如何科學對待不捕案件數量變化

劉貢獻　吳潔

不捕案件的數量多少有多方面原因，本文以許昌市魏都區人民檢察院2013年不捕案件為例，展開分析并提出一些建設性意見。

一、不捕案件數量變化的原因

（一）公安機關方面

1.公、檢機關司法價值取向不同。公安機關的偵查工作和檢察機關審查逮捕工作的重心因各自特點而有所不同，公安機關以“嚴打”為目標，偵查工作側重于發現犯罪、抓捕犯罪嫌疑人和查清犯罪事實，其意義在于啟動司法程序，而審查逮捕工作則側重于事實和證據的審查，尤其是對是否構成犯罪和逮捕必要性的審查，根據法律和刑事政策決定是否采取逮捕措施，其意義在于保障司法訴訟程序的進行。因此，許多公安機關的偵查活動主要圍繞將犯罪事實查證屬實的要求，認為適用寬嚴相濟的刑事政策主要應該是檢察機關和審判機關的事情，同時擔心如果適用寬嚴相濟政策會受到檢察機關監督的不利影響，甚至擔心如果適用寬嚴相濟政策會受到當事人不理解而帶來上訪問題，因而在偵查工作中很少主動地適用寬嚴相濟政策，對一些可以從寬處理的案件和可以刑事和解的案件以報捕了事，而這些案件經檢察機關審查認為應該或可以適用寬嚴相濟刑事司法政策后，導致不捕案件的增加。

2.公安機關的辦案考核機制存在局限。公安機關現行的辦案考核機制主要對刑事案件數和犯罪嫌疑人數等指標進行考核，公安機關各基層辦案單位均有具體的刑事案件辦理任務。如許昌市魏都區共六個公安分局，每個偵辦大隊每年30-40余個批捕數額，平均每名刑偵干警7-8個批捕指標。受辦案數量驅動，基層辦案單位為完成任務或增加考核分數，而將工作重點放在刑事案件的立案數、破案數和抓獲犯罪嫌疑人人數上，取證工作主要偏重于收集有罪證據，以達到“犯罪嫌疑人實施犯罪的證據已經查證屬實”的要求，往往忽視證據的全面性、關聯性甚至合法性的證據規則要求，或者忽略逮捕必要性的證明要求。同時，由于公安機關沒有對不捕率的考核要求，案件報捕后檢察機關如果不捕也不會影響到考核成績，公安機關往往會抱僥幸心理和放任態度，對那些證據明顯不夠充分、證據出現矛盾和疑點未能合理排除、沒有逮捕必要的刑事案件報捕，導致許多存疑不捕和相對不捕案件的產生。

3.公安機關為轉移輿論或上訪風險而導致不捕案件增多。近年來，當事人涉法涉檢上訪成為影響理性、公正辦案的一種特殊因素。特別是在辦理一些重大惡性案件過程中，公安機關雖明知證據不足但迫于輿論壓力或信訪風險而報捕，如檢察機關作出不捕決定，則會把輿論壓力和信訪風險隨即轉嫁于檢察機關，如果檢察機關的后續工作跟不上，很容易出現涉法上訪。

4.公安機關對檢察機關的監督存在顧慮。由于檢察機關對公安機關具有立案監督和偵查活動的監督職能，并且檢察機關的監督在公安機關考核機制中作為扣分的因素，如未立案率、追捕率等。因此，公安機關在辦案中往往采取規避的辦法來化解兩個監督造成的不利影響。對于有些定性存在爭議、不構成犯罪、共同犯罪嫌疑人在逃的或者根本沒有逮捕必要的案件，公安機關如果不報捕或者直接進行治安處罰，往往擔心檢察機關進行立案監督或進行追捕而扣分，因為不捕不會扣分，所以干脆將這些案件全部報捕，導致許多案件不捕。

5.公安機關報捕案件質量不高。由于部分偵查人員業務素質不高、責任心不強，導致報捕案件質量不高。一是偵查人員不能準確把握犯罪立案標準，對罪與非罪的界限把握不清，不能綜合分析全部證據，不能正確審查判斷罪與非罪的關鍵證據，不能正確定性和認識犯罪情節、危害后果，導致對案件作出錯誤的定性。二是偵查人員責任心及證據意識不強，對關鍵證據不及時調取固定，使案件時過境遷而無法有效取證。三是偵查人員對涉嫌犯罪的人員不積極追究，怠于偵查，在取證上避重就輕，對本易調取的證據不予調取，當然，雖無法證明其存在枉法的故意，但也排除不了其徇私的可能，結果在客觀上可能放縱了犯罪嫌疑人，不捕案件中大多是因證據不足而不捕的。統計數據顯示，2013年，因事實不清、證據不足而不捕案件有73人，占不捕案件總數的30%，比去年同期增長3.6%。

