環境質量標準始發于農田土壤環境質量標準，1968年日本官方首次承認痛痛病源于金屬鎘污染，1970年為解決因金屬鎘污染土壤，造成國民受害的問題，修訂1967年頒布的《公害對策基本法》，將土壤污染納入典型公害范圍，為防治農田土壤污染，保護人類健康，制定《農用地土壤污染防治法》，規定大米中鎘含量標準，1972 增加銅，1975 增加砷。至今為止，根據《農用地土壤污染防治法》第2 條及第3 條的規定，目前日本農田土壤環境質量標準項目及標準限值如表1。

表1 日本農田土壤環境質量標準項目及標準限值

聯合國糧農組織(FAO)和世界衛生組織(WHO)的食品添加劑聯合專家委員會(JECFA)在2006年制定了食品中(精米)鎘的周容許攝入量;日本的食品安全委員會于2008年制定鎘的周容許攝入量(TWI)為7μg/kg體重/周［6］。根據日本環境基本法，日本的公共用水域關于保護人類健康的環境質量標準項目(健康項目)金屬鎘的標準值由≤0.01mg/L 修訂定為≤0.003mg/L，2010年4月厚生勞動省發布告示，禁止販賣超過0.4ppm 鎘米的食品標準，以保護人類健康，防治鎘米生產，在以上背景下，2010年6月，日本環境省發布告示，修訂農田土壤污染物質金屬鎘的米含量為≤0.4mg/kg(原標準為≤1mg/kg)①環境省水 大気環境局長.環水大土発第100616001 號.平成22年6月16日.農用地の土壌の汚染防止等に関する法律施行令の一部改正等について.https://www.env.go.jp/hourei/add/f008.pdf.。

圖1 虛擬點源設置

2.2 日本土壤環境質量標準

1975年在東京都發現因填埋六價鉻礦渣而造成土壤等環境污染的事實，使其成為引人注目的社會問題。其后又發現三氯乙烯等有機化合物通過土壤污染地下水的事件，通過分析1975年～2001年地方政府(都道府縣)掌握的土壤污染數據，表明主要污染物為重金屬類、VOC 等，地域分布集中于和工業地帶緊密相連的城市地域。為防治城市與工業地域的土壤污染，強化土壤環境行政管理力度，日本將農田土壤環境質量標準和城市與工業用地土壤環境質量標準整合，1991年發布土壤環境質量標準。

日本土壤環境質量標準頒布于1991年8月23日，依據《公害對策法》第9 條規定的“防治土壤污染的環境質量標準”。此標準涵蓋農田土壤標準，以保護人類健康以及人類生存環境為目的，制定了保護土壤環境的行政管理目標。

根據土壤環境功能之中的保護農作物生長功能的觀點，1991年8月修訂了Cd 等10 個標準項目，1994年2月增加揮發性有機化合物(VOC)、農藥等15 個標準項目;2001年從保護地下水涵養功能和水質凈化功能的角度增加了氟和硼2 個項目。

在2002年《土壤污染對策法》實施之前，土壤環境質量標準只是作為判斷環境質量的標準存在［19］，而對于發生在城市和工業地域的污染并沒有防治法，治理土壤污染的法律只有《農用地土壤污染防治法》，但1970s 后半，隨著城市和工業地域重金屬和VOC、農藥、PCB 等污染土壤事件的增加，日本開始關注城市和工業地域的土壤污染防治問題，昭和60年版(1985)的環境白書首次提及城市和工業地域(日文為“市街地”)土壤污染防治對策，1986年制定《市街地土壤污染暫行對策指針》，1991年頒布土壤環境質量標準，除涵蓋農田污染防治的重金屬項目外，其余環境質量標準項目都是城市和工業地域土壤污染防治項目范疇。2002年日本正式頒布《土壤污染對策法》，對城市和工業地域的土壤污染物質做了明確規定，城市和工業地域的土壤環境質量標準項目有了法律依據(第2 條，特定有害物質)。至2004年日本的土壤環境標準有27 個項目［2］。

環境監測報告是環境質量監測的成果體現，日本的環境監測報告內容模式包括開展監測的法律依據(目的、標準、方法等)、調查方法及調查結果，均由行政管理部門環境省發布。對比歷年日本環境白書和土壤環境監測報告②土壌汚染対策法の施行狀況及び土壌汚染調査 対策事例等に関する調査結果について.http://www.env.go.jp/water/dojo/chosa.html．，可以清楚的理清其環境質量標準體系形成歷程。日本城市和工業地域土壤環境監測報告發布起始年為1997年，2003年之前監測報告中，其監測結果匯總表分類只分為2 類，即:VOC 和重金屬等(包括重金屬和農藥)，監測結果根據溶出標準進行評價。2004年報告首次將特定有害物質劃分為3 類，標準也根據溶出標準和含有量標準限值實施匯總。在2002年頒布《土壤污染對策法》(2003 實施)之后五年，為解決城市和工業地域土壤污染出現新的問題，2009年發布《土壤污染對策法》修訂案，2010年實施修改后的《土壤污染對策法》，修改后的法律第2 條規定了特定有害物質3大類，25 個項目，標準限值包括含有量標準限值和溶出標準限值。具體見表2。

