湖北省飼料質量安全的政府監管問題、成因及對策

李紅　何坪華

摘要：為了檢視飼料質量安全監管存在的隱患，探討改進和完善措施，以湖北省為例，探討湖北省目前飼料監管中存在的主要問題，并深入分析存在這些問題的原因。應加強飼料質量安全監管的法律法規體系、質量安全標準體系、質量監管體系和監測檢測體系建設。

關鍵詞：飼料；質量安全；政府監管；湖北省

中圖分類號：F325.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）03-0737-04

經過20多年的快速發展，我國飼料工業持續快速發展，飼料產量逐年增加，質量逐年提高?？偖a量從1990年的3 120萬t，迅速增加到2010年的1.62億t。到2012年7月，根據農業部重點跟蹤的159家飼料企業統計數據顯示，飼料總產量環比增長8.6%，同比增長10.5%。但飼料質量安全形勢依然嚴峻，非糧飼料原料潛在的質量安全風險、非法使用違禁物資、超范圍使用飼料添加劑、假劣飼料制售問題等，使得社會關注度和媒體聚焦度不斷增加[1]。

為了應對飼料質量安全所帶來的不斷增長的社會經濟壓力，我國政府加強了對飼料的監管力度，特別是加大了對飼料中使用違禁藥品的查處力度，采取了多方位的治理措施，啟動了以飼料標準化體系建設、飼料監測體系建設和依法行政管理為主要內容的“飼料安全工程”。政府對飼料監管給予了高度重視，也付出了高昂代價。令人困惑的是，一方面政府對飼料的監管保持著長期的高壓態勢，飼料抽檢合格率不斷上升，另一方面，隨著新技術、新資源等的廣泛應用，以及更多環境污染物的出現，飼料危害因素越來越復雜，飼料中違規使用藥品、添加劑的行為仍然層出不窮，屢禁不止。鑒于此，本文以湖北省為例，探討飼料監管中存在的主要問題，并深入分析存在這些問題的原因，以期為提高飼料監管水平提供一定參考。

1 飼料質量安全政府監管的主要形式

1.1 飼料生產許可管理

按照國家生產許可的法律規定文件對從事飼料生產經營的企業進行準入控制管理。目前，國家已頒布實施的相關法律文件如《飼料和飼料添加劑管理條例》、《飼料和飼料添加劑生產許可證管理辦法》、《飼料生產企業許可條件》（草案）、《混合型飼料添加劑生產企業許可條件》，對飼料生產的許可條件及其相關的制度規范已做出了明確規定。由飼料行政主管部門，主要由飼料管理辦公室對照許可條件，對要求進入飼料加工行業的企業就其人員、條件、設備、環境、消防、原料等主要生產要素進行準入的監督與把關。對不符合條件要求的企業實行限制或處罰，在一定程度上，保證了飼料生產企業的基本經營素質和規范化管理。

1.2 對飼料生產經營企業實行年審制度

目前我國對已登記的飼料生產企業實行年審制度。由飼料企業自行送樣檢驗，到湖北省指定的飼料檢測機構進行年審，年審合格者，方能繼續持證經營。年審不合格者，如限期整改后仍未達標，或偽造審查登記手續的，依照管理條例取消其企業登記資格，并依法予以處罰。

1.3 執行農業部飼料質量安全監測例行抽檢計劃

農業部作為我國飼料行政主管部門，制定年度飼料統檢（抽檢）計劃，并由全國飼料辦和省、市、區各級飼料辦采取普查、抽查和跟蹤監測等方式，依照預定計劃對其轄區內的商品飼料質量進行檢測。近年來，監測項目重點是飼料產品質量（包括主要營養指標、衛生指標）、飼料中違禁品（如三聚氰胺、瘦肉精等）和反芻動物飼料中牛羊源性成分等。監測抽樣工作一般由省獸藥飼料監察所和承擔任務的地市畜牧局共同完成，化驗工作由省獸藥飼料監察所及農業部確定的飼料檢驗機構承擔，飼料質量安全檢測結果由農業部向社會公布。