（二）檢察機關方面

1.嚴把逮捕措施適用關。檢察機關嚴格執行刑事訴訟法關于社會危險性的具體規定，認真審查，特別是強化了證據審查，力保捕得準、訴得出，甚至用起訴的標準把握批捕的證據條件，提高了刑事犯罪的證據要求，改變原先有證據證明即能批捕的局面，導致公安機關的一些案件特別是共同犯罪案件因部分證據欠缺、不到位、不合格而存疑不捕。同時，堅持轉變執法理念，強化審查逮捕的謙抑性、比例性和必要性原則，可捕可不捕的堅決不捕，對沒有社會危險的，可以保證訴訟的犯罪嫌疑人建議公安機關直接起訴，對于公安機關堅持提請逮捕的輕微刑事案件，在確保沒有信訪隱患的前提下，大膽適用無社會危險性不批準逮捕。

2.深入推行輕微刑事案件非羈押訴訟工作。非羈押訴訟制度自2011年6月全面推行并實行全省統一考核評價以來，在化解矛盾，構建和諧、促進司法機關轉變執法理念、優化辦案結構等方面發揮了積極作用，在推動公安機關主動適用取保直訴案件逐年增多的同時，檢察機關適用無社會危險性不捕相應增加。如前所述，公安機關的考核重逮捕數，輕不捕率。若檢察機關批準逮捕，則可得分，不捕則不減分，這就導致公安機關存在僥幸心理，凡是刑拘的犯罪嫌疑人，都要提請逮捕“一試運氣”，而與之相對，檢察機關則考核捕后撤案率、捕后不訴率、捕后無罪判決率、捕后輕刑判決率，要求做到“能捕、能訴、能判”，這就將不構成犯罪和事實不清案件當然地作不批捕處理；同時還要求降低捕后輕刑判決率（而且是考核重點），這就使得檢察機關積極適用無社會危險性，作出不批捕決定。2013年，全市捕后輕刑判決人數為220人，區院99人，全市捕后輕刑判決率為16.3%，區院為19.3%，捕后輕刑判決高于全市平均數7%。

3.受理刑事案件數增長。許昌市2013年受理案件人數3130人，同比下降12.1%，而魏都區院受理案件人數787人，占全市受理總人數的25.1%，同比增長5.2%。全市批捕人數2392人，魏都區院543人，占全市批捕總人數的22.7%。

4.辦案人員存在對案件把握過嚴的傾向。司法實踐中，由于刑事案件國家賠償制度、錯案追究制度等糾錯機制的建立，對辦案質量提出了更為嚴格的要求，對案件承辦人員心理上形成較大的辦案壓力。對于有些案件存在少量疑點或矛盾，證據存在少量欠缺，但總體上并不影響逮捕條件成立的情況下，有時承辦人員抱有“寧漏勿錯”的思想，寧可不捕也不承擔辦成錯案的風險，往往以事實不清、證據不足退回補充偵查而存疑不捕。

二、不捕率提高的消極影響

1.影響檢察機關和公安機關關系。不捕案件大量增多，公安機關的績效考核必然受到影響，偵查人員無形中會認為所辦案件質量差，影響自己業務成績和自身發展，容易把怨氣撒向檢察機關，造成檢警關系緊張。

2.影響檢民、警民關系及司法機關公信力。一方面，被害人家屬對不捕案件異常敏感，檢察機關依法作出不捕決定，他們往往認為檢察機關是在放縱犯罪，甚至懷疑收受了什么好處，影響了檢察機關的威信。如前所述，特別是一些敏感案件，公安機關雖明知證據不足但迫于輿論、信訪壓力而報捕，如檢察機關作出不捕決定，則會把輿論壓力轉嫁于檢察機關，后續工作如果不跟上，很容易出現涉法上訪問題。另一方面，公安機關對提捕案件，往往先行拘留，檢察機關不捕后，既讓當事人受羈押之苦，也造成了當事人的名譽和經濟損失，客觀地導致拘留權的濫用，導致群眾對公、檢機關公信力產生懷疑；再者，對個別案件的犯罪嫌疑人適用非羈押訴訟措施不捕后，到法院又因保證訴訟、便于執行被逮捕收監。這種抓了放，放了抓的做法給人造成執法不統一的感覺，容易引起當事人誤解，一定程度上損害了司法機關的威信。

3.不捕案件增大工作量、影響工作效率。2013年，魏都區院因事實不清、證據不足不捕的有45件73人，無社會危險性不捕的154人（因達成和解不捕的43人），上述兩類共占不捕總數的93%。這些案件，有的本不應報捕但仍予以報捕，有的本應先行調解但大多沒有調解，給審查逮捕增加了工作量。雖然在審查逮捕期間通過調解而不捕是個良好結局和雙贏之策，但承辦人要苦口婆心地做雙方思想工作，比批準逮捕案件花費的精力和時間更多。同時，按照規定每個不捕案件都要向公安機關發出不捕理由說明書和補充證據意見書，當事人有疑問還要接待會見、釋法說理，不捕案件的辦理，無疑增添了審查逮捕工作的壓力，也會影響其他案件的辦理。

