關于加強園區土地節約集約利用的調查與思考

節約利用土地，高效利用資源，是衡量科學發展的重要標志，是建設生態文明、建設美麗中國的客觀需要。國家高新區如何認真貫徹落實科學發展觀，依托園區有限的、寶貴的土地資源，創造出更大、更好的經濟效益和社會效益，推動區域經濟又好又快科學跨越發展？筆者結合前期調查，對如何加強園區土地節約集約利用作了一些粗淺的思考。

園區土地開發利用特點

以湖南省為例，園區土地開發利用主要有三大特點。

園區土地“寸土寸金”。自1988年設立第一家開發區以來，全省陸續建成了77個開發區（10個國家級和67個省級開發區）。2011年，全省園區共開發土地696.1平方公里，開發利用工業用地面積452.6平方公里，完成固定資產投資21.99億元。開發區以約占全省3‰的土地，吸納全省1/3以上的外資，創造全省1/2以上的外貿出口額、1/3以上的工業增加值、1/12以上的城鎮就業崗位。園區是經濟發展的動力“核芯”，是經濟社會建設的主戰場。

園區土地資源嚴重不足。據湖南省國土資源部門公開資料顯示，省內約有1/3的園區因土地資源不足需要調區擴區。如張家界經開區、郴州經開區已經面臨工業項目“無地可用”的尷尬局面；據摸底測算，湘潭高新區雖然剛剛經過行政區劃調整，但區域內可供開發利用的土地僅20000畝左右，按照每年6000畝的開發速度，3年后將再度遭遇土地瓶頸。

土地利用集約化程度不高。與國內一流園區相比，湖南省的園區土地投入產出比仍存在相當的差距，比如，杭州開發NT業用地和高新技術產業用地產出強度分別達到800萬元/畝、1700萬元/畝。與此同時，湖南省大部分園區仍然存在入園企業（項目）土地閑置的現象，且處置難度大。如按照國土資源部相關規定，土地批文兩年之后自動失效，但很多情況下，一個土地批文實際包含有多個項目，其中有些項目已經實施，個別項目沒有實施，土地批文到期后是所有項目都失效，還是部分失效，在國土資源的法律、法規或管理辦法中難以找到處置依據。加強園區土地節約集約利用勢在必行

土地是園區生存的根基。加強園區土地節約集約利用，提升園區的整體效益，是形勢所迫、政策所導、民心所向。

加強土地節約集約利用是科學發展的根本要求。十八大報告提出，要“節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益”。園區是地方經濟的排頭兵，是經濟實體的聚集區，是轉變發展方式的試驗田。加強園區土地節約集約利用，實現園區精細化管理，走創新型、效益型的可持續發展之路，既是踐行科學發展觀應有的題中之義，更能在較短時間內產生較大的示范效應，加快兩型社會建設進程。

嚴格土地管理是未來發展的必然趨勢。近年來，針對突出的用地供需矛盾，國務院、國土資源部及有關部委相繼出臺了一系列嚴格土地管理的政策措施。即使在當前全力應對國際金融危機、擴內需、穩增長的大背景下，國家在保障重點產業領域用地的同時，堅持強化監管，落實兩個最嚴格的土地管理制度，堅守18億畝耕地紅線，特別是對房地產市場繼續保持強有力的管控。這些非同尋常的措施顯示，土地在未來較長一段時期仍將是我國主要的宏觀調控手段之一，土地供應的閘門會把得更緊，各項管理措施會更加嚴格、更加規范。

加強土地節約集約利用是園區自身發展的現實需要。目前，湖南省正處于工業化、城鎮化和農業現代化快速推進階段，土地需求持續高漲。然而，迅猛發展的園區經濟與實際可利用土地不足的矛盾日益突出。從全國來看，2012年各地申請建設用地面積高達1800萬畝，供需缺口在2/3左右。與此同時，土地開發成本越來越高。長株潭地區絕大部分開發區土地成本已超過50萬元/畝，長沙高新區土地成本更是達到了100萬元/畝的高水平，且正在修訂的土地管理法將大幅提高征地補償額度。加強土地節約集約利用成為園區破解土地要素瓶頸、實現長遠發展的惟一出路和必然選擇。加強園區土地節約集約利用的對策

提升園區土地使用的綜合效益，既要突出宏觀層面的引導力度，又要加大實踐層面創新力度，形成上下聯動、內外結合的立體化推進格局。

（一）加強政策引導

充分發揮政策的“指揮棒”作用，通過強有力的政策導向，推動形成節約集約的良好氛圍和用地自覺。

一是堅定節約集約用地理念。認真貫徹落實黨的十八大精神，將我國“人多地少”的基本國情、“環境約束加劇”的現實困難學深、學透。要結合自身實際，深入討論和思考“為什么要科學發展”和“怎樣才能科學發展”兩大課題，真正讓全社會積極投身到踐行科學發展觀的偉大實踐當中來。引導各級黨政機關牢固樹立經得起歷史檢驗、經得起人民檢驗的政績觀，“給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫留下天藍、地綠、水凈的美好家園”。