2.3 日本有毒有害化學物質(Dioxins)對土壤造成污染的環境質量標準

1998年大阪府能勢町的一般廢棄物燃燒裝置周圍的土壤中檢驗出高濃度有毒有害化學物質(Dioxine 類)，其后又在和歌山縣的橋本市以及東京都大田區等地出現高濃度有毒有害化學物質污染土壤事件，引發社會關注，為防治有毒有害(Dioxins)類化學物質污染，日本于1999年7月頒布《Dioxins 物質對策特別措施法》，根據此法第7 條，制定有毒有害化學物質(Dioxine 類)環境質量標準，最新修訂時間為2009年，具體標準如表3。

2.4 日本土壤中放射性物質環境質量暫行標準

2011年3月11日東日本發生日本有觀測記錄以來規模最大的地震，地震引起的海嘯、火災以及由于大地震造成福島核電站的核泄漏事故對日本造成巨大損失，而福島核電站的核泄漏事故使得放射性物質污染對日本的國土環境和國民健康造成極大威脅，為此2011年8月，頒布《防治因2011年3月11日東北地方太平洋地震引發核電站泄漏事故排放的放射性污染物質對環境造成污染的特別措施法》(以下簡稱《放射性物質污染對策特別措施法》)，正式開展了放射性污染物質的防治工作。法律規定了“去除污染特別地域”和“污染情況重點調查區域”的劃定原則，規定在重災區實施污染去除工作，包括開展監測、處理危險廢棄物、去除污染作業等重點工作。在災后，日本政府制定綜合監測規劃，開展大氣、水環境、土壤等環境媒介的放射性物質監測工作，在福島縣內的學校等地設置了2700 自動監測儀器，開展監測并公開監測結果。

表2 日本土壤環境質量標準③1.土壌の汚染に係る環境基準について.平成3年8月23日環境庁告示第46 號(改正平成5 環告19 平成6 環告5 平成6 環告25 平成7 環告19 平成10 環告21 平成13 環告16 平成20 環告46 平成22 環告37 平成26 環告44).http://www.env.go.jp/kijun/dojou.html，別表http://www.env.go.jp/kijun/dt1.html;2.土壌環境課.「土壌の汚染に係る環境基準について」(平成3年8月環境庁告示第46 號)等の一部改正について平成26年3月.http://www.env.go.jp/press/file view.php serial=24131＆hou id=17919

表3 關于有毒有害化學物質(Dioxins)類環境質量標準④“ダイオキシン類による大気の汚染、水質の汚濁(水底の底質の汚染を含む。)及び土壌の汚染に係る環境基準”平成11年12月27日環境庁告示第68 號改正平成14 環告46 平成21 環告11.http://www.env.go.jp/kijun/dioxin.html．

311 大地震引發的福島核電站的核泄漏對以福島縣為中心的廣大地區農田造成日本有史以來最為嚴重的農田高濃度核污染。由于137Cs(銫－137)的半衰期長達30.1年，其進入土壤后對農作物、環境及人類健康造成不利影響，為此2011年8月農林水產省發布土壤中放射性物質暫定容許值(土壤污染物質暫定標準)，超過暫定容許值的土壤要進行污染去除處理，處理過的農田土壤經過跟蹤監測確認達標后方可使用，具體見表4。

表4 土壤(包括肥料和培植土壤)中銫的暫定標準⑤農林水産省消費安全局長生産局長林野庁長官水産庁長官.放射性セシウムを含む肥料土壌改良資材培土及び飼料の暫定許容値の設定について.23 消安第2444 號·23 生産第3442 號·23 林政産第99 號·23 水推第418 號·制定平成23年8月1日·一部改正平成24年2月3日·一部改正平成24年3月23日.http://www.maff.go.jp/j/syouan/soumu/saigai/pdf/110801_tsuchi_tokekomi.pdf．

3 日本土壤監測和調查技術規范及常規監測準則

在制定環境質量標準后，為有效開展規范的監測工作，環境省根據法律法規的要求制定、發布了一系列的監測方法、技術規范和分析方法等技術文件，根據其法規數據庫公布的法律法規文件和各種專項監測報告的內容，日本土壤的監測規范和方法有:調查方法、測定手冊、報告要點等類型。作為環境省及農林水產省的正式文件發布的技術方法和監測手冊見圖1，如上所述，日本土壤污染環境質量標準分為4 個方面，而除此之外，為解決因汽油和潤滑油等造成的土壤污染，環境省于2006年制定《油污染對策指南》，用以防治因燃料油和潤滑油對土壤造成的污染。下面就從以下5 個方面簡述日本土壤監測規范和監測準則。