1.4 飼料辦協同監督執法部門對管轄范圍的重點飼料企業或問題企業進行質量抽檢

重點飼料企業生產總量大、銷售范圍廣，為了對重點企業實行重點監管，監管部門往往采取定期或不定期方式對其進行抽檢，以增強這類企業的飼料安全意識。對涉嫌使用違禁藥物或出現其它違規行為的飼料生產經營企業或養殖場（戶），也可由監管部門采取抽檢、專項檢查等方式對其實行監督執法，對可能出現的安全隱患進行排查。

2 湖北省飼料質量安全政府監管面臨的突出問題

2.1 對飼料產品市場的監管乏力

在現行的飼料產品市場中，品牌眾多，除部分知名品牌外，還存在大量的雜牌產品。據粗略統計，在一些養殖業較為發達的地區，針對不同動物產品的不同生長階段都有成百上千的飼料品牌，包括外來飼料與本地飼料品牌。這些產品質量參差不齊，魚龍混雜，單靠養殖戶自身顯然無法對其質量安全特性進行甄別。特別是一些地方性的飼料企業，生產條件差，生產規模小，技術水平落后，產品質量難以保證，大多依靠賒銷方式或熟人介紹，將低劣的飼料低價銷給養殖戶，劣質產品對優質產品形成逆向驅除，對正常的市場交易秩序構成沖擊，因此，迫切需要依靠政府對其眾多品牌的飼料產品進行嚴格的準入管理。

2.2 對飼料原料市場的監管乏力

湖北省不屬于玉米主產區，加工飼料所需的玉米、豆粕等原料產品往往是從外地調進。遠距離大量購入，對運輸、儲藏條件會有更高的要求。由于氣候原因，玉米原料極易霉變。而一些小型飼料企業出于利益原因，即便是原料霉變也不愿意舍棄，極易帶來飼料霉菌毒素污染，降低原料價值，影響飼料品質，也給動物與人類的健康帶來安全隱患。目前，飼料原料的生產屬于種植業，歸屬于農業種植業部門監管，而商品飼料原料生產企業在飼料辦備案不全，飼料部門無法對其進行有效的市場監管，飼料原料的質量控制主要依賴于飼料生產加工企業自身。大型飼料企業的原料采購較為規范，大多數的中小飼料企業往往難以進行有效的原料采購管理。

2.3 對飼料經營企業的監管乏力

飼料經營企業是連接飼料企業與養殖戶的載體，廣泛分布于城郊或農村地區，它們點多，面廣，監管難度較大。對一些由外地生產進入湖北境內銷售的飼料產品，僅需進行備案登記，飼料部門對此缺乏有效的監管手段。由于利益驅動，經營者通過拆包分裝來添加違禁藥物或其它低劣替代產品的現象比較普遍。盡管新頒布實施的《飼料與飼料添加劑管理條例》已經明確規定，嚴格禁止商品飼料的分拆包裝，但要徹底消除這種違規現象，仍需監管部門加大監管力度。

2.4 對飼料代加工企業的監管乏力

在一些養殖小區，不少養殖戶不愿直接購置價格相對高的商品飼料，而是委托飼料經銷企業代為加工飼料原料，獲取“準”商品飼料。由于代加工企業加工設備簡單，加工網點隱蔽，加工人員專業技能缺乏，特別是飼料產品配方未經備案，添加物來源不明，因而成為飼料中違禁藥物濫用的主要途徑。長期以來飼料部門對這類作坊式企業代加工飼料產品的監管完全流于形式。新《條例》中通過禁止自配飼料流通的規定，對代加工產品進行交易限制，企業準入門檻更高，日常監管范圍更廣，使其難度更大。

