外匯執法績效審計初探

劉漢建

為適應外匯管理改革“五個”轉變的工作要求，以風險控制與績效評估為主要內容的績效審計迫在眉睫。外匯管理領域的外匯執法檢查工作，因其實踐性強、風險性高、影響面廣、效應直接，更有利于推廣績效審計工作，它對于提高執法檢查的質量和效益都有重要意義。但從現狀看，外匯執法檢查績效審計如何從標準化、規范化、制度化入手，開展執法績效審計，值得我們探索。本文著重就如何探索建立外匯執法績效審計方法進行探討。

一、外匯執法績效審計基本原則

確定基本的判斷原則是外匯執法檢查績效審計標準化的前提，目的是解決評價依據問題。從檢查的各個環節來看，高效的外匯執法檢查需遵循目標性、合規性、安全性、經濟性和效益性等基本原則。

（一）目標性原則。任何一項檢查工作都要達成具體明確的近期工作目標，為達成中遠期目標提供支持和保證。外匯執法檢查績效審計對目標性的工作要求包括：外匯執法檢查目標的提出與確立是否符合外匯管理工作要求，是否實現了外匯執法檢查提出的近期工作目標，年度執法檢查計劃是否完成，對外匯管理執法檢查中遠期目標及宏觀目標實現的正面影響。檢查對象規范守法從業經營變化，涉匯主體管理服務質效提升情況。

（二）合規性原則。合法合規是外匯執法檢查的前提和基礎。外匯執法檢查合規性要求包括：檢查主體必須是持有執法證的外匯管理工作人員，具有相關外匯管理執法檢查方面的專業知識，思想工作作風正派，檢查人員與被檢查單位有無利益關聯關系。在外匯執法檢查過程中，外匯執法檢查整套程序是否依法合規，取證是否充分，是否客觀公正分析檢查問題，檢查違法事實認定、量罰尺度、標準、證據采集、制作檢查文書等是否依法合規。

（三）安全性原則。外匯檢查安全性保證，一是評價外匯執法檢查內控制度是否完善、執行是否到位；二是關注和評估外匯執法檢查的負面影響，注意檢查行政處罰方面引發的風險。包括行政處罰辦案過程是否合法合規和適度，有無執行案審會制度進行集體審議，處罰主體、處罰內容、處罰對象、處罰依據是否符合法律規定，檢查檔案資料是否保存完整，處罰有無引起被查單位的抵觸、不滿情緒，影響外匯銀行、涉匯企業正常生產經營和發展，對地方政府招商引資的負面影響。行政執法檢查處罰是否引起了申訴、行政復議、被訴風險問題。

（四）經濟性原則。要點包括：外匯執法檢查是否在規定時限內執結完畢，外匯執法檢查投入的人力、物力、財力情況，外匯執法檢查、辦案經費開支情況，投入的人力成本、時間成本、財務成本能否達到高效執法要求。執法人員的外匯專業素質是否達標，執法過程中有無貪污賄賂或其它違規謀利行為，對外匯政策的把握、外匯執法檢查工作實踐熟練程度；開展外匯執法檢查對象選擇的代表性如何，被查單位配合執法檢查情況，有無干擾、拖延外匯執法檢查情況，執法檢查其它負面影響。

（五）效益性原則。外匯執法檢查產生的效果，主要包括經濟效果和社會效果，側重社會效果評估。對被查單位產生的直接影響，被查單位生產經營效率是否提高，守法意識和守法經營狀況是否得到改善，執行國際收支、經常項目、資本項目方面的法律法規是否更加到位。處罰金額對被查單位財務經營影響，處罰金額占違法金額比例，有無起到威攝效果，罰款對財政收入的貢獻度。當地政府、外匯指定銀行、涉匯企業以及社會公眾對外匯管理執法檢查和外匯服務工作的滿意度，其他相關涉匯主體的反應和評論；外匯市場環境與市場秩序是否好轉。

二、外匯執法績效評價指標體系

根據外匯執法績效審計的基本原則，我們從上述五個原則方面，優選了風險類和績效類11個指標進行說明分析，并運用KPI指標分解法和層次分析法（AHP）來組織指標、評價績效。

（一）風險類指標——主要從規范性、安全性方面考慮。

1.外匯執法檢查覆蓋率：外匯執法檢查在一定時期（2年）內是否覆蓋了經常項目、資本項目、國際收支、個人外匯管理、內部控制等外匯管理業務的各個方面。在一定時期（2年）內外匯執法檢查是否覆蓋了所有外匯指定銀行或其分支機構；是否開展對企業、個人外匯執法檢查。

2.依法行政率：是否制訂并執行外匯檢查內控制度；開展外匯執法檢查的縣（市）級外匯支局是否經國家外匯管理局批準具有外匯檢查處罰權；執法檢查人員是否持有國家外匯管理局執法證（檢查證或國際收支申報核查證）開展檢查業務；是否在規定時間向被檢查對象發出《現場檢查通知書》；外匯執法現場檢查人員是否在2人以上；外匯局作出重大處罰決定前，是否告知當事人有要求舉行聽證的權利。