3.1 日本農田土壤常規監測準則

日本農田土壤監測規范名稱為《農用地土壤污染防治法律所規定的法定委托事務處理基準》⑥環境省.環境省水大気環境局長.環水大土発第100726001 號.「農用地の土壌の汚染防止等に関する法律における法定受託事務の処理基準について」の全部改正について［EB/OL］.平成22年7月26日［2014－09－07］.http://www.env.go.jp/water/dojo/nouyo/law/no100726001.pdf．(以下稱之為“處理基準”)。處理基準的制定依據是《農用地土壤污染防治法》第11 條，關于開展土壤常規監測的規定。處理基準對常規監測條件、監測種類、方法及監測結果的報告均做了明確規定，是日本開展農田土壤監測的技術規范。

3.2 日本城市和工業地域土壤常規監測規范

1991年日本頒布“土壤污染環境質量標準”，1999年制定“土壤及地下水污染調查對策指針”作為開展城市和工業地域土壤污染調查的監測規范。至2010年日本《土壤污染對策法》修訂，2010年依據修訂法案，公布調查及措施指南(暫行版)，隨著2011年度《土壤污染對策法》施行規則的修訂，2012年發布《依據土壤污染對策法制定的調查及措施技術指南》(修訂第2版)⑦環境省水 大気環境局土壌環境課.土壌汚染対策法に基づく調査及び措置に関するガイドライン(改訂第2 版)［EB/OL］.平成24年8月［2014－08－01］.http://www.env.go.jp/water/dojo/gl_ ex－me/pdf/full.pdf．，作為城市和工業地域土壤監測規范。規范分為5章，第1 章土壤污染對策法概要，第2 章開展土壤污染狀況調查，規定了調查手續、對象地域、范圍選取、采樣方法、評價方法及跟蹤調查等內容。第3 章劃定措施地域，即污染治理區域的劃定原則，跟蹤監測以及解除的原則及標準等內容。第4 章土地所有者在發現其所有土地發生污染的情況下，可以向相關地方政府申請污染治理區域劃定申請，并開展治理。第5 章土壤污染治理內容，包括治理措施、開展前期和治理后的跟蹤監測，治理情況記錄，完成治理后污染地域的解除等內容。

3.3 土壤中有毒有害物質(Dioxins)常規監測規范

土壤中有毒有害物質(Dioxins)監測規范出臺于2000年1月⑧環境庁水質保全局.ダイオキシン類に係る土壌の常時監視に係る調査測定ついて.平成12年1月14日.付け環水土第11 號環境庁水質保全局長通知.http://www.env.go.jp/hourei/syousai.php id=06000014.，在1999年頒布《Dioxins 物質對策特別措施法》之后，隨著法律的實施，為開展土壤中Dioxins 物質常規監測，環境省于2000年發布相應監測規范，規定了開展監測的對象、采樣方法及分析方法。至2009年3月，規范進行修訂，共有7 個部分，包括調查種類、調查分析方法、精度管理和質量控制等內容。

由于土壤中Dioxins 物質常規監測費用高，數據分析周期長，為提高效率，環境省在2009年制定土壤中Dioxins 物質簡易測定法，首先應用簡易測定法進行篩查，在發現污染區域后再應用常規監測方法進行確認，簡易測定法不適用于跟蹤監測。

目前日本土壤中有毒有害物質(Dioxins)監測規范是常規監測規范和簡易監測規范并行使用［21－22］。

3.4 土壤中放射性物質監測規范

2012年1月開始實施的《放射性物質污染對策特別措施法》規定，對放射性污染物質開展監測(第34條)，劃定去除污染區域并制定去除污染計劃(36 條)，進行污染區污染去除工作(第40 條)等放射性污染監測與防治要求與規定。環境省為有效完成以上工作，在2011年12月初次發布《去除放射性污染指南》并于2013年進行修訂，發布指南第2 版。

311 大地震引發福島核電站放射性物質泄漏從而造成日本大面積土壤污染，2012年3月，農林水產省發布“農田土壤放射性物質濃度分布圖”，分布圖根據福島縣及周邊15 個縣，3423 個監測點位的監測數據制作，其濃度值為137Cs 和134Cs 的濃度值之和;其中，Cs≤500Bq/kg 的水田點位占49.8%，旱田占60.3%。超過5000Bq/kg 的農田面積達8900ha。為治理農田土壤污染，農林水產省2013年2月發布《去除農田放射性污染對策技術書》，主要內容包括:去除農田放射性污染物質工作流程中的放射性物質監測、污染區域劃定、去除污染施工方法選定、污染去除工作實施、污染去除效果確認及去除污染后的監測和管理等各種技術方法。

