尋找污水不“清”的原因

劉俊民

一、實戰背景概述

根據江西省審計廳年度審計工作計劃安排，圍繞鄱陽湖生態經濟區建設發展戰略，發揮審計在促進生態建設和環境保護的建設性作用。201×年5月，我們對DC縣財政局、DC縣城市建設投資發展有限公司污水項目建設資金專戶、DC縣污建辦、DC縣污水廠2008～2010年城鎮污水處理專項資金撥付、使用和管理情況進行了專項審計。

二、發現案件線索

經審計，通過市場詢價，抽查發現綠化驗收支付清單單價與網上苗木詢價的單價存在較大差異，價差總金額101 712.70元。經跟蹤審計，透過深入檢查，陸續發現該地污水處理專項建設存在滯留污水處理設施項目招投標流程、專項資金使用和管理中的違規問題，并及時建議向有關部門進行處理。

三、審計工作思路

貫徹科學發展觀，服務于鄱陽湖生態經濟區建設，落實節約資源和保護環境的基本國策，按照“掌握情況、揭露問題、分析原因、提出建議、促進發展”的工作思路，審查污水處理及其配套管網建設和運營管理的合規性、合法性和效益性。

四、審計主要目標

全面推進我省環鄱陽湖生態經濟區城鎮污水處理及其配套管網設施建設，對該項目的經濟效益、社會效益、生態環境效益和公共政策的績效進行監評，以改善城鎮環境質量，進一步促進經濟社會與自然環境的和諧發展。

五、主要審計方法和評價標準

（一）審計技術方法

1.預算資金入手法。從概算文件入手，審計概算的執行情況。小河流項目無論是工程的實施，還是資金的使用，其共同的依據就是項目的概算，即經省建設廳批復的初步設計文件，初步設計文件規定具體的建設內容，包括具體的工程量清單，每項工程和費用的投資額。審計的依據也是概算，首先要審計項目實施的結果即實際建設的內容是否和初步設計一致，如果不一致，要分析原因，查是否存在概算外投資，或是否存在重大設計變更。如果是概算外投資，比如做了辦公樓或做了別的項目，那財務上做得再規范，也是嚴重違規的，其建設資金要由自己承擔，不能在項目資金列支。如果是重大設計變更，則核對其是否通過合規的變更程序，對設計變更的管理，按照建設部有關工程設計變更管理規定執行。

2.項目程序流程法。審核項目是否經過規范的招投標。在這個程序的審計中，主要是看項目是否經過招投標程序，評分方法是否公平合理，是否存在明顯的傾向性評分。中標單位是否按評分順序確定，中標的工程量清單、單價和總價與簽定的合同是否一致。

3.工程量額核對法。要求充分利用監理的資料為審計服務。最常用、最重要的方法就是審核工程竣工資料、財務結算資料等是否經過監理審核同意這一程序，相關工程量數據是否和監理反映的數據一致。

4.勾稽環節比對法。注意各環節程序間是否銜接一致，各道程序的資料是否符合邏輯。要求把初步設計確定的工程量、投資額與招投標的工程量、投資額進行比對；把招投標的工程量、總價與合同工程量、總價進行比對；把工程實際結算的工程量、單價、總價與合同工程量、單價、總價進行比對。在比對中發現差異、發現問題，分析差異形成的原因，判斷問題的性質。要注意資料的細節比對，分析其內在邏輯關系的合理性，要求合同簽定的時間與工程實際開工的時間進行比對；監理簽證的時間與設計變更的時間比對；設計變更的時間和工程竣工驗收的時間比對等等，這其中任何一個時間不符合邏輯，都說明或有存在問題，如審計發現合同簽定的時間比工程實際開工的時間還晚，就說明或有虛假招標問題。

5.現場勘查分析法。查看現場非常重要，一是工程造價的問題。工程造價專業性強，一般要有專業技術人員幫助審核。審計的時間較短，要在短時間內把所有的工程造價都進行審核既不可能也無必要，通常采用抽查的辦法解決這個問題，故抽查什么很重要，根據以往的經驗，那些與合同比較在工程量和單價、總價方面相差較大的，尤其是設計變更較大的部分應作為抽查的重點。二是實地查看的問題。這是項目審計和財務審計不一樣的地方。從賬實核對的角度看，實地查看非常重要。實地查看切忌走馬觀花，要有目的的實地查看，查看過程中要帶尺子實地測量，測量結果要和設計圖、竣工圖進行比對和分析。

