日本國安會的形成過程及其影響*

陳 哲

2013年10月27日，日本國會正式通過了“國家安全保障會議設置法”法案，標志日本醞釀已久的國家安全保障會議(以下簡稱國安會)正式面世。以此為分水嶺，日本的國家安全體制機制出現重大轉型，國安會作為日本最高安全決策部門，在防衛、情報、外交、危機管理等方面的中樞地位得以確立。同年12月4日，國安會在首相官邸召開首次會議，主要討論了如何應對中國劃設東海防空識別區等問題。12月17日，經國安會及閣僚審議通過，日本政府又出臺二戰后首個《國家安全保障戰略》。在對其周邊安全環境的描述部分，無論是基于全球還是亞太地區的視角，日本均表現出對中國崛起的強烈擔憂與關注。①［日］『國家安全保障戦略について』、國家安全保障會議決定、2013年12月17日、第3－5頁。如此重要的機構，究竟是如何成立的?有什么特點和變化?它將產生怎樣的影響?本文將對上述問題進行探析。

一、戰后日本國家安全保障機制的演變

日本的國家安全保障體制機制發展至今，經歷了以下幾個階段的變化。其第一階段是國防會議時期(1954－1986年)，這也是國安會的前身。根據當時的“防衛廳設置法”，在自由黨、改進黨及日本自由黨等三大保守政黨的激烈爭論下，最終決定將國防會議作為一個最高防衛政策的咨詢機構，置于內閣之中，具體業務則由內閣中的國防會議事務局負責。在此期間國防會議的主要審議事項為:國防基本方針;防衛計劃大綱;基于防衛計劃大綱相關產業計劃大綱的調整;是否出動防衛力量;內閣總理大臣認定的其他重要的國防事務等五項。②［日］『防衛庁設置法』第三章，1954年6月9日、法律第164號。參與國防會議的主要成員為內閣總理大臣、外務大臣、大藏大臣(財政部長)、防衛廳長官、經濟企畫廳長官。在首相認為有必要的情況下，還允許相關大臣及統合幕僚會議議長出席。③［日］『國防會議の構成等に関する法律』、1956年7月2日、法律第166號。此時的國防會議既不具備進行危機管理的功能，審議事項中也未包括“有關重大緊急事態的應對”，負責具體事務的國防會議事務局也僅限于處理一些日常公文。受制于自身權限，此階段國防會議的情報能力也相對較弱。

第二階段是安全保障會議時期(1986－2012年)。鑒于國防會議只擁有對防衛計劃調整的權限，且負責具體事務的內閣官房在發生緊急事態時也不能及時響應，國防會議已不適應時代要求。1986年，國防會議正式更名為安全保障會議，由此具備了應對重大緊急事態的功能，完成了向國家安全事務權力中心雛形的轉變。①［日］川戸七絵、「國家安全保障會議と官邸機能強化」、『立法と調査』、2007年10月、第3頁。2002年4月，小泉內閣向國會遞交了安全保障會議設置法的部分修正案，并于翌年通過。由此，日本安全保障會議的功能和權限得到進一步強化，其年均會議召開次數從6．3次(1986－2001年)上升為9．2次(2001－2005年);②［日］松田康博、《國家安全保障會議》、彩流社、2009年、第284、294頁。具體審議事項新增了應對武力攻擊事態的基本方針及內閣總理大臣所認為的武力攻擊事態、周邊事態、與自衛隊活動相關的事項、重大緊急事態的處理等五項;成員新增總務大臣和國土交通大臣，此前的經濟產業廳長官也變為改組后的經濟產業大臣。此外，安全保障會議還下設事態處理專門委員會，具體事務由內閣官房副長官直接負責，其職責相當于參謀部門，即對安全保障會議的審議及意見進行咨詢，對特定事項進行調查分析后，上報安全保障會議。

2006年安倍晉三執政后，進一步提出以美國國家安全會議(NSC)為模板的日本版NSC構想。福田康夫上任后，與時任官房長官町村信孝商議，認為日本版NSC并不具備成立的環境和條件，不過可以加強官房長官、防衛大臣和外務大臣的聯絡，以期在實質上達到日本版NSC的效果。③［日］「國家安全保障會議の創設に関する有識者會議説明資料」第一回會合、2013年2月15日、第2頁。為此，福田任期內在內閣情報調查室(以下簡稱內調)增設了內閣情報分析官一職，主要從事特定地區和領域的高度專業化分析;設立反間中心，保護日本不受外國情報活動傷害。值得關注的是，此間“內調”的情報整合能力較以前有了發展。以“內調”為首，包括外務省、防衛省、警察廳、公安調查廳、海保廳等各個部門在內的綜合情報匯總機制“內閣情報會議”得以構建，從而能從不同級別、定期或不定期地為內閣決策提供情報支援。

