學前教育政府導向的缺失

許珂

摘 要： 教育是國之命脈，任何階段的教育都同等重要，都要均衡發展。為了滿足群眾對于學前教育的需求，民辦幼兒園迅速發展。然而，隨著民辦園的不斷壯大，師資問題愈發嚴重。如何穩定民辦幼兒園教師隊伍是值得教育管理者研究的課題。

關鍵詞： 民辦幼兒園 幼兒教師 教師流失

自實行改革開放以來，教育事業得到了較大發展，幼兒教育日益興盛，取得了許多成就。但是，由于民辦幼兒園不斷壯大，在滿足幼兒入園需求的同時，也帶來了一系列問題，如民辦幼兒園辦學質量堪憂、教師流失嚴重、教師整體素質不高等。穩定教師隊伍對于民辦幼兒園的發展至關重要，好的教師隊伍有助于提高辦學質量，提升辦學知名度，對幼兒發展的意義重大。當前教師流失問題嚴峻，亟待解決。

目前，學前教育中諸多問題沒有得到改善的根本原因在于政府對學前教育的重視程度不夠，導致法律保障的缺失和教育資金的匱乏。國家應把學前教育納入公共服務體系，在學前教育階段實行義務教育。

所謂公共服務體系是指由政府主導、以提供基本且有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度設計，政府主導、社會參與、體制創新是公共服務體系的主要表現特征，追求公共與公平是其實質內涵與價值取向。[1]根據市場經濟理論和對學前教育產品屬性的分析，學前教育涉及廣泛的社會公共利益，屬于社會公益性事業。[2]學前教育科學持續的發展，離不開學前教育公共服務體系的構建與支持。

一、政府對學前教育重要作用的認識不夠

學前教育對國民教育的發展具有非常重要的作用，這不僅關系幼兒的發展，還直接關系我國基礎教育質量。學前教育質量直接影響幼兒一生的發展。我國學前教育中的諸多問題是由多種因素導致的，但最根本的因素還是教育管理者并未從思想上引起足夠的重視，政府對學前教育的重要作用沒有完全認識清楚。

根據聯合國相關統計，到2006年，在OECD28國中，學齡前兒童毛入園率平均已達到83.9%。[3]在歐洲39國中，學前兒童平均在園率已達90.8%。[4]在我國，到2009年，適齡幼兒的毛入園率才達到51%。[5]數據顯示，我國學前教育的普及率與其他國家還存在比較大的差距。這說明，我國政府對于學前教育的認識和投入是不夠的。

把學前教育納入到公共服務體系中，很重要的一點就是把學前教育納入到義務教育階段中。現階段，我國基礎教育包括幼兒教育、小學教育和普通中等教育。其中，小學六年和初中三年是免費的義務教育階段。由此可見，學前教育并不在義務教育范圍內，不具有強制性，國家也沒有對學費、雜費等費用進行減免，我國學前教育的普及程度還不高。在國外，義務教育年限的延長已經成了普遍事實。法國的學前教育實行免費制，所有兩至三歲兒童均可就近入學。在法國2至5歲的兒童中，約有80%的孩子接受幼兒教育。[6]由此可以看出學前教育在法國的重要性，正是由于法國政府對學前教育予以足夠重視，才能在各項政策中對學前教育提供支持和保障。

當前，我國民辦幼兒園整體辦學力量還很薄弱，魚目混珠，一提起民辦幼兒園，很多人都會想到“管理不到位”、“師資良莠不齊”、“天價收費”、“校車問題”等。民辦幼兒園之所以會出現這些問題，與政府重視程度密切相關。政府應加強對民辦幼兒園的管理與監督，讓民辦幼兒園的辦學質量更高、辦學更有特色，讓教師在民辦幼兒園工作中感到自豪，這樣才能留住人才，減少教師流失。

二、缺乏有力的立法保障

由于學前教育未納入到公共服務體系中，還不屬于義務教育范疇，導致政府重視不夠、投入不足。近幾年，社會辦學力量逐漸多了起來，由于現行的法律法規還不夠完善，地方政府對于辦園者的辦園資格、收費標準和師資力量等方面缺乏管理，現行的法律法規不能很好地保障民辦幼兒園及民辦園教師的合法權益，這勢必會給民辦幼兒園辦園者的辦園積極性、教師工作積極性及辦園質量帶來不利影響。

縱觀發達國家，很多國家都對學前教育進行了立法，以此保障學前教育的規范發展。如美國頒布了《兒童保育和發展固定撥款法》、《全美兒童保護法》、《入學準備法案》等。日本頒布了《保育大綱》、《幼兒園教育大綱》、《新幼兒園教育要領》、《幼兒教育七年計劃》、《振興幼兒教育十年計劃》等。韓國頒布了《兒童福祉法》、《嬰幼兒保育法案》、《幼兒教育法案》等。[7]我國政府要借鑒發達國家的經驗，盡早制定出更為有效的法律法規條款，以促進學前教育健康穩定地發展。