二是完善節約集約用地考核制度。加大節約集約用地指標在經濟社會發展綜合評價體系和干部政績綜合評價體系中的考核權重，推動園區逐步從單純追求經濟指標高速度向既注重“高速度”又注重指標體系的“高質量”轉移。科學設置節約集約用地考核指標，加強節約集約用地評價結果運用，探索推行評價結果與用地指標安排掛鉤的激勵措施，逐步壓縮“粗放式”管理發展空間。

三是構建利益調整機制。一方面，在增加土地使用權的取得成本的同時，大幅提高違法用地處罰標準：另一方面，出臺支持土地集約效果顯著的開發區率先發展政策，對具備較高投入產出水平、土地集約程度較高的開發區，給予優先調規擴區、傾斜土地報批指標和建設用地指標、優先統籌解決土地的占補平衡、返還工業用地（省市部分）報批費用等辦法進行擇優支持。同時進一步完善閑置土地處置方面的法律法規，加強對土地閑置的界定和處置，強化依法管地用地。

（二）科學編制規劃

優化產業布局，規范空間開發秩序，夯實節約集約用地工作基礎。一方面要優化空間布局。根據調查，全省平均每個地市州都有5～6家園區，同一區域內園區都不同程度存在產業同構、競爭同質現象，而地市州之間這種同構、同質現象更為普遍，產生了嚴重的資源浪費，這無疑與“節約集約”的理念背道而馳。黨的十八大報告明確提出“加快實施主體功能區戰略，推動各地區按照主體功能定位發展”，為解決這種無序競爭提供了行動指南。必須嚴格按照中央的指示精神，在地市州甚至更高層面，按照錯位發展和聯動互補的原則，調整優化主體功能布局，明晰產業定位，以指導相關產業園區的招商引資、產業發展和土地開發。另一方面要完善優化并剛性執行產業發展規劃。各功能園區在主體功能定位的指導下，按照“功能配套、集聚發展”的原則，明確園區主導產業，科學制定產業分區發展規劃。同時切實加強規劃執行的剛性和持續性意識，盡可能減少出現因項目定地塊、因項目調規劃等情況，培養產業集聚能力，形成“洼地”效應和品牌效應，提升土地效益。

（三）創新土地管理

政策執行到不到位，管理有不有力，決定節約集約用地工作的成效。要堅持在科學發展觀的指導下，因地制宜，積極探索節約集約用地的新途徑、新方法，推動園區開發建設逐步向“兩型”園區、效益園區方向轉變。

一是優化園區用地結構。建立健全招商項目聯審制度，科學制定入園企業（項目）的投資強度、工業建設用地容積率、投入產出率等剛性指標，嚴格項目選址、環境影響評價、項目建設容積率、投入及產出等準入評審，嚴把項目質量關，避免走占地大、消耗高、污染重、效益低的粗放式發展路子。堅持招商選資理念，大力引進和發展國家鼓勵支持的節能環保型戰略性新興產業，提高科技型企業用地比率。大力發展物流配送、服務外包等服務型產業和總部經濟，切實加強公共辦公樓、公共休閑區等配套設施建設，引導形成“工業項目向產業區集中、公司辦公向總部集中”的發展模式，最大限度地節約集約利用土地。

二是提高土地利用強度。積極探索“適度提高城鎮建筑容積率，提高單位土地投資強度”的新路子。按照產業積聚、布局合理的原則設立企業孵化區塊和多層標準廠房建設區塊，引導投資規模和投資強度不能達到準入標準的小微型企業進入相應區塊進行培育，逐步改變每家企業不論規模大小都“獨門獨院、五臟俱全”的粗放方式。樹立立體化用地觀念，向地下要空間，向上拓展空間，探索推行園區垂直綠化、立體綠化和空中綠化等有效舉措，引導園區企業充分利用存量土地，走內部挖潛、增產不增地的發展道路。同時切實加強項目履約管理，關注和調度投資強度和投資進度等剛性指標，對履約能力不強的企業（項目）及時進行調整。

三是科學處置現有存量土地和閑置土地。扎實開展園區土地清理工作，依據《土地法》和《合同法》，對批而未用、供而少用、未按規劃建設、未按合同履約的低效用地、閑置用地、違規用地匯總分類、依法依規予以處理，未按規定期限整改的項目，堅決壓縮和回收土地，進行再利用、再招商。通過“拆企并企、拆企入園”等方式整合土地資源，積極挖潛增效，鼓勵工業生產型企業通過廠房加層、老廠改造、內部整理等途徑提高土地利用率。探索通過征收土地閑置稅、建立企業閑置用地不良記錄信息庫等手段，增強對企業用地行為的約束；通過采取協議收購或產權出租、置換及聯合執法收回等多種手段，及時處置閑置土地，合理、高效地利用每一寸土地。

（編輯：寧靜）