6.生態績效考核法。在該項目審計中要注意突出生態環保的特色。中小河流項目審計實施要求考慮河流治理生態環保的屬性，從廣義的生態角度來說，河流治理是環境生態建設內容之一，但是生態環保審計具體內容還有待探討，沒有成熟經驗可循。正如中小河流治理的績效考核內容雖有生態環境建設，但沒有具體的量化評價指標。這就要求審計人員群策群力，共同探討，不斷創新和完善，摸索出一條生態環保審計的新路子。

（二）審計評價標準

權威的規范性文件規定，是我們對該項目的執行情況做出合規性判斷的重要依據。它主要包括：財政部建設部《全國重點地區污水處理項目管理暫行辦法》、江西省財政廳建設廳《江西省污水處理項目績效評價暫行辦法》等規定。

六、審計重點內容

主要審計污水處理項目建設資金籌集、撥付、使用情況。以建設資金為主線，集中力量審查建設資金是否及時足額到位，是否按工程進度付款，有無擠占成本挪用建設資金，有無超付工程款，有無未經批準超面積征地，有無少繳國家有關稅費等問題，注重揭露轉移、挪用、擠占建設資金等重大違紀違規問題、損失浪費問題、質量問題。

（一）重點審計項目工程管理情況

主要審計主管部門和項目單位組織實施的污水處理項目自立項審批到資金下達、設計與概算、招投標、工程款結算、竣工決算等工程管理過程的情況。重點審計：項目立項申報審批過程中有無不規范的問題；項目單位概算調整情況與執行是否符合國家規定；項目單位對設計、施工、監理是否按規定進行招標；項目竣工決算手續是否完備。

（二）重點審計項目中驗收與配套情況

一是重點審查污水處理廠驗收手續是否合規。包括：總體工程驗收情況、明細工程項目驗收情況、水環境驗收情況、是否產生再次環境污染的情況。二是重點審查污水處理廠配套設施是否合理。重點審查動力電配套設施、污水處理接口設施、配套設施情況，重點關注污水處理廠設備利用率，造成污水處理能力閑置情況等。

（三）重點審查污水處理廠管網建設情況

一是審計管網的建設資金使用情況。二是管網建設的資金缺口情況，審查實際已建成管網配套里程與規劃管網配套里程情況。三是審查當地城市建設規劃情況，新建城區是否按規定實行了雨污分流。四是對于可以改造的舊城區是否要求改造。五是審查污水收集率是否達到預期目標，分析影響污水收集率的原因，是污水截流情況還是管網運輸情況；污水實際處理量與處理能力的差異并分析差異的原因，是由于設計能力過大還是污水實際收集率過小。六是污水處理是否實現了達標排放，審查污水、污泥的處理效果。

（四）重點審查污水處理運營資金情況

一是地方財政取得中央財政污水處理補貼使用情況。二是地方財政取得城鎮污水排放費收入使用情況。三是審計污水處理廠維護費用，包括固定生產成本和變動運行成本，重點關注污水處理單位成本，將初步設計的單位成本與實際的單位成本相比較，并分析產生差異的原因；檢查最佳方案應是全成本現值最小的方案。

（五）資金投入與污水處理運行分析

一是污水處理量進行效益分析。分析污水處理能力是否達到設計要求；設備運行記錄，審查設備運行狀況是否良好；處理后的水質是否達標，找出未達標的主要指標，分析未達標的原因是進口水質超標嚴重還是污水處理廠自身的原因。二是污泥處理效益分析。重點是審查是否進行了穩定化處理，處理后有機物及病菌的降解率是否達到規定值；審查含水率是否達到設計要求，并跟蹤檢查因含水率偏高給污泥最終處置造成的影響；審查污泥最終處置情況，主要審查污泥土地利用時，泥質是否符合規定要求，衛生填埋處置時，垃圾填埋場是否有足夠的處置能力；污泥處置方式是否合規。三是環境影響情況分析。重點審查地表水污染情況及廢氣、噪聲影響情況；衛生防護距離內房屋拆遷及新建情況，審查衛生防護距離內原有房屋是否搬遷、是否有新建房屋。

七、審計實戰成果

【問題1】滯留專項資金問題嚴重

例1：2008年省財政廳撥付的擴大內需專項國債資金600萬元；其中，540萬元在該縣滯留5個月，60萬元在該縣滯留11個月。

例2：2010年省財政廳撥付的城鎮污水處理設施配套管網建設以獎代補資金872萬元以及從J×省行政事業資產管理集團轉貸的2 100萬元仍滯留在該縣賬戶中。審計要求DC縣財政局應將剩余資金盡快轉入DC縣城市建設投資發展有限公司污水項目建設資金專戶中以供使用。