2009年民主黨成功取得政權后，日本政府的安全保障體制并未發生大的變化，基本還是沿襲了自民黨時期的傳統。但是，由于國會的權力結構已發生根本變化，加之新執政的民主黨欠缺經驗及能力，日本安全機制的實際運行出現了諸多問題。特別是在面對釣魚島問題和福島核危機之際，民主黨的應對措施廣受詬病。因此之故，此時的日本正處于戰后以來安全體制機制變革風暴的臺風眼，表面看似平靜，內部則暗流涌動。

二、日本國安會的成立背景及其變化

安倍晉三再度出任首相不久，便立即宣稱要將國安會作為“司令塔”，強化外交及安全體制機制，其個人咨詢機構“創設國家安全保障會議的有識之士會議”歷經六次討論，制作了國安會設置法案的藍本。同時，在2013年7月參議院大選中，自民黨獲得了過半數議席，為通過國安會法案鋪平了道路。同年11月6日眾議院答辯會上，日本民主黨、公明黨、維新黨等在野黨均對設立國安會法案投贊成票。④［日］今井和昌、「國家安全保障會議設置法案——安全保障會議設置法等一部改正案をめぐる國會論議を中心に」、『立法と調査』、2013年12月、第6頁。民主黨議員大島敦、長島昭久，維新黨議員藤井孝男，公明黨議員上田勇等更是直言其所代表黨派亦有意成立國安會，只是在細節上與自民黨不同。在日本政壇整體從右翼化向右傾化發展的大背景下，在野黨和執政黨的理念也趨于一致，對設立國安會立場并無太大分歧。

為明確國安會的定位和功能，安倍于2013年9月12日召開了第一次“安全保障與防衛力懇談會”，并最終于同年12月17日正式出臺二戰后首個《國家安全保障戰略》。該戰略也被稱為指導國安會運作的理念，①開篇便點明要在國安會這一“司令塔”指導下，從戰略和整體上實施國家安全政策。②長期以來，日本一直對其是否有明確的國家戰略持曖昧態度，學界也對該問題爭論不休。③此次國安會如此鮮明地祭出國家安全保障戰略，不僅正式為學界的爭論劃上休止符，也凸顯其濃厚的“安倍色彩”。

安倍內閣之所以在此時推出國安會，主要有以下幾方面背景因素。首先，強化日美同盟是安倍任內工作目標的重中之重。通過設立國安會可以幫助日本與美國國安會建立對話機制，從而進一步增進日美領導人之間的互信。其次，中國的迅速崛起也令日本感到焦慮，同時兩國間持續不斷的領土紛爭則更讓日本國內感到需要一個強有力的安全保障“頂層設計”，此時推出國安會可謂“順應民意”。最后，就安倍個人經歷起點而言，長期的情報工作背景使他感到既有的內閣情報調查室不再適應新的形勢，因此需要重新整合加強。

表1 國安會概況及變化

如表1所示，國安會較以前的變化主要體現在以下幾方面。首先，審議事項達到11條，超過安全保障會議所審議事項的9條。如果說小泉內閣時期對日本安全體制機制的改變主要體現在強化首相個人意見，那么安倍內閣則更為赤裸裸，將武力攻擊事態、周邊事態、重大緊急事態的基本方針和應對事宜等全部劃入國安會審議條款，其標志是關于審議事項的表述。國安會去掉了此前安全保障會議“內閣總理大臣所認為”的字樣，代之為應對上述事態的“基本方針”和“重要事宜”。

其次，在成員構成方面，雖然沒有數量上的變化，但由首相、官房長官、防衛大臣和外務大臣組成的四大臣會議卻不同于此前的議事方式，且極為值得關注。四大臣會議的審議事項只有一項，即“有關國家安全保障的外交及防衛政策的基本方針以及相關重要事宜”。該項目涉及內容非常寬泛，可以說為四大臣在秘密狀態下對日本外交及防衛政策進行頂層設計提供了平臺。

最后，國安會的事務機構職能和權限也得到相當程度的強化。在國防會議和安全保障會議時代，日常事務由內閣官房處理，但難以上升到頂層設計的高度。事態應對專門委員會集結了多數主管安全事務的局長或事務次官，但一年才召開一次會議。④［日］金子七絵、「安全保障會議の機能と役割」、『時の法令』、朝陽會，2010年3月、第71頁。因此伴隨國安會成立的國家安全保障局(以下簡稱國安局)將成為更重要的實權機構，其首任局長為前內閣官房參事官谷內正太郎，編制為60人。在國安局內有總括、戰略、情報、同盟·友好國、中國·朝鮮、其他地區等六大部門，要職均由來自防衛、外務和警察等部門的高級官僚擔任。在國安局的統籌管理下，直接服務于國安會決策的情報系統和政策制定系統將得到強化，國家安全特別是涉外安全的國內指揮協調和危機管理決策機能將得到加強。通過建立國安會、國安局，日本還將進一步強化與美國等國在軍事、外交戰略、政策方面的密切溝通與協調。