4.存疑不捕后公安機關重新報請逮捕率低，導致大量案件流失。2013年，存疑不捕案件45件73人，而沒有1件補查后重新提請逮捕，不重新報捕的原因有四：一是客觀原因造成重新偵查難度大，證據無法補充；二是證據不足不捕案件退捕后，公安機關偵查人員補查意識不強；三是刑事立法上對證據不足不捕案件的規范缺失；四是檢察機關對證據不足不捕案件的監督力度不夠。由于刑事訴訟法對不捕案件的監督沒有明確規定，導致檢察人員對此類案件的監督無法可依、無章可循，使得檢察機關對于不捕案件的監督處于軟弱無力的狀態。

三、如何科學對待不捕案件數量變化

1.強化與公安機關溝通聯系，減少分歧，達成共識。一是建立初審制度。加強與公安機關的溝通協作，將部分案件質量不高的報捕案件解決在報捕之前。案管中心要在審查公安機關報捕卷宗時建立初審制度，要求專人專門負責審查，合格的依法收卷，不合格的提出意見要求公安機關補查再報。這一舉措可以有效提高公安機關報捕案件的質量。二是建立和完善公、檢兩家聯席會議制度。通過定期召開聯席會議，共同學習法律法規，并就一定時期提請逮捕案件存在的問題和需要注意的問題，特別是對不捕案件中存在的共性問題，共同分析、提出意見和建議。

2.加大提前介入力度，引導偵查，完善和固定案件證據。建立聯絡員制度，在受理報捕案件前，可派員適時參與公安機關案件討論會，就證據補查、案件處理等提出建議，引導公安機關全面固定案件證據，盡可能地將審查逮捕工作前移。如建立疑難案件隨時通報制度，對于一些涉及罪與非罪供證矛盾突出或其他疑難的案件，公安機關報捕之前應與檢察機關進行溝通，邀請檢察機關派員參加案件討論，共同解決疑難問題。案件受理后，承辦人員要在有限的時間內邊審查邊及時就需要補查的證據擬出提綱，通知公安辦案人員盡快補查，極力避免因證據不足而導致案件不捕。

3.檢察機關把好案件受理，做好社會危險性和不捕理由說明。一是把好案件受理時“社會危險性”評估關。公安機關提請檢察機關批準逮捕犯罪嫌疑人，應在《提請批準逮捕書》中，除犯罪嫌疑人基本情況、認定的案件事實及證據、可能判處徒刑以上刑罰、提請批準逮捕意見等內容外，還應具有對犯罪嫌疑人“有社會危險性”的內容。同時，應在案卷中增加證明“有社會危險性”的材料。案管中心在受理公安機關提請批準逮捕的案件時，應嚴格審查《提請批準逮捕書》及案卷材料中涉及逮捕的條件、內容是否齊備。二是把好“不捕理由說明”關。檢察機關擬作出不批準逮捕決定之前，主動與公安機關聯系，邀請公安機關派員參加案件討論或向其講明不捕理由，聽取對方意見。不捕決定作出后，向被害人及發案單位說明不捕理由及法律依據。對不構成犯罪不捕的案件，重點說明案件事實和法律規定；對證據不足不捕的案件，重點說明逮捕證據標準及存在問題，提出完善建議；對無社會危險性而不捕的案件，重點說明為什么無社會危險性。對被害人及發案單位，除說明不捕理由外，還注意化解他們的對立情緒，使其充分理解和信任檢察機關不捕決定的公正性，防止出現涉法涉檢上訪問題。

4.建立不捕決定執行監督機制，切實防止不捕案件隨意處理。在作出不捕決定后，檢察機關通過三個渠道對不捕案件進行監督。首先，及時簽收釋放回執。要求公安機關及時送達《不批準逮捕決定書》執行回執，并且在釋放當天將《釋放通知書》送達檢察機關。其次，通過駐看守所檢察室了解不捕決定的執行情況，核實公安機關的釋放行為。最后，檢察機關與公安機關建立《不捕案件辦理說明制度》，要求公安機關準確、及時地將不捕案件的處理通知檢察機關，以便檢察機關實施偵查監督，檢察機關也需要適時到公安機關相關部門，對不捕案件進行事后處理監督。

5.建議公安機關完善辦案考核體系，正確引導辦案。針對前述公安機關考核評價的弊病，建議公安機關完善辦案考核體系，發揮正確引導辦案的作用，以保障和提高案件質量為核心，增加案件不捕率指標并區別對待。對于絕對不捕案件應以錯案來認識和對待，對于存疑不捕和相對不捕要作為質量不高來認識，從而引導辦案人員回歸到以質量取成績的理性追求上。