當前，我國涉及學前教育方面的相關法律法規主要有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國未成年人保護法》和《幼兒園管理條例》。《中華人民共和國憲法》中規定了學前教育的性質、任務及事業發展方針與幼兒保護規范。《中華人民共和國教育法》規定了學前教育的性質、任務和事業發展方針、幼兒保護規范，還規定了幼兒園的法律地位與權利義務規范、幼兒園設置管理規范、幼兒園保育教育規范及衛生保障規范等。《中華人民共和國未成年人保護法》中專門有兩章對幼兒保護做出了相關規定。目前，全國性專門的幼教法規有《幼兒園管理條例》，它對幼兒園管理做出了全面的規范。全國性幼教規章有兩項：一是1995年頒發的《托兒所、幼兒園衛生制度》，二是1996年頒布實施的《幼兒園工作規程》。[8]

盡管1989年及1996年頒布了《幼兒園管理條例》與《幼兒園工作規程》等法規性條文，許多省市也制定了學前教育管理條例或管理辦法，如2001年，北京市頒布了學前教育管理條例；2004年，太原市頒布了學前教育管理條例；2005年，南京市頒布了學前教育管理條例；2008年，深圳市頒布了學前教育管理條例等，但相對于其他教育階段而言，學前教育立法還存在一些缺陷：一是立法效力層次低、范圍窄。當前學前教育法律法規都是以章程形式出現，立法層次低，不能保障學前教育的發展；二是立法內容缺乏責任主體義務和責任的規定。現行學前教育法律法規的內容不是很具體、過于粗糙，難以執行。[9]這就導致政府責任不夠清楚、資金投入不夠、管理體制不暢等一系列問題。比如，2005年南京制定的《南京市學前教育管理辦法》第四章，關于學前教育保障的第二十五、二十六、二十七條中，只是籠統說明了學前教育機構要保障教職員工工資、按照國家規定對幼兒教師進行業務培訓，以及政府部門應定期進行監督指導等，[10]并沒有規定具體的工資數額、培訓的次數及政府部門應該如何進行監督指導，這就造成教師工資沒有最低保障、專業培訓體系不夠完善等問題，教師流失在所難免。

三、學前教育資金投入的匱乏

目前，導致學前教育資金匱乏的最主要原因是政府部門的認識不足和缺乏有力的法律保障。與其他階段的教育相比，學前教育的投入還是比較低的。2008年，用于小學教育和普通初中教育的國家財政性經費分別為32978952萬元和22507836萬元，而用于幼兒教育的財政性經費僅為1329444萬元。前兩者分別是幼兒教育財政經費的24.8倍和16.9倍。[11]我國0～6歲的兒童多達1.3億，是世界同齡兒童的五分之一。我國學前教育經費長期以來僅占全國教育經費總投入的1.2～1.3%，這個比例很難支持我國學前教育事業的發展。

據臺盟南京市委員會2011年3月提交的一份集體調研報告顯示，目前在南京市教育局的教育專項經費中，還沒有設立學前教育的專項經費，也沒有明確學前教育的分配比例。從學生人均的公用教育經費來看，幼兒園與其他階段教育投入經費的差距很大。以鼓樓區學生人均公用經費撥款標準為例，幼兒教育階段為200元，義務教育階段為810元。由于總體教育財政經費有限，投入重點并不在學前教育上，學前教育的財政投入僅占教育附加費的3%左右。在蘇州市，2010年幼兒園總共有405所，能夠享受到政府財政支持的幼兒園有268所，占總數量的66%。在南京，享受政府扶持幼兒園的比例只有12%。[12]

縱觀國外學前教育，政府會有大量資金投入，美國2005年《入學準備法案》計劃2006財政年度對該項目的撥款是68.99億美元，并保證2007～2011財政年度有如上數額的撥款，這比1965年的9600萬美元增長了70多倍。[13]我國政府也要加大對學前教育的資金投入，尤其是對民辦幼兒園的資金投入，給予學前教育發展強有力的經濟支持。

只有意識到學前教育的重要性，才能在政策、資金等方面加大力度，確保學前教育有序發展，避免教師流失。近兩年，學前教育已經逐步引起政府部門的重視，希望在政府有效作為下，我國學前教育能夠健康蓬勃發展。

參考文獻：

[1]黃錚.構建學前教育公共服務體系[J].上海教育，2010（9）.

[2]丁金霞，龐麗娟.社會體制轉型與學前教育的重新定位[J].學前教育研究，2010（3）.

[3]余強.經合組織28國學前教育的發展現狀與趨勢[J].早期教育（教師版），2009，9.

[4]余強.歐洲39國學前教育的發展現狀與趨勢[J].學前教育研究，2009，10.

[5]徐卓婷.對中國普及學前教育的研究與思考[J].社會科學戰線，2010，11.

[6]曾莉.法國學前教育的特點及啟示[J].教育導刊，2008，2.

[7]童憲明.美國、日本、韓國幼兒教育政策法規的特點及啟示[J].教育導刊，2010，10.

[8][9]尹亞姝.公平與均衡：學前教育立法的價值選擇[J].高等函授學報（哲學社會科學版），2011，6.

[10]南京市學前教育管理辦法.南京市人民政府令第241號，2005，9.

[11][12]張超.財政支出結構視角下基礎教育均衡發展研究-以南京市為例[J].教育探索，2012，1.

[13]劉小蕊，龐麗娟，沙莉.美國聯邦學前教育投入的特點及其對我國的啟示[J].學前教育研究，2007，3.