客觀地說，國安會要想達到美國NSC的水準恐怕還需要很長時間。美國國安會發展至今，美國的國家利益發生了很大變化，其自身也幾經變遷。就里根時期的美國國安會而言，其核心工作人員大約有200人，其它下屬及工作人員約2000人，預算則達到20億美元。①［日］佐々淳行 ，西原正、「日本版NSC構想－－機能不全に陥った安全保障會議を「闘う組織」にせよ」『Voice』、PHP研究所、2006年11月、第122頁。反觀同時期的日本，當時國安會還叫安全保障會議，內閣安全保障室一度被外界認為是類似NSC的機構，但其成員僅有21人，預算100萬美元，其中交通費預算更是只有8千美元。②［日］佐々淳行 ，西原正、「日本版NSC構想－－機能不全に陥った安全保障會議を「闘う組織」にせよ」『Voice』、PHP研究所、2006年11月、第122頁。備受關注的日本NSC成立后，首屆國安局全部工作人員也不過67人。至于預算雖不得而知，但短期內想要比肩美國顯然不現實。

此外，日本政府各部門長期各自為政的情況也是影響國安會運作的重要因素。③［日］大森敬治、「今こそ日本版NSCを」、『論座』、2005年5月、第150頁。但總體而言，國安會是日本改革現有安全體制機制具有重要意義的產物，其集權性和秘密性特點更加明顯。在結構上，它注重在現有編制和部門的基礎上進行漸進、合理的改良，不是沒有任何執政基礎的空殼。在功能上，則全面確立了在政策、情報、危機管理等方面的中樞地位，奠定了日本新時期安全體制機制的基礎。

三、日本成立國安會的影響

日本國安會的成立不僅開二戰以來之先河，更標志著日本國家安全體制和機制的重大轉型，其影響將是全方位和多層次的。在安倍執政期間，其影響主要體現在以下幾方面。第一，修憲舉措難以止步，戰后體制恐被突破。國安會的審議內容明顯違反日本和平憲法第九條，在日本政壇右傾化背景下，憲法所承認的議會內閣制近乎被架空。④在議會內閣制下，日本的國會作為最高權力部門，擁有立法權，在國會占多數優勢的政黨選舉出內閣進行執政。因此，內閣擁有行政權，并對國會負連帶責任。見齊乃寬:《日本政治制度》，上海社會科學院出版社，1987年，第40－41頁。然而，安倍晉三還不滿足，他想直接修改憲法，完全突破戰后體制。所謂戰后體制，是二戰戰勝國針對日本軍國主義侵略行為的總清算，其重要標志是對日本進行民主改造、制定和平憲法以及推行輕軍備和重經濟的國家發展模式。安倍早在第一次任首相時就提出了“走出戰后體制，必須修憲”的施政方針，⑤「第166回國會における安倍內閣総理大臣施政方針演説」、http://www．kantei．go．jp/jp/abespeech/2007/01/26sisei．html．(上網時間:2014年3月10日)再度任首相后更是在多個場合反復提及。但2013年7月參議院選舉中，自民黨并未獲得超過2/3的議席，無法到達修憲所需比例。無奈之下，安倍改變了其政策目標的優先順序，即先成立國安會，再推出防衛計劃大綱，然后尋求修改對憲法的靈活解釋以行使集體自衛權。上述系列工作的最終目標依然是為修憲做鋪墊。自民黨2014年1月19日發布的《黨運動方針》中，就明確提到將在全日本進行對話、集會，以實現修改憲法，⑥［日］自民黨、『平成26年黨運動方針』、https://www．jimin．jp/aboutus/convention/81/123389．html．(上網時間:2014年3月10日)尤其是該方針中還刪除了此前有關“不戰誓言”的表述，這既是對日本政府解禁集體自衛權的提前確認，更是其全面修憲行動開始的標志。若上述種種非正常行為得以實現，或將最終顛覆世界各國人民反法西斯戰爭的成果。