【問題2】挪用專項資金問題金額大

例3：2010年10月12日，DC縣自來水公司向縣政府提出了該申請，根據縣城發展總體規劃要求，擬在西區建設路網中安裝口徑為200～500mm、總長度為3 800M的自來水管，由于資金緊張，共需資金1 671 007.2元；DC縣人民政府決定先從管網資金中預借130萬元。目前，此筆借款暫未歸還。

例4：2011年1月24日，DC縣財政局向縣人民政府提出借款申請，由于城建資金急需支付，鑒于土地出讓金收繳進度緩慢，預先從污水處理管網專戶中暫借2 000萬元用于緩解城建資金支付壓力，待土地出讓金收回后及時歸還；DC縣人民政府已批準了該申請。2011年2月28日，縣財政局歸還了此筆借款。

污水處理設施項目專項資金主要是用于污水處理廠和污水截污干管的建設，需?？顚Ｓ?，不能進行不相關的拆借。審計要求DC縣財政局需將借出資金盡快收回，并進行二期建設。

【問題3】招投標流程不規范

例5“部分工程存在未進行公開招標的情況下，便將合同直接發包給相應企業。該縣部分重要工程招標情況見下表：

表3.1

【問題4】綠化價格市場詢價明顯偏高

例6：綠化價格市場詢價

經審計，DC縣城市建設投資開發有限公司與J×飛綠園林有限公司簽訂污水處理廠廠區綠化工程施工承包合同，合同金額為296 589元。由于期間增加工程量，實際總金額達到516 165.40元；新增工程主要包括：廠區新增工程129 344.40元，墻外圍工程69 112，二號泵房工程21 119.40元。

例7：通過市場詢價，抽查發現綠化驗收支付清單單價與網上苗木詢價的單價存在較大差異，價差總金額101 712.70元。抽查如下：

表3.2

【問題5】合同執行不嚴格和工程管理不力

例8：合同簽訂不規范。

DC縣西門廣場綠化恢復工程進行邀請招標會議后所作會議記錄無時間。最終，RC市風景苗基地與DC縣城市建設投資發展有限公司于2009年9月2日簽訂西門廣場恢復施工合同，合同金額為307 295元（其中基礎設施16.6萬元，綠化14.1295萬元）。

例9：DC縣城市建設投資發展有限公司直接發包給DC縣陽峰建筑工程公司沿湖路改造工程（承建沿湖路改造覆蓋截污管網三標、四標和1#泵站部分區段，必須對已建成管網進行加固處理，增設部分截污支管才能進行改造施工）中合同簽訂金額為約40萬元，金額簽訂不準確，增大了付款難度。

例10：合同執行不嚴格。2009年2月17日，DC縣城市建設投資發展有限公司與JJ市設備安裝公司簽訂DC縣污水處理項目尾水管過河工程，合同金額為35萬元，并且承建方在專用條款中明確說明了本合同價款采用固定價格合同：無論短途運輸，檢測及水下施工義務，遇到漲價或其他因素再不調整，風險由施工單位承擔，鋼管不在合同價內。截止2011年4月末，該公司共支付JJ市設備安裝公司450 000元。

例11：中標價、合同價、決算申報造價和審計核定造價相差較大，施工單位多報工程現象較為突出。如污水處理廠和一期五個標段合計送審造價5 113.32萬元，經審計核減工程造價829.57萬元，核減率達16.22%，尾水管網及簽證工程審計核減率達到21.93%。DC縣城市建設投資開發有限公司與JJ市廣安建設工程公司簽訂的管網一標路面恢復工程合同中，2009年7月16日正式合同中金額為中標價42.9萬元，審定造價為42.6166萬元，核減率為0.66%。

表3.3

審計要求，對于上述現象，DC縣城市建設投資發展有限公司應積極整改，加強招投標的管理、規范合同的簽訂方式、加大合同的執行力度。

【問題6】資金管理不嚴格

例12：發現2010年10月12日DC縣自來水公司向縣政府提出路網建設資金需求申請，由DC縣人民政府先從污水處理管網項目資金中預借130萬元，但至今該筆借款未還。

例13：DC縣污建辦2008年9月8日采購了一輛昌河CH6390E型號的車輛，共發生支出42 498元；該項采購已經DC縣委員黨風廉政建設辦公室批復。該筆支出于2010年12月由DC縣城市建設投資發展有限公司污水項目建設資金專戶中作為“工程支出——污水廠（其他）”列支（詳見DC縣城市建設投資發展有限公司污水項目建設資金專戶會計憑證2010年12月8#）。目前，該車輛暫時在發改委使用。根據專項資金的使用要求，該輛昌河汽車不構成其成本支出，不屬于污水處理專項資金所使用的范疇。