3 導致飼料政府安全監管低效的主要原因

3.1 飼料安全監管執法依據效力不足

目前我國尚未頒布飼料法?，F行的《飼料和飼料添加劑管理條例》屬于行政法規，法律效力更低。由于缺乏根本大法的統一指導，使得對企業違規行為的處置難以上升到法律的高度，從而大大降低了執法效果。雖然我國初步的法規體系已經建立，但相關條文較為模糊，在實際的執法過程中往往缺乏具體的行政授權和量化指標，譬如《飼料和飼料添加劑管理條例》中未授權飼料行政管理部門在開展監督檢查工作時，有權力對疑似不合法律規范的飼料和飼料添加劑采取暫時扣押、封存等措施，給監管執法帶來不便。有些法規頒布時間較早，未能及時修訂更新，部分條例已不適應形勢的變化，難以滿足新形勢下飼料質量安全監管的需要。例如，我國現行有關飼料用藥的法規頒布于本世紀初，近10年內沒有進行重新修訂，而科學技術水平更新較快，飼料藥物添加劑行業迅猛發展，多種新型藥物飼料添加劑相繼問世，飼料用藥安全問題層出不窮，耐藥性、藥物殘留、違禁藥品濫用等均對畜產品形成了潛在的安全隱患。

雖然建立了一套以《飼料和飼料添加劑管理條例》為核心的商品飼料質量安全法律體系，但各部法律之間缺乏整體協調性。例如農業部第1126號公告《飼料添加劑品種目錄（2008）》和農業部第1519號公告《禁止在飼料和動物飲水中使用的物質》，前者規定了在商品飼料中允許使用的飼料添加劑品種，后者列出了在飼料和動物飲水中禁用的物質。假使某添加劑不包括在第1519號公告里，即可理解為是不被禁止在商品飼料中使用，而該添加劑又不包括在第1126號公告里，如此一來，對于該添加劑的使用，相關法律各執一詞，出現了法律設置的真空地帶，使不法分子有空可鉆[3]。

3.2 飼料安全標準的制定落后于實際發展需要

3.2.1 部分飼料安全標準缺失 我國商品飼料工業標準體系不健全，據統計資料顯示，截至2012年2月，我國商品飼料工業質量標準體系擁有標準總量499項，其中基礎標準23項，檢測方法標準197項，評價方法標準15項，單一飼料及飼料原料標準55項，飼料添加劑標準111項，飼料產品標準46項，其他相關標準52項。這些標準遠遠落后于實際發展的需要。例如，2008年版《飼料添加劑品種目錄》顯示，允許在商品飼料中添加的飼料添加劑有285種，而我國商品飼料工業標準中對應的標準只有111種，尚有174種飼料添加劑沒有相對應的工業標準，占總數61.05%。飼料添加劑缺乏相應標準的，主要涉及新型飼料添加劑，如酶制劑、微生態制劑和寡糖等。

3.2.2 部分飼料標準陳舊 按照我國法律規定，已制定的飼料標準每5年應該修訂一次，而目前實際情況卻是，有部分標準多年以來一直沒有更新、修訂。統計資料表明，我國商品飼料工業標準中未修訂年限超過10年的有174項，占總數的34.87%；5至10年的有164項，占總數的32.87%；近5年制定的有161項，占總數的32.26%。面對科學技術突飛猛進的今天，商品飼料的原料、添加劑、加工工藝等發展迅猛，而近2/3的“老齡化”標準和目前新興商品飼料工業技術之間的矛盾日益凸顯，現行的商品飼料工業標準體系已不能滿足商品飼料工業快速發展的要求，無法為商品飼料質量安全監管提供科學有效的評價依據，成為制約我國商品飼料質量安全的主要因素之一。

3.2.3 新標準的制定受制于資金限制 缺乏足額的專項資金，使得飼料的工業標準制定速度緩慢。據悉，國家財政對飼料工業標準的制定缺乏足額資金的支持，每一項商品飼料工業標準的制定，國家財政僅撥款3萬元。而我國商品飼料工業標準制定數量巨大，制定過程也紛繁復雜，需要科研人員反復試驗和驗證，耗費大量的人力和物力。由于專項資金匱乏，不利于調動相關人員開展標準制定工作的積極性，致使我國商品飼料工業標準的制定舉步維艱，進展受到影響。

3.2.4 部分飼料工業標準制定滯后性嚴重 商品飼料工業標準的制定，按理應該在新產品應用于工業化生產之前。然而，我國經常出現的情形是，食品安全問題爆發才發現標準缺失。由于標準滯后或缺失，使得非法廠商有空可鉆，給養殖業發展帶來潛在危害。