3.檢查完成率。是否按《年度外匯檢查查處計劃》開展外匯執法檢查；是否按外匯執法檢查方案規定時間內完成檢查；是否及時將執法檢查資料進行歸檔管理。

4.行政處罰率。是否對檢查發現的違規行為進行了處罰；對檢查發現的違規行為經濟處罰是否在規定幅度范圍內進行處罰，減輕處罰或免予處罰是否符合規定。

5.行政復議率。被檢查對象是否對外匯執法檢查行政處罰決定提出復議，復議數占外匯執法檢查行政處罰數的比例。

（二）績效類指標——主要從目標性、效益性、經濟性方面考慮。

1.立案數。與以前年度對比，立案數量的增減情況。

2.結案率。外匯執法檢查案件是否全部結案，未結案占已立案數比例。

3.罰沒款收繳金額。與以前年度對比，罰沒款收繳金額的增減情況；外匯執法檢查罰沒款占上級局轄內同級機構平均數的比例。

4.檢查辦案經費。是否能保證外匯執法檢查人員辦公經費的需求；辦案經費使用是否合規。

5.經濟指標變動。對被查主體收入、利潤等經濟指標與檢查前三年平均水平、歷史最好水平進行比較。

6.市場主體反映評論。對地方政府、外匯銀行、企業等涉匯主體進行問卷調查，一方面問詢對外匯執法檢查的滿意度；另一方面問詢外匯市場環境秩序是否好轉。

（三）績效審計方法的應用。

采用KPI指標法，對以上篩選出11個關鍵影響因素（一級指標）進行KPI指標分解與設計，確定出23個KPI指標（二級指標），分別采取德爾菲法設計相對權重值，進行計算匯總（見表1）。

表1 指標分解計算表

1.一級指標分值，由對應二級指標分值乘以各自權重加總得到。二級指標分值同理得到。

2.對涉及到問卷調查、問詢指標分值的計算，例如“市場主體反映評論”得分，運用主體權重法（AHP）進行分析計算。分三個步驟，一是確定評估等級，區分為好、較好、一般、差，并將評價標準分值確定為100分、80分、60分和0分；二是設置不同類別的權重比例，注意所有參與評價類別的權重之和為1；三是運用數學模型測算結果，建立如下數學評估模型：假設權重矩陣為K，評估矩陣為R，則綜合評判矩陣T=KR，K是n×1維權重矩陣，R是n×K維評價矩陣。

舉例，對“市場主體反映評論”進行績效評估，評估等級分為四類，k=4，即好、較好、一般、較差。評估類別分二類，即外匯執法檢查的滿意度、外匯市場環境秩序是否好轉，n=2，權重設置分別為0.4、0.6。假設參與績效評價的人員中認為“外匯執法檢查滿意度”好的占50%、較好的占30%、一般的占10%、差的占10%，“外匯市場環境秩序”好的占70%、較好的占20%、一般的占10%、差的占0%，那么

評分結果=0.6×100+0.24×80+0.1×60+0.04×0=85.2分。

3.匯總分值確認后，對績效評估值合理劃分區間，評判區間可分為好、較好、一般、差，輔之于必要的文字說明。

三、注重績效審計的后續跟進工作

外匯執法績效審計是一項開創性工作。對外匯執法進行標準化績效審計工作目標不僅是要客觀反映外匯執法績效，更重要的是要通過客觀、規范的方法改進、改善工作。因此，要通過評價體系和評價結果的運用來提高外匯行政執法水平，進一步提高外匯執法檢查管理績效。

（一）培訓。按照評估的內容和目的的不同，對外匯行政執法人員要進行崗前培訓、經常性培訓、輪崗培訓、任用培訓。定期開展以外匯執法檢查所需要的專業知識和能力為內容的培訓活動，根據外匯執法檢查績效評價的薄弱環節開展針對性培訓，滿足執法檢查發展的需要，保證執法檢查質量。

（二）學習。標準化績效評估體系可以為外匯行政執法人員提供一個標準化的學習藍本。外匯管理局要通過學習型組織建設，結合績效評估內容，有針對性地選擇或督促外匯管理人員進行重點學習，提高外匯管理人員的行政執法水平，培養外匯管理檢查的綜合性人才。

（三）激勵。依據外匯執法檢查績效評估的四個標準化分類等級，制訂相應激勵性措施，保證激勵效果。對于開展外匯執法檢查效果“好”的單位和個人，可給予獎金、晉級、評先評優、通報表彰等正向激勵；對于開展外匯執法檢查效果“差”的單位和個人，要依據相關管理制度，給予批評、扣減績效工資、直至處分等懲罰。

（四）改進和優化。依據標準化的績效評估，修正外匯行政執法檢查中的管理行為和矯正行為中的偏差，改進外匯執法檢查中的薄弱環節和不足之處，持續提高執法質量，使外匯執法檢查的具體管理行為更加合法和規范。要從經濟性、效益性、效率性等方面入手，進一步改善和優化外匯執法檢查流程，提高執法檢查效率，達到外匯執法檢查經濟效益與社會效益的“雙豐收”。

（作者單位：人民銀行贛州市中心支行）