例14：根據J×省發改委《關于DC縣污水處理廠工程初步設計的批復》（贛發改設審字【2008】1028號）以及J×省發改委《關于DC縣城區截污干管工程初步設計的批復》（贛發改設審字【2008】2168號）的要求，污水處理廠以及截污干管工程建設單位管理費概算合計為70.66萬元。依據上述數據，該項支出已經超出概算金額為23.54萬元，超概算率高達33.36%。截止2011年3月末，DC縣污建辦共發生經費支出3 732 305.21元；其中包括污建辦代城投公司墊付能構成工程實體造價的征地款、工程款、設備款等2 911 233.48元，該部分代墊款已從城投公司收回；該辦實際發生業務經費821 071.73元。

【問題7】擠列建設成本問題較普遍

例15：通過對DC縣污建辦明細賬的核查，2011年3月末，經費支出部分二級科目余額情況如下：招待費265 743.6元，購車費42 498元，其他費用355 350元，差旅費74 838.4元，汽油費68 020元，辦公費98 599.2元，印刷費2 494元，車修費24 904元，醫療費9 585.23元，該部分支出合計942 032.43元。根據DC縣污建辦相關負責人所述，其差額120 960.7元全部是通過DC縣城市建設投資發展有限公司污水項目建設資金專戶作為污水處理設施建設成本進行列支。

【問題8】假發票報賬問題較嚴重

例16：審計查實假發票問題。通過對DC縣污建辦發票的抽查，發現接受部分不合規假發票58張，金額26 585元。如：2008年11月17#憑證，經核查其中后附一張JJ市盛業銷售發票，發票代碼：1360482105，發票號碼：01971476，票面金額9 435元，無出具單位；該票屬無效票，不能入賬；2010年1月77#憑證，經由J×省地方稅務局網站查詢：（1）由長久酒樓開具的六張JJ市定額發票，總計票面金額490元。經查詢：密碼錯誤，該票為假票；（2）由一鍋出餐館開具的四十八張JJ市定額發票，總計票面金額15 450元。經查詢：該票出具單位屬回籠發票；（3）由水晶餐館出具的四張JJ市定額發票，總計票面金額1 210元。經查詢：該票出具單位為曹長花，屬回籠發票。

例17：通過審計還發現，污建辦的賬目中還存在白條抵庫的現象。上述的做法不符合國家對于專項資金的使用要求，也不符合《會計法》和《現金管理暫行條例》的規定。被審單位應嚴格遵循國家法律規定，規范資金的管理和審批，加強項目資金的監管力度，確保專項資金能夠切實到位的使用在污水建設工程中。

【問題9】污水處理利潤不應過高

例18：DC縣污水處理廠收入利潤率高于目標收入利潤率8%。經核查2010年度DC縣污水處理廠利潤為639 987.98元，其收入利潤率為16%，超出目標利潤率8%達一倍之多。

【問題10】污泥二次污染問題浮現

例19：DC縣污水處理廠2010年610噸污泥處理需改善，應更加注重降低污泥含水率，按規定進行污泥倒入生活垃圾處理廠填埋。

【問題11】DC縣污水處理廠一期建設遺留問題很多

例20：車輛未購置、機修設備、維修工具未購置，配品配件未購置，在線監測缺防雷、穩壓、空調設施，脫水車間配電缺空調，配電間缺通風設施，構建筑物缺防雷，進水泵流量大、需要變頻，出水流量計讀數不準，消毒設備少一組模塊，廠外泵站液位計未安裝，在線監控未聯網，電纜溝缺蓋板，初步設計及批復未移交，環評報告及批復未移交，工程勘察報告未移交，施工合同、設備采購合同、質保書未移交，設備說明書、合格證、檢驗證未移交，房產證未辦，環保未驗收。審計要求，縣城投公司應對上述問題進行整改。

八、審計建議

建議一：應進一步嚴格執行國家招投標法和合同法。各項目需進一步完善招投標；在簽訂合同時要嚴格執行招標文件，在建設過程中要嚴格執行合同條款，進一步規范建設行為。

建議二：應進一步加強污水項目資金管理。一是加強財政資金管理，提高資金的使用效率，降低資金使用成本，加快資金的下撥進度；加強內部控制制度，加強財政監管，控制資金風險。二是規范財務管理，保證資金用于工程建設。

建議三：應進一步加強污水廠運營管理。一是加強污泥的處理，防止二次污染。隨著污泥數量的增長，在無法通過合理消化的前提下，進行合理填埋處理，增加合理使用。二是應進一步實行工業污水與生活污水分離。應新建工業污水處理廠，以發揮該污水廠最大處理的效益，更好的保證污水的安全排放。

（作者單位：江西省審計廳）