3.3 商品飼料的監管機制滯后于實際發展需要

3.3.1 飼料管理專職人員配置不足 從形式上看，湖北省自上而下的飼料監管機構已經確立，職能也較為明確。然而飼料辦作為飼料監管的主要行政主管部門，長期以來一直面臨著人員配置不足的矛盾。據調查，全省17個地市級飼料辦中，只有7個飼料辦主任是專職人員，其余皆為兼職人員，而且大多數地市飼料辦的行政編制僅1人，飼料辦主任既是管理人員，也是具體工作人員。在縣區一級飼料辦中，絕大部分都是由畜牧部門的工作人員兼任。由于兼任的管理人員并不專門從事飼料監管工作，往往對飼料管理的復雜性缺乏必要的認識，對飼料行業的特殊知識與技能要求缺乏深入的了解與掌握，兼職領導還容易因其他工作繁忙而無法專注于飼料安全管理工作，從而產生監管效率低下等一系列問題。

3.3.2 飼料監管經費配置不足 財政資金投入是保障商品飼料質量安全監管工作有序開展的基礎。飼料監管部門執行農業部飼料安全監測計劃，有專門的項目經費支持，承擔了監測任務的單位可以獲得相應的財政經費，然而對大多數地區的飼料辦及執法部門而言，其日常的管理工作，并沒有專門的工作經費來源，經費來源主要取決于地方財政支持。地方財政不足，或者領導重視程度不夠，就會使得工作經費較為緊張。部分地區（比如黃岡等地區）飼料辦，可利用食品安全監管的相關政策，從地方財政中得到一定的經費支持。由于缺乏工作經費，監管部門就無力承擔巨額的檢測費用。我國省、市級飼料辦屬公務員編制，由各級財政負責其工資性收入及福利待遇；但縣一級飼料辦屬事業單位，由單位負責其工資獎金收入及福利待遇。由于經費問題，基層單位正常的監管工作無法開展，執法人員要么無視安全隱患問題的存在，行政不作為，要么通過“釣魚執法”，行政亂作為，這就使得飼料安全問題的監管難以成為一種有效的制度化管理。

3.3.3 對飼料監管目標考核的導向出現偏差 食品安全問題日益受到重視，各地都“食品安全一票否決”納入了政府政績考核范疇。飼料抽檢結果向社會公開，接受社會監督，本來這是一種正常的監督機制，然而由于受制于考核壓力，地方政府或監管部門往往并不愿意過多暴露本地企業的諸多問題，這就比較容易產生虛高的抽檢結果。而高抽檢合格率水平與頻繁發生的食品安全問題之間形成反差，反而容易加劇公眾對政府監管的不信任感。

3.4 飼料質量安全檢測體系建設落后

湖北省飼料質量安全檢測體系主要有3個機構組成，湖北省飼料監測所、國家飼料質量監督檢驗中心（武漢）、湖北省飼料質量監督檢驗站。省飼料監測所是農業廳直屬單位省畜牧獸醫局所管轄，其主要職責是承擔省農業廳制定的商品飼料及畜產品質量安全監督抽檢和數據分析工作。國家飼料質量監督檢驗中心（武漢）掛靠于國家糧食儲備局武漢科學研究設計院，為第三方的質檢機構。該中心主要以糧油飼料質檢為主，檢測項目包括：（1）檢測近30種禽畜、水產飼料產品，總檢測參數近120種；（2）檢測近50種飼料原料；（3）檢測維生素、礦物鹽、氨基酸、獸藥、抗氧化劑、防霉劑等40余種飼料添加劑。湖北省飼料質量監督檢驗站是省質量技術監督局依法授權的專業化飼料質量監督檢測機構，位于武漢市，掛靠于華中農業大學。該檢驗站可對畜、禽、魚配（混合）飼料、預混合飼料、濃縮飼料中的營養成分及衛生指標進行全面檢測分析，還能承擔進出口飼料原料品質評價及產品殘損評價。