第二，日美安全對話機制得到補充、加強，日美間博弈仍將繼續。對安倍而言，設立國安會的重要目的之一就是強化日美同盟，對國安局長人選的要求則是“能與美國安會國家安全事務助理保持電話溝通、擁有極為專業的見解、能與各國進行討論并符合大家心目中國安局長形象的人。⑦［日］「有識者會議における國家安全保障會議の運営についての指摘」、國家安全保障會議の創設に関する有識者會議、第六回、2013年5月28日。首任局長谷內正太郎上任后便立即訪美并與美國國家安全事務助理賴斯進行會談，日本國安會也順理成章地完成了與美國國安會的對接。不過，日美之間并非鐵板一塊，美國的縱容也會被日本反向利用。安倍早就意識到美國實力的衰退對日本而言是機會，并斷言美國在關鍵時刻恐難保衛日本。⑧［日］安倍晉三、岡崎久彥、『この國を守る決意』、扶桑社、2005年、第57－63頁。而第二任安倍政府不斷要求美國明確表態在中日發生沖突時予以介入，更加體現了日本對美不信任心理。此外，安倍在參拜靖國神社問題上越走越遠，也引起了奧巴馬政府的反感和警惕。短期而言，安倍內閣會借美國在亞洲的戰略需求拓寬其右傾化道路。中長期來看，日美同盟與日本脫離戰后體制目標之間的結構性矛盾將進一步激化，屆時美國能否控制好日本將是一個未知數。

第三，日本的情報工作力度將大為增強，包括日本國民在內各國人民的隱私及人權將遭到嚴重侵犯。安倍早在擔任其父親安倍晉太郎外相秘書時就接觸外交情報工作，并歷任森喜朗、小泉內閣官房副長官及官房長官等情報要職。①劉江永:《中國與日本:變化中的“政冷經熱”關系》，人民出版社，2007，第350－351頁。就其個人經歷起點而言，長期的情報工作背景使他感到既有的內閣情報調查室不再適應新的形勢，因此需要重新整合加強。通過引入國安會這一情報的“消費者”，可以充分調動以“內調”為首的日本情報系統，進行有針對性的情報“訂制”，全方位強化情報搜集能力，進而達到鞏固首相權力的目的。

為了徹底壟斷對防衛、外交、防止安全威脅行動和反恐等情報的知情權，安倍不顧在野黨和民眾的反對，于2013年12月6日深夜強行在國會通過“特定秘密保護法”，對公務員涉嫌泄露上述信息的行為給予最高10年監禁的刑罰。該法案與國安會配套運行，如此一來，安倍內閣得以強化國家安全相關情報的管理，降低日本軍事、外交情報的透明度，限制媒體的報道自由。如果說國安會本身是一個黑匣子，那么關于審議上述事宜的“四大臣會議”則更加充滿神秘色彩。這也是日本各大媒體及民眾擔憂國安會將把日本帶回戰爭危險的原因所在。

早在20世紀80年代，日本的安全體制機制曾經被冷戰思維充斥。②［日］藤島宇內、「安全保障會議の背景と機能――日米共同作戦下の冷戦型権力體制(上)」、『文化評論』、新日本出版社、1986年、第99－108頁。經過了新世紀的搖擺與彷徨。面對當今多極化的世界，國安會卻有令日本及亞洲面臨重回冷戰的風險。在安倍內閣主導下，集體自衛權的行使由國安會主導或將毫無懸念。與當年希特勒停止德國國會一切運轉不同的是，今天的日本國會依然存在，只是雖有其名，卻無監督政府之實。③［日］川村俊夫、「安全保障會議と日本型ファシズム」、『季刊科學と思想』、1987年、第514－516頁。這是法西斯的復活，還是另一個變種呢?

結語

任何一國構建國家安全體制機制，出發點都是為了維護本國安全及和平，這本身無可厚非。但日本國安會和其他國家不同的是，其設置過程、法理結構及領導體制或將破壞地區的安定與和平。通過了解日本國安會的由來與現狀，我們看到的是日本各路政治家為強化個人權力廝殺的身影，以及不甘戰敗國身份，處心積慮在挑戰二戰后國際秩序的道路上步步為營。從日本的實際行動中，既沒有看到其對二戰侵略歷史的反省，也沒有看到其為實現長久和平的努力。相反，雖然暫時修憲無望，卻并不妨礙安倍打造一個強大日本的野心。在國安會和國安局正式投入運營后，首相官邸主導安全事務的權力被高度集中，一言堂特征更為明顯。接下來日本政府將可能通過解釋的方法來架空憲法約束，解禁集體自衛權，最終突破戰后體制。

尤其要注意的是，目前日本國安會有很強的“安倍色彩”，因此今后作為日本國家安全保障的最高指揮中樞“司令塔”，也可能伴隨日本領導人更迭而產生新的變化。在當前日美“2+2”對話機制的基礎上，未來日美兩國國安會或實現對接，從而形成日美“3+3”對話機制。長期而言，日本國安會甚至可能同中國建立溝通合作機制。但是，如果中日關系持續惡化，日本國安會也可能演變為類似明治憲法下的日本“大本營”與“參謀本部”。若是那樣，日本國安會在維護日本國家安全和國家利益的名義下，進行類似宣傳、政治鼓動、顛覆等秘密準軍事行動，也并非不能想象。○