3.5 土壤中油污染對策指南

2001年環境省進行的針對涉及油處理企業開展的土壤中是否存在油污染問詢調查結果中發現，回答存在污染的答卷較多，而防治此類污染的措施和改正目標的回答卻比較缺失;隨著2003年2月《土壤污染對策法》的實施，為保護人類健康，解決由于含有油土壤而出現油膜和惡臭的環境問題，環境省于2006年發布指導性技術指南《油污染(燃油和潤滑油)對策指南—針對于因礦油類污染造成土壤中出現惡臭和油膜問題為土地所有者提供對策指南》，指南明確規定:油污染的油是指燃料油(汽油、柴油、燈油等)和潤滑油等礦油類，油污染問題是指因土壤含油使得其土地及周邊出現油膜或惡臭等環境問題。此類污染沒有強制性標準和監測規范，是指導性技術文件。

4 研究日本土壤環境質量標準體系對完善中國土壤環境質量標準體系的啟示

4.1 中國土壤環境監測概況

4.1.1 土壤環境監測科研工作

中國從上世紀70年代開始土壤環境監測的科研工作，主要有:①中國土壤背景值研究:包括中科院(1977～1979，北京、南京、重慶、廣州等地的土壤背景值研究)、農牧漁業部門(1978～1983，京津滬、遼吉黑等13 個省市直轄市自治區的9 個農業經濟自然區主要農業土壤和糧食作物中9 種污染元素的環境背景值調查等)和環保部門(1983～1985，“六五”國家科技攻關項目“湘江谷地及松遼平原土壤背景值研究”;1984 全國糧食的農殘調查;1983～1990，全國環境天然放射性水平調查等)開展的專項研究，其中規模最大，成果最多的是1986年開始的由中國環境監測總站、北大、中科院沈陽應用生態所等67 個單位800 多人承擔的“七五”國家科技攻關項目“中國土壤環境背景值研究”，完成4095 個剖面采樣，獲得土壤環境信息和測試數據40 萬個，建成了中國土壤元素背景值數據庫系統。②土壤環境容量研究。③土壤肥力及宏量元素調查。4.1.2 土壤污染狀況監測調查工作

開始于上世紀80年代，主要有農業部門和環保部門進行的污灌區土壤狀況調查;農藥使用情況調查;國土資源部組織的中國東中部重點地區土壤地球化學調查等。環境監測部門的土壤污染監測工作包括基本農田保護區土壤中有害重金屬的抽樣監測(2000年);“菜籃子”蔬菜生產基地環境質量調查(2001);“菜籃子”種植基地、主要污灌區和有機食品生產基地的土壤環境質量調查監測(2003、2004)等［32］。隨著土壤污染問題日益嚴峻，為了解全國土壤污染狀況，根據國務院決定，2005年4月至2013年12月，我國開展了首次全國土壤污染狀況調查。調查范圍為中華人民共和國境內(未含香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區)的陸地國土，調查點位覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設用地，實際調查面積約630 萬平方公里。調查采用統一的方法、標準，基本掌握了全國土壤環境質量的總體狀況。環境保護部門已經開始土壤環境質量試點監測并在《中國環境質量報告》(2011、2012)中有所體現。

4.2 完善中國土壤環境質量標準體系的建議

雖然我國在土壤環境調查和監測方面做了大量工作，但由于我國土壤環境監測起步較晚，基礎薄弱，存在諸多不足，包括監測力度不夠，不能滿足當前形勢的需要;現行的土壤環境質量標準滯后，評價方法有待完善;質量控制和實驗室建設有待加強等。

目前我國土壤污染局勢嚴峻，土壤環境質量監測是摸清污染狀況，進行污染防治的前提，而進行科學的土壤環境質量評價，建立科學的環境質量標準體系至關重要。為此提出以下建議:第一，加強研究工作，盡快修訂土壤環境質量標準。第二，開展專項研究，盡快建立科學的土壤環境質量評價方法。第三，加強信息公開和公眾參與。為提高我國土壤環境質量監測水平，科學評價土壤污染狀況提供技術支持和保障。

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［26］中央環境審議會土壌農薬部會土壌汚染技術基準等専門委員會．油汚染対策ガイドライン－鉱油類を含む土壌に起因する油臭 油膜問題への土地所有者等による対応の考え方－［EB/OL］．平成18年3月［2014－ 09－ 06］．http://www．env．go．jp/water/dojo/oil/full．pdf．

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