由于國家財政與地方財政對飼料質量安全檢測機構的經費相對不足，我國只能在省一級城市建立有相應的飼料質量檢測機構，基層飼料檢測機構基本處于空白。分布于全省各地的基層飼料監管部門對其抽取的飼料樣本均須送往武漢市的飼料檢測單位，不僅增加了在途時間，降低了檢測結果時效性，而且即使檢測結果顯示有產品質量問題，“問題產品”已被使用殆盡，造成的后果也無法挽回。

雖然飼料質量檢測機構的檢測能力已大為改善，但仍存在某些局限性。譬如，現行的檢測手段決定了僅能對某些指定的指標進行檢驗（例如重金屬元素、瘦肉精等違禁藥物），若要檢測出樣本飼料中可能的有害成分，則面臨著檢測成本太高，耗時太長，結果不準確等矛盾，這就使得飼料抽檢往往針對的是主要的是衛生或安全指標，而飼料中可能存在的不安全隱患在抽檢中就不容易被發現了[4]。因此，為保持抽檢指標的科學性，有必要在常規檢測中增加抽檢項目。

4 政策建議

一個完整的飼料質量安全監管體系應包括法律法規體系、質量安全標準體系、質量監管體系和監測檢測體系。其中，法律法規體系是基礎，質量安全標準體系是依據，質量監管體系是主體，監測檢測體系是保證。因此，加強商品飼料政府安全監管，提高監管效率主要從以下幾個方面入手：

4.1 完善飼料安全法律體系建設

制定《飼料法》或者《飼料安全法》，為依法查處飼料生產中的違法違規行為提供法律依據，進一步提高飼料安全監管執法效力。及時修訂更新部分已不適應形勢變化的條例，滿足新形勢下飼料質量安全監管的需要。協調各部法律之間的關系，形成一套完備科學的商品飼料質量安全法律體系。

4.2 加強對飼料質量安全指標、標準的制定和風險評估

在制定標準方面，加大對飼料產品的儲運、追溯類管理及環境保護方面的關注力度，加快對生物毒素、有害微生物、農藥殘留等對人體健康危害性大、國外重點監測、國內有濫用傾向的衛生指標的限量標準。按照食品安全要求和國際貿易的要求，提高部分不適用或滯后設定值。充分利用風險評估技術，加強安全評價類標準的制定，特別是飼料安全標準的前期研究，中期驗證試驗及后期的評估，提高標準的科學性和廣泛性。

4.3 完善商品飼料監管體制

首先，明確權力和責任，完善飼料管理體系。要提高監管人員素質，充實、穩定監管力量，提高其業務監管指導的權威性和科學性；并逐步建立起部門、地區間飼料管理工作相互配合、相互協調的新機制。其次，加大對市級、縣級飼料行政監管專項經費的投入力度，提高執法人員的行政監管效率，保障基層單位開展正常的監管工作，使得飼料安全問題的監管從上自下形成一種有效的制度化管理。再次，建立健全飼料質量安全信息披露制度，落實飼料監管主體相關責任，規范監管信息的披露行為，正確發揮媒體及公眾的重要監督作用，定期、及時、動態披露飼料質量安全信息。

4.4 加強商品飼料質量安全檢測體系建設

一方面，切實加大經費投入力度，將飼料監管檢測機構工作經費納入正常財政預算，從經費上給予充分保障，特別要重視對基層飼料檢測機構的投資建設，提高飼料檢測結果的時效性。另一方面，加快檢測儀器設備的配備和更新，增加飼料監測項目，擴大飼料監測范圍，提高檢測頻率，提升監督檢驗檢測的綜合能力。

參考文獻：

[1] 杜長樂.我國飼料安全體系的缺陷及完善對策[J].農村經濟，2005（9）：50-54.

[2] 劉成江，周裕炎.“瘦肉精”等違禁藥品禁而不止的原因及對策探討[J].湖南飼料，2007（4）：16-18.

[3] 修文彥，任愛勝.豬肉“瘦肉精”監管難點及對策謅議[J].農產品質量與安全，2010（2）：56-57.

[4] 王 瑜，應瑞瑤.養豬戶的藥物添加劑使用行為及其影響因素分析—基于垂直協作方式的比較研究[J].南京農業大學學報（社會科學版），2008，8（